行政法对财产权的保护及完善

四、行政法对财产权的保护及完善

无论是传统的财产权，还是基于社会化而产生的新型的财产权，都需要行政法对其进行保护和规制。就目前来说，行政法对财产权的保护，主要表现于现行相关的法律规范之中。

1.保护财产权的法律规范体系

提及行政法对财产权的保护，就不可避免提及宪法对财产权的规定。2004年3月14日我国十届全国人大第二次会议通过的宪法修正案第22条，将宪法原第13条修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家公共利益的需要，可以实行征收或者征用并给予补偿。”这些是对私有财产权予以确认和保护的宪法规范。此种规范具有重要的法律意义，更具有宪政意义，即财产权作为一项基本人权入宪，体现了国家保障人权和依法保护公民私有财产权的法律思维。另外，该规定也对行政机关依法行政、转变行政行为方式产生重要影响。从务实的角度来看，也对根本解决土地征收、征用和房屋拆迁方面的法律纠纷提供了宪法依据。

虽然宪法对财产权有所规定，但公民若想真正地实现财产权的保护，还是需要依赖行政法律规范的规定和执行。“宪法是行政法的基础，行政法是宪法的实施。”⁽¹⁴⁾就行政法对财产权的保护来看，主要集中于行政法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章:(1)规范不动产和特殊动产物权设定、使用、变更、终止的财产管理法，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国务院发布的《城市私有房屋管理条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等;(2)侧重于环境保护和资源有效利用的环境资源法，如《环境保护法》和《矿产资源法》;(3)规范限制、剥夺物权行政行为的行政行为法，如行政处罚法;(4)规范商品流通的交易管理法，如《价格法》、《产品质量法》等;(5)规范垄断商品生产经营的行业管理法，如《烟草专卖法》和《盐业管理条例》;(6)规制政府权力的救济法，主要包括《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。⁽¹⁵⁾除此之外，财产权的行政法保护，还散见于民事法律当中的行政法条款，如《民法通则》、《担保法》及《物权法》等民事规范当中涉及登记、确权等行政法条款。

2.现行行政法财产权保护制度的完善

对财产权予以保护的法律规范虽然很多，但现行的行政法律制度对财产权的保护仍有一定的缺陷，笔者认为，以下几个方面是行政法财产权保护制度需要完善的地方:

(1)行政法律制度的确立或完善，缺少对财产权的关怀。行政法体系基本上是以行政权为基础来建构的，但行政权本身有被滥用的种种内因，导致了在行政法的执行中，一直在被强调限权或控权，而无法将所有的精力投入到财产权的保障或者公益目的的实现上。换一种思路来说，行政法律规范在制定时，未能充分地考虑财产权，则是导致行政执法观念一直未能得以改变的原因之一。若法律规范以财产权的保护为基点来制定，或者在完善中充分地考虑财产权的因素，那么行政权在行使过程中，无疑会以保护财产权或者至少以不侵犯财产权为标准，行政权被滥用的机会将被大大降低。

(2)行政裁量权过大，行使原则不明晰。行政法治的内涵，即在于执掌行政权的行政机关或其他行政组织，必须依法行使行政权或者从事行政管理活动。但并非所有的行政执法活动均被一览无余地规定于行政法律规范之中，鉴于行政执法活动的复杂性、主动性等特点，在法律规定的范围内允许行政主体享有自由裁量权，是十分必要和合理的。行政裁量权的存在是有法律依据的，但实践中很多侵犯公民权益的情形均发生于行政主体的裁量权不当行使上。如涉及公民财产权益的行政救助、行政奖励等给付行为之中，虽然公民在法律上享有合法的财产请求权，但最终能否获取以及如何获取，通常依赖行政主体的裁量权限的行使。故比例原则以及公民权益保障原则在行政主体行使行政裁量权时，应予以遵守并应得到应有的重视。

(3)行政程序的不完善。行政执法程序一直是尊重相对人和体现民主的重要内容，但就财产权保护的行政法律规范来说，在程序上仍有很大的缺漏，就像行政救助、行政扶持或者行政奖励等给付行政行为中，其规则和程序不透明，使得实践中争议频生，而且行政相对人在寻求救济中困难重重。为了实现财产权的行政法保护，完善行政程序是刻不容缓的课题。

(4)公法财产请求权体系的缺失。行政法的财产权保护，不仅是部门行政法律规范中规定财产权的归属或者使用，而应是一个完整的权利保护体系。就像物权法中，规定了行政公产的归属，但对其使用和管理以及嗣后的救济等，都有赖于进一步完善。公民依据公法(行政法)享有的请求政府或职能部门为或不为一定行为的涉及财产利益的权利，我们称之为公法财产请求权，此项权利可能源于法律的明确规定，可能源于给付行政行为，但就法律规定来说，法律并不能局限于仅规定请求权本身，还需要规定请求权行使的主体、行使的方式、行使的程序、未能实现的救济途径、适用的法律规范等，这些内容均应予以体系化。从另一个角度来说，国家对公民财产权所负担的义务群并未完全建立起来，这个义务群不仅应包括财产权本身的主给付义务，即依法或依契约给付财产给相对人的义务，还应包括给付如相关产品的品质证明书等从给付义务，另应包括依据诚实信用原则而生的附随义务，如保护、保管、保密等义务。以上义务群与民法体系中的义务群并无二致，但为了保证这些义务的正当履行，行政主体须恪守诚实信用、程序合法、充分明示或告知等行政法上的义务，可见，行政主体所负担的义务群，应是涵盖公私法领域的各项义务的集合。

【注释】

(1)东南大学法学院教授。

(2)杨解君.行政法学［M］.北京:中国方正出版社，2002:1.

(3)参见王学辉，邓蔚.物权的行政法保护与规制［J］.现代法学，2006(2)．

(4)王怡.分权、财政与联邦主义［EB/OL］.http://3nong.bokee.com/3559949.html.

(5)参见江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题［J］.中国法学，2007(3).

(6)［英］洛克.政府论［M］(下册).北京:商务印书馆，1993:91.

(7)张百杰.财产权的行政法保护路径［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报，2006(3).

(8)杨振山，朱庆育.制定物权法的若干问题探讨［N］.法制日报，2000-11-19.

(9)梅夏英.财产权构造的基础分析［M］.北京:人民法院出版社，2002:66.

(10)参见江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题［J］.中国法学，2007(3).

(11)周林彬.物权法新论——一种法律经济分析的观点［M］.北京:北京大学出版社，2002: 293.

(12)参见吴庚.行政法之理论与实用［M］.北京:中国政法大学出版社，2005:23.

(13)参见关保英.行政法的私权文化与潜能［M］.济南:山东人民出版社，2003:30.

(14)龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.北京:法律出版社，1985:5.

(15)王学辉，邓蔚.物权的行政法保护与规制［J］.现代法学，2006:2.