对中国的三点启示

五、进一步的思考:对中国的三点启示

AGOA在实施效果与法律地位上都不可避免地存在一定的瑕疵，就现有的美国对外援助政策以及WTO法律框架而言，这些瑕疵恐难在短期内得到消除。不过，尽管存在一定的瑕疵，但AGOA仍然为中国构建适当、高效的对外援助(特别是对非援助)政策与法律体系提供了以下有价值的启示。

(一)建立综合性的对非援助政策

从AGOA的实施效果来看，以零关税和免配额为主要形式的南北特惠贸易安排对发展中国家的出口贸易和经济发展的促进作用毕竟有限。特别是，贸易优惠在不同国家之间的分配还呈现出一定的非均衡状态，可能会加剧不同受惠国之间的贫富差距。显然，贸易优惠待遇不是解决发展中国家的经济与社会问题的唯一良药，因为市场准入和贸易机会只是影响发展中国家的经济发展的因素之一，更何况某些给惠国为贸易优惠待遇附加了若干苛刻的政治上或经济上的条件，等于是为受惠国设置了若干不必要的阻碍。事实上，糟糕的基础设施、落后的技术水平、脆弱的企业竞争力和有限的人力资源等问题难以单纯通过贸易发展来解决，而这些因素对穷国的经济发展构成了巨大的障碍。总之，贸易并不是万能的，贸易在促进经济增长和发展方面的作用不应被过分夸大。尽管“随着国际关系的变化和发展理论的演变，经济援助作为发展工具日益受到怀疑和批评”，某些给惠国的发展政策也出现了从援助到贸易的倾斜，^[41]但就AGOA的实施情况来看，给惠国提供的贸易优惠之外的其他援助仍然具有十分重要的价值。这就给中国建立综合性的对外援助政策提供了有益的借鉴。

2006年11月在北京召开的中非合作论坛北京峰会上，中国政府承诺采取8项对非洲的援助措施，具体包括:扩大对非洲经济援助规模;提供30亿美元的优惠贷款和20亿美元的优惠出口买方信贷;为鼓励和支持中国企业到非洲投资，设立中非发展基金，基金总额逐步达到50亿美元;为支持非洲国家联合自强和一体化进程，援助建设非洲联盟会议中心;免除同中国有外交关系的所有非洲重债穷国和最不发达国家截至2005年底到期的政府无息贷款债务;进一步向非洲开放市场，把同中国有外交关系的非洲最不发达国家输华商品零关税待遇受惠商品由190个税目扩大到400多个;今后3年内在非洲国家建立3至5个境外经济贸易合作区;今后3年内为非洲培训培养15000名各类人才，同时派出大量的医疗、农业等技术人员到非洲提供技术援助。^[42]此外，中国政府还强调，中国向非洲国家提供的援助是真诚的、无私的，不附加任何政治条件。^[43]可见，除了对非洲产品的零关税待遇外，中国政府还同时在无偿经济援助、技术支持、人员培训、债务免除、优惠贷款等方面作出了重要部署，构建了一个比较完整和系统的、同时不附带任何政治条件的对非援助政策体系，这比单一的贸易优惠待遇更为切实有效。非洲国家使节用“中国送给非洲的最务实的礼物”来评价上述八项政策措施。北京峰会结束后，上述八项措施的落实工作稳步推进，取得了积极成果，为促进非洲经济发展和社会进步作出重要贡献，南非、毛里求斯、乍得、厄立特里亚等非洲国家均盛赞中国政府一年来的相关工作成就。^[44]截至2007年底，中国已与非洲48国签署了双边援助协议;与19国签署了优惠贷款框架协议，向部分国家提供了优惠出口买方信贷;与32个重债穷国和最不发达国家签署了免债议定书;中非发展基金已正式开业运营，并确定了4个投资项目，总投资4亿多美元。^[45]

(二)确保零关税待遇政策的合法地位

对非洲最不发达国家输华商品的零关税待遇是中国对非援助政策的核心组成部分，当前其实施情况比较令人满意。据海关统计，自2005年1月1日至2007年9月30日，我国进口非洲特惠商品受惠货值达5.0亿美元，税款优惠3.9亿元人民币。非洲特惠政策实施初期，只有芝麻、蓝湿山羊皮、乳香等3个品种获得受惠进口资格，受惠的国家也只有埃塞俄比亚和乌干达2个国家，而现在无论是受惠国还是受惠产品都有了很大的扩展。2007年7月1日，经国务院批准，我国给予非洲部分最不发达国家第二批对华出口商品零关税待遇之后，非洲特惠国家已达30个，受惠商品税号扩大到454个。目前，零关税商品主要包括水产品、未加工或初加工的农产品、药材、石材石料、矿产品、皮革、纺织品、服装制成品、轻工产品、机电产品和木制家具等10多个大类，近年来非洲最不发达国家有较大利益的输华商品均已涵盖在内。^[46]

在零关税待遇政策中，原产地规则无疑最为引人注目。2006年5月31日，海关总署颁布了《中华人民共和国特别优惠关税待遇进口货物原产地管理办法》(下文称“《管理办法》”)，该办法适用于来自非洲等地区的特惠货物的进口。对最为敏感的原产地认定标准问题，《管理办法》第3条规定，以下两种情况可认定产品原产于受惠国:一是完全在受惠国获得或者生产的;二是非完全在受惠国获得或者生产，但在该国完成货物最后的实质性改变的。其中，“实质性改变”的认定标准是“税则归类改变”标准或者“从价百分比”标准。前者是指，在受惠国生产或者加工的货物所使用的非该国原产材料在《中华人民共和国进出口税则》中的税号均为该货物所在4位级税号之外的其他税号;后者是指，在受惠国对非该国原产材料进行制造、加工后的增值部分不小于所得货物价值的40%。显然，《管理办法》对非洲受惠产品的原产地认定标准基本上参照了国际通行的惯例。同时，为防止非适格的受惠产品“搭便车”，《管理办法》还特别强调，简单的稀释、混合、包装、装瓶、干燥、装配、分类或者装饰不应当视为实质性改变;企业以规避本办法为目的的生产或者定价措施，不应当视为实质性改变。该办法同时还规定了进口货物收货人的申报程序、海关的验证程序以及非洲受惠国家的名单。与AGOA中的纺织品与服装条款相比，我国对非洲受惠产品所设置的原产地要求并不过分严格，但也不是流于形式，而是规范力度比较适中和恰当，这既保证了非洲的适格受惠产品能够真正享受到零关税待遇，同时也能有效防止其他不合格产品规避原产地要求，滥用特惠待遇政策。

中国对非零关税待遇政策在WTO框架内的合法性问题同样值得我们关注。中国商务部对该政策的法律解读是:“对非零关税政策是中国给予非洲最不发达国家的一种单方面、自愿的给惠政策，符合WTO授权条款(1979年)的规定，即WTO的任何成员向最不发达国家提供的优惠待遇均可不必在最惠国待遇基础上对其他成员提供同样的待遇。”^[47]本文以为，中国目前实施的对非零关税政策符合“授权条款”第2条d款的规定，即WTO成员可专门针对最不发达国家提供贸易优惠待遇，同时不将该待遇授予其他成员。不过，只针对非洲地区的最不发达国家的零关税政策仍然是一个封闭性、选择性的贸易优惠安排，而考虑到前文所述的“关税优惠案”的裁决结果，这样的贸易优惠安排可能会遭遇其他国家的质疑。笔者欣喜地注意到，也许是意识到上述问题的存在，在向WTO贸易与发展委员会所作的有关对非援助政策的通报中，中国政府特别强调:中非合作论坛只是中国与最不发达国家开展国际经济合作的一个例子;目前中国还在向非洲以外的其他最不发达国家提供零关税待遇，这些国家包括老挝、缅甸、柬埔寨、阿富汗、马尔代夫、也门、萨摩亚、瓦努阿图、孟加拉国等;另外，中国正基于与中非合作论坛相同的指导思想和精神，通过“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”以及“中国—加勒比国家经贸合作论坛”等方式，与太平洋岛国、加勒比国家(大多数为最不发达国家)展开讨论，将在贸易、投资、农渔业、旅游与运输、金融、人力资源开发等各个领域建立实质性的合作和提供相应的援助。^[48]可以预见，我们将进一步扩张零关税政策的受惠国的范围，使贸易优惠能扩展到亚洲、美洲、大洋洲等地区的所有的最不发达国家。并在此基础上，逐步构建有中国特色的、以公平互利为出发点的、针对所有最不发达国家且符合WTO规则的对外援助政策体系。

(三)推进中国对外援助的法制化进程

从广义上讲，AGOA属于美国对外援助政策的重要内容之一，也是美国对外援助工作的法制化、长期化的重要体现。事实上，在发达国家，无论是美国、日本还是欧洲国家，都有对外援助法和相关法案，内容包括执行对外援助的原因和目的、执行机构、提案及其批准程序(必须得到国会的批准)等，以规范政府的对外经济援助行为，避免对外经济援助的随意性。^[49]以美国为例，1961年美国国会通过了《对外援助法》，它是美国后来开展对外经济援助的法律基础，同时也标志着美国对外经济援助开始走向制度化的道路。^[50]可见，AGOA为我们提供了一个重要的参考，那就是我们应尽快建立稳定、透明、全面、合理的对外援助法律体系。

中国对外援助的法制化工作正在缓慢推进的过程中。2003年，商务部条法部门会同相关司局正式启动了《中国对外援助条例》的起草工作，以加强援外工作管理，将对外援助纳入法制化轨道。但迄今为止，该条例尚未正式出台，还停留在草案阶段。现有的援外制度体系仍是由一系列规范文件和部门规章构成的。近年来，商务部对外援助司加强了制度建设，先后印发实施了《对外援助物资项目管理暂行办法》《对外援助物资项目实施企业资格认定办法》、《对外援助物资检验管理办法》等部门规章，制定了《商务部制订和实施〈对外援助物资供货指导目录〉工作方案》等规范性文件。仅2006年全年制定和颁布实行的援外管理文件就达到了38件。^[51]大量分散的部门规章和规范性文件固然可以在一定程度上推进援外管理的制度建设，但同时也凸显了我国援外工作在法制化和规范化方面的不足。一个最直观的例证是，关于我国对非洲进口产品的零关税待遇这一重要的对外援助政策，除了上文所提及的《管理办法》外，再无任何其他法律制度来加以规范，甚至该《管理办法》都没有明确规定零关税待遇。这种立法上的空白至少将导致以下消极后果:首先，这降低了我国对外援助工作的透明度。例如，援外政策是如何决策的，决策主体是谁，决策过程是如何进行的，是否已经获得全国人大或其常务委员会的批准等，都付之阙如。透明度的缺失还可能会影响外界对我国援外工作的客观评价。其次，损害了我国对外援助政策的统一性和稳定性。在缺乏相关立法的情况下，很难保证将来相关政策不会出现波动。最后，最根本的是，在缺乏一部统一的、统领全局的《对外援助法》或《对外援助条例》的情况下，包括零关税待遇在内的我国对外援助工作没有国内法上的足够的法律依据，外界难免会有所疑虑或提出质疑。基于此，我们应尽快制定《对外援助法》或《对外援助条例》，规定对外援助工作的指导方针、基本方式、受惠范围、决策机构与执行机构等，将对外援助政策纳入一个法制、规范、透明和可预见的框架内，使对外援助工作更加高效、持久和稳定。