我国旅游法律法规概述

三、我国旅游法律法规概述

中国旅游业是一个新兴产业，它虽然起步较晚，但在改革开放中，伴随着国民经济的腾飞而迅猛发展起来，形成了较为完善的产业结构。然而，与之形成对比的是我国旅游立法的滞后，旅游法制的不完善，阻碍了旅游业更进一步的健康快速的发展，因此，加快旅游业法律体系建设就随之摆上了重要议事日程。

1.我国旅游法制建设的现状特征

（1）滞后性。我国旅游业第一部旅游法规是1985年5月颁布的《旅行社管理暂行条例》，至今，我国现有的旅游最高法典仍为行业性法规。《旅游法》以及与之相关的诸如《饭店法》、《旅游安全法》、《旅游景区安全管理法》等至今尚未出台，使旅游发展存在的许多问题得不到有效解决。

（2）实用性不强，不够具体。如：旅游安全事故的处理及其赔付标准等问题没有明确的表述，在实际工作中缺乏操作依据。

（3）实用范围较窄。如：在旅游过程中，涉及到航空、旅游景区（点）、酒店、餐厅等出现的许多问题，旅游行政管理部门难以实施有效的监管。

（4）制约力度较小。如：在旅游过程中涉及到的航空、道路交通、宗教、文物古迹、景区（点）等方面的问题，无法依据现有的旅游法规来实施有效管理。

2.我国旅游立法概述

（1）旅游立法的含义

旅游立法是国家为加强对旅游事业的管理，由立法机关制定、修改、废止旅游法律法规的活动。这一概念有三层含义：

第一、旅游立法是广义的概念，其涉及范围是调整旅游社会关系的一系列法律和法规，而不单指旅游基本法。

第二、旅游立法活动不仅仅包括新法律法规的制定，也包括对原有法律法规进行修改和宣布废除，还包括在关于旅游的法律法规发展到较为理想的完善程度时进行的法典编纂。

第三、与旅游立法活动的广义概念相适应，旅游立法机关也是个广义的概念。在我国，旅游立法机关既包括国家最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会，也包括国家最高行政机关国务院及其授权的各部、委、办、局，还包括地方立法机关和行政机关，如省、自治区、直辖市的人大和人民政府。

旅游立法是一项专业性很强的工作。因此，应注意充分发挥旅游专业部门的作用，否则很可能会脱离实际而无法施行。一般而言，专业性较强的立法工作，往往是先由主管该项事业的机构提出草案，再由立法机关审批、通过并颁布实施。

(2)我国旅游立法的基础

我国旅游立法工作有着坚实的社会经济基础、政策基础和法律基础。具体表现为：

第一、改革开放后，我国旅游事业迅速发展，政府认识到必须加强对旅游的宏观调控，其手段之一就是运用法律手段调整旅游社会关系，旅游业的发展对上层建筑提出了立法要求，说明专门的旅游立法工作的社会经济基础已经具备。

第二、党的十一届三中全会以后，党和国家改革开放的总政策和加强社会主义民主与法制建设的基本方针为旅游立法指明了方向，同时党和国家还制定了一系列发展旅游事业的政策。这些政策不仅对旅游立法工作具有重要指导意义，而且也为旅游立法奠定了政策基础。

第三、《中华人民共和国宪法》和其他各部门法为旅游立法提供了法律依据。

（3）我国旅游立法要注意的问题

第一、旅游立法应以旅游者为核心。这既符合科学发展观的基本要求，也符合保护旅游者权益的精神。但要注意的是，旅游立法要在保护旅游者的权益的同时，也要对其权利和义务进行规范，比如，游客出境旅游时不准带什么、不准滞留等都要予以明确。

第二、在旅游综合立法过程中，如何处理好各部门的关系是旅游立法的一个重要内容。要将旅游法与涉及相关部门的法律法规进行科学结合，形成一个整体。

第三、旅游立法有必要解决旅游业中市场产品和公共产品关系的问题，在处理两者的关系上应有突破。对公共服务应该有一个定位，只有这样政府的投入才有依据。

（4）我国现行的旅游法律法规

从旅游业发展初期到现在，我国已公布的旅游法规、条例、规定等不下百余个，除此之外，还有一些地方性法规（如1996年海南省人大通过了全国第一个地方旅游法规——《海南省旅游管理条例》）。从范围来看，已涉及旅游业的方方面面。这些法规、条例在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利义务等方面起了一定的作用。

◆在旅游基本法方面。1982年国家旅游局成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，先后于1985年和1989年两次向国务院提交送审稿，多次提出正式的征求意见稿，但至今仍未出台。我国的旅游基本法之所以迟迟不能颁布，主要是由于旅游业涉及社会生活的许多方面，准确界定该法调整的范围的确十分困难。同时，如何处理旅游基本法与其他法律的关系也是旅游基本法的立法难点之一。

◆在旅游行业管理法律法规方面。旅行社管理方面：国务院制定的《旅行社条例》及其实施细则；导游人员管理方面：国务院制定的《导游人员管理条例》及其实施细则、国家旅游局制定的《导游员职业等级标准》、《导游证管理办法》等；旅游饭店管理方面：国家旅游局制定的《旅游饭店星级的划分与评定》，中国旅游饭店业协会颁布的《中国旅游饭店行业规范》；出境旅游管理方面：国家旅游局制定的《出境旅游领队人员管理办法》和《旅行社出境旅游服务质量》等；旅游资源管理方面：国务院制定的《风景名胜区条例》。

◆在与旅游业相关的法律法规方面。由于旅游业具有很强的综合性，因此与其相关的法律法规非常多。主要有：《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国民航法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等。