构建我国能源安全预警与应急法律机制的现实必要性

二、构建我国能源安全预警与应急法律机制的现实必要性

随着我国改革开放的不断发展，我国经济得到迅猛发展，工业化和城市化不断深入，我国对能源的供应和使用等提出了更高的要求。然而，我国能源供应和使用过程中不稳定和不确定的因素在持续地增加;而更令人遗憾的是，我国能源安全预警与应急机制尚不健全，这使得我国的能源安全面临着更大的风险。

(一)我国能源供应和使用过程中不稳定和不确定的因素在增加

1.能源总需求大于总供给，缺口不断扩大，对外依存度高

20世纪80年代，国内能源状况是供过于求，能源生产总量大体上大于能源消费总量，出口量远大于进口量，能源形势基本上是安全的。进入90年代后，中国的能源消费总量开始接近生产总量，到1992年能源的消费总量已略高于能源生产总量。到2000年能源生产与消费总量缺口已经拉大到19000万吨。在国内能源产量无法满足快速增长的需求量的情况下，为弥补缺口不得不转向国际市场。因此，从国外进口大量能源已不可逆转。我国能源进口已从1990年的1310万吨扩大到2000年的14331万吨，进口增长992.4%;而同期出口从5875万吨扩大到9026万吨，仅增长53.6%。⁽⁷¹²⁾进口增长幅度大大超过出口，能源需求对外依存度迅速增大。

2.能源接替区和供应链欠安全

随着勘探程度不断地提高，我国新发现的油田规模总体呈变小趋势，而且新增探明储量中低渗透与稠油储量所占比例逐年加大，储量品质变差，新增及剩余储量可动用性较差。全国剩余可采储量仅为23.8亿吨。同时，在役油田稳产难度加大。主要产油区目前已进入中后期开发阶段，主力老油田进入高采出程度、高含水率的双高开采阶段，主力油田挖潜效果减弱，稳产难度加大，采油成本上升。⁽⁷¹³⁾另一方面，我国能源进口来源地比较单一，供应链存在威胁。在2002年我国能源(主要是石油)进口来源地区所占份额中，中东地区占49.6%，非洲地区占22.8%。也就是说我国能源约3/4来自于局势动荡、战乱频繁的地区。同时，我国进口原油4/5左右是通过马六甲海峡运输的，而这条最重要的能源运输线，我国目前根本没有实力控制它，这给我国的能源供应安全带来了重大的潜在威胁。⁽⁷¹⁴⁾

3.能源结构性矛盾突出，污染严重

当前，我国能源内部结构性矛盾日益突出。长期以来，我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，原煤始终是我国能源生产和消费的主体，也是中国能源结构中最稳定的部分。2002年，全国一次能源生产总量为13.9亿吨标准煤，其中煤炭占能源生产总量的70.7%;当年全国能源消费总量为14.8亿吨标准煤，其中煤炭占66.1%，而清洁高效能源如石油、天然气和水电则分别只占23.4%、2.7%和7.8%。⁽⁷¹⁵⁾这种长时期内以煤为主的能源结构，使我国区域性污染日益加重，生态环境持续遭到破坏。目前，我国二氧化硫排放量居世界第一位，二氧化碳的排放量居世界第二位。二氧化硫是造成酸雨的主要原因，上世纪90年代中期酸雨区面积比80年代扩大了100多万平方公里。另外，二氧化碳的大量排放，也可能加剧全球的气候变暖，并引发了国外“中国环境威胁论”的担忧。

4.能源利用效率低、浪费严重

与发达国家相比，我国能源利用效率很低。目前我国能源利用效率只有32%，比国际先进水平低10%。我国每公斤标准煤产生的国内生产总值为0.36美元，而日本为5.58美元，法国为3.24美元，世界平均值为1.86美元，日本是中国的15.5倍，法国是中国的9倍，世界平均值是中国的5.2倍。可以看到，我国能源利用效率与世界先进水平相比还存在着较大差距。另一方面，能源的合理开发和有效利用在中国一直是个沉重的话题。目前，煤炭仍然是中国最重要的能源，但对它的浪费却令人吃惊。据统计我国国有大型煤矿的平均回采率大约为40%，而乡镇集体和个体小煤矿的平均回采率仅为20%，有的小煤窑甚至每采出1吨煤就要浪费10吨煤。每年11.5亿吨的煤炭产量，实际上要消耗43亿吨之多的煤炭资源，这个数几乎相当于全球的煤炭年产量。⁽⁷¹⁶⁾

(二)我国能源安全预警与应急法律机制体系尚未建立

与我国能源安全面临的各种挑战相比，我国能源安全保障体系，特别是我国能源安全预警与应急法律机制的欠缺则更令人担忧。

1.我国能源安全预警与应急机制的法制不健全

建立能源安全预警与应急机制，能源安全战略的顺利实施和能源安全的实现，离不开法律的保障。能源安全作为一项事关国家与产业安全的战略性工作，必须做到法制化和规范化，通过立法，对能源安全预警与应急体制的机构、功能、原则、体制和制度等方面进行强制性的规范，促进能源安全战略的建立和实施。发达国家在建立本国能源安全预警与应急机制的过程中，普遍坚持“立法先行”的原则，使能源安全预警与应急工作建立在法制的轨道上。而在我国，虽然宪法为以进入紧急状态的方式应对非常态的能源风险和危机事件提供了依据，能源、环境保护、安全生产等领域的法律和法规中也有部分内容涉及突发事件应急的规定，这些规定都可以用于调整能源安全预警与应急活动。但是，从总体上看现有的法律体系缺陷还是很明显的。首先，现行宪法对包括能源风险和危机等突发事件的关心不够。宪法对国家能源安全预警与应急的义务和有关机关的职责的规定是原则的或隐含的，而且，紧急状态下应急权力的分配和底线没有明确规定。其次，缺乏全面调整能源安全预警与应急的综合性法律规定。我国的能源法律体系尚未建立，缺乏能源基本法和能源单行法，即使在现有的相关法律中，我们也很难找到与能源安全预警与应急有关的明确规定。第三，其他法律中的应急规定虽然与能源安全预警与应急相关，但毕竟只是从某个方面来解决能源安全预警与应急问题，对应急预案，应急部门的权责，公众权利，应急人力、物力、财力的保障等方面或多或少地存在规定不足或空白的地方。由此可见，我国现有法律对如何构建能源安全预警与应急机制的规定非常欠缺。而这种局面持续下去，必将阻碍我国能源安全目标的实现。

2.我国的能源安全预警与应急体制混乱

我国目前的能源管理体制不顺，条块分割，缺乏一个强有力的宏观管理和协调机构，在能源安全预警与应急方面，更是如此。另外，能源企业大多为国企，历史遗留问题多，改革的难度大。中国能源工业的管理目前是由国家经贸委下属的各个专业局实施的，其管理的特点是以项目为主，在不同的能源行业之间各有各的系统和发展规划。这种分散的能源管理体制对中国能源工业的发展难以制定并实施全面、统一及科学的整体能源战略，导致能源方面的法律法规不相一致。煤炭工业下放地方管理，形成了高度的分散状态;石油、天然气及电力工业的垄断格局虽已打破，但竞争机制尚未真正形成，资源仍未得到合理配置。主要能源行业之间的整体规划及结构调整，也缺少统一的管理和协调。与此同时，分散的管理体制，对国际能源供求的变化也难以及时采取有力的应对措施，更难以应对可能发生的突发事故，例如战争的威胁、海上禁运等。此种情形显然难以保障国家能源的长期安全。

3.重要的能源安全与应急制度缺失

能源安全预警与应急体制，需要有一系列重要的能源安全预警与应急制度作为支撑。而我国由于能源安全预警与应急法制建设的落后，一些重要的能源安全预警与应急制度(比如应急预案制度、环境安全预警制度、信息沟通制度、应急保障制度、交流与合作制度)严重缺失。例如，能源安全应急预案制度，在为了应对国际事务的风云变化，避免能源价格的剧烈波动对国民经济的稳定造成影响，各国的通行经验就是建立和健全本国的能源安全应急预案制度。我国自2003年SARS事件以来，相继开始在公共卫生、环境、铁路、粮食、食品安全等领域建立了各种安全应急预案制度，但却迟迟未能建立起能源安全应急预案制度。近几年，我国已经意识到这个问题，开始建立本国的能源战略储备制度，但是由于对某些基本问题在认识上存在分歧，进展缓慢。

综上，我们可以发现:导致我国能源供应和使用不稳定和/或不确定的风险逐年增多，但是，由于法制、体制以及制度等多方面的欠缺，我国根本无法对这些风险及其活动规律进行有效监测和及时预警，也不可能对各种不安全的情势作出快速正确的应对。在这种情况下，构建我国能源安全预警与应急法律机制已经是势在必行，刻不容缓!