正当性危机

四、正当性危机

前面对“以土地换保障”所要遇到的技术性难题作了分析，指出被征地农民社会生活保障制度可能并不会给被征地农民带来切实的保障。不过，在本文看来，“以土地换保障”制度的致命缺陷并不在于它的技术性瑕疵，而是该制度设计的逻辑错位。技术瑕疵可以通过技术性手段得以缓解甚至解决，但是制度的逻辑错位却会引发一系列的更深层次的问题，从而在根本上摧毁该制度的正当性。

从表面上来看，被征地农民今后可能获得的社会保障金和政府直接以货币形式支付的补偿费并无两样，两者都是以货币形式支付，且都是政府向个人支付，但是两者之间存有显著的区别。政府给被征地农民的补偿费，是对被征地一方失去财产后的货币补偿，换言之，被征地农民获得的补偿，是不可剥夺的自由支配的受法律保护的财产。而征地补偿费则是经过政府之手以社会保障金的形式发放给被征地农民。在目前各地的实践中，通行的做法是，政府为被征地农民设立基本生活保障金专户，该专户由个人账户和社会统筹账户组成。其中个人账户的金额由土地补偿费和安置补助费构成，社会统筹账户则是由政府补贴等其他资金划入。被征地农民达到符合特定条件，那么政府就给被征地农民发放相关保障金。这样一来，被征地农民获得征地补偿费的行为就变成为行政机关的行政给付行为。

所谓行政给付，是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定的情况下，依照法律、法规和政策的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他优待的具体行政行为，学界一般认为行政给付是一种授益处分。正因为行政给付是授益处分，因此，它的发放往往是有相关的前置条件。⁽³⁰⁾

更为重要的是，由于个人对社会保障金所具有的利益主张的基础并不是基于财产权，而是政府给予的一种“特权”，因此，政府在社会保障金的发放范围和方法上就有相当大的自主权，它可以单方面决定保障金的数额，甚至是可以取消该类保障基金。⁽³¹⁾同时，由于事先对约束条件的考虑不足，社保政策往往在运作过程中会发生与预定目标比较大的变化，政府往往会从减少财政预算的角度减少保障金支付的数额，或者是推迟保障金的支付年龄等，此类情况在社会保障制度相对成熟的国家不乏先例。⁽³²⁾

财产与社会保障金的另一个区别是财产可以继承，但是个人已经缴纳的社会保障费并不能够被继承。从目前各地的规定来看，当下被征地农民基本生活保障基金账户内个人账户的金额可以继承，这样规定似乎维护了相关当事人的权利;②但是从另外一个角度而言，这样的制度安排又与社会保障制度的逻辑相悖。与个人自愿购买的商业保险不同，社会保障是由政府强制设立的，针对特定的社会群体(往往是社会弱势群体)的一种财富再分配机制。在那些由政府提供的社会保障项目——比如养老金、医疗保障中，个人固然要承担一定的比例，但是更大的责任往往要由政府来承担。而且，几乎在所有的社会保障项目中，一旦受益人去世，他所支付的保障费并不能够等额返还给他的继承人。这是因为，社会保障的目的就是通过个人的集合来对抗社会风险，每人将自己财产的一部分通过社会保险费的形式缴纳给政府以后，它就不是自己的财产，而是今后将来自己可能获得的福利。如果允许继承人或者继承社会保障费，或者是返还本息，那也就背离了社会保障的初衷:个人通过储蓄或者其他的投资也可以满足这样的需要，完全没有必要借助政府之手来实现。

如果依照以上的逻辑，当下中国的被征地农民社会保障制度就陷入了这样一个两难困境:如果被征地农民的社会保障费允许被继承，那么就违背了社会保障制度的初衷，也是与其性质不符的。但是，如果社会保障费不能够被继承，那么这样的制度安排也是有悖公平的。从征收补偿的基本原理来说，政府之所以要对被征收者予以赔偿?最为简单的道理就是征收是为了社会公共利益而对被征收者所施加的负担，因此，必须要求其他纳税人——也就是国家来补偿被征用者的损失。否则，被征收者就

这并非没有先例，在过去社会保障津贴已曾被直接或间接的削减。例如，退休年龄就已提高了。1955年参加工作的劳工，被告知他们可以工作到65岁，然后可以拿到全额津贴。在这样的期待下，他们为社会保障制度付税。然而在1983年，国会改变了这个规则，劳工必须工作到65岁零两个月，才能拿到全额津贴。对于未来退休的劳工而言，退休年龄将持续增高，直到增至67岁为止。国会已经在就未来削减津贴的几种可能性展开讨论。包括提高退休年龄，削减生活费用调整(cost-of-living)，以及对申请人进行经济状况调查等。实际上，如果这样的削减意在让社会保障项目有偿付能力的话，那么所牵涉到的，将是数以千亿计的津贴减少。这使得当下的社会保障体制实际上具有非常大的风险。”

Charles E.Rounds Jr.，Property Rights:The Hidden Issue of Social Security Reform，The Cato Project on Social Security Privation No.19［EB/OL］.［2007-07-14］.http://www.socialsecurity.org/pubs/ ssps/ssp-19es.html.

②如《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》第16条规定:“实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额一次结清给其合法继承人。”承担了不成比例的负担，显然这是有失公平。⁽³³⁾

此外，“以土地换保障”制度还涉及一个问题，以社会保障的方式对被征地农民进行补偿，不仅仅对被征地农民有失公允，同时还损害其他纳税人的权益。前面已经指出，社会保障是由政府强制的，个人、企业和政府多方投入的一种保障制度。如果说政府给被征地农民的补偿已经按照法律的标准进行，那么就无需政府额外的投入来保护被征地农民的利益。但是通过社会保障来对农民进行补偿，意味着被征地农民所获得的收益往往是高于直接的货币补偿。显然，超出货币补偿的那部分收益就是来源于政府的补贴，政府的补贴又是来自全体纳税人，因此，政府在法律规定的赔偿范围外而给被征地农民所增加的数额，就意味着其他人纳税人所享有的服务的减少。

最为关键的问题是，政府能否以社会保障的方式来获得被征收的财产?征收虽然是国家通过公权力获得私有财产的活动，但并不是无偿的，而是需要公正的补偿。自格劳休斯以来，这已经成为学术界的定论。⁽³⁴⁾而且，很多学者已经论证了征收制度之所以存在，其目的并不是为了无偿获得私有财产，主要是为了防止私有财产所有者的垄断，从而影响社会公共利益。也正是基于这个原因，很多国家对被征收的财产往往根据市场价值——甚至高于市场价值进行补偿。⁽³⁵⁾因此，征收在本质上也是一种买卖关系，只不过该种交易是强制性的。⁽³⁶⁾那么，可以通过社会保障的方式来实行财产流转吗?恐怕很难有人会主动接受这种交易。因为社会保障的价值并不是确定的，社会保障金可能高于也可能低于被征收的财产的价值，如果不是通过行政的强制手段，被征收一方愿意接受这个补偿方式么?这是很有疑问的。换言之，既然一般的商品交换不能通过社会保障这种不确定的分期付款方式进行，那为什么政府对被征地农民的征收补偿却要通过社会保障的方式?

同时，政府将本该由被征地农民直接以货币形式获得的征地补偿费、安置补助费强制性地作为社会保障费而予以缴纳，剥夺了被征地农民自由安排自己的财产的权利，在某种意义上，国家对土地补偿费的强制性安排，再一次地构成了征收，因为被征地农民失去将土地补偿费投入到更能够为他带来收益和更能够满足他偏好的领域。而且很多被征地农民可能在没有获得社会保障金之前就已经去世，永远失去了获得本该属于他的土地补偿费的机会。

诚然，很多农民在获得土地补偿费后，他们的生活水平会呈现“先高后低”的特征，甚至最后会陷入贫困。⁽³⁷⁾但是这并不意味着政府应该包办所有被征地农民的今后的生活，让他们的生活水准都维持在一个较低的水平——因为目前的社会保障金的支付标准大多是根据城市生活最低保障或者是最低工资的标准而确定的。政府通过社会保障的方式给被征地农民的生活维持在较低的标准的同时，也排斥了一部分人通过征地补偿费来获得更多收益的可能。常识告诉我们，个人总是比政府更有能力实现财富的增长，也更有效率。当然，政府有义务对生活贫困的被征地农民提供社会保障，但是，这个问题并不是通过征收补偿所应该解决，征收补偿制度也无法解决贫困问题，也不应该解决这样的问题。对因征地而导致的贫困，应当依靠社会保障制度的健全，当然，这已经是另外一个话题了。