命令需要服从吗

8.公务员对上级违法的决定、命令需要服从吗？

案例：

2002年1月12日，《法制日报》刊登一篇题为“政策和法律打架责任谁来承担？”的文章，大致内容是：王某在任长乐市财政局长期间，于1995年10月至1997年9月，通过局长办公会研究决定，或者授权该市财政局信用服务部，先后与27家企业签订了周转金借款合同，并由企业所在地的乡镇财政所提供担保。现在这27家企业已倒闭，财政周转金尚有745.8万元未能收回。2001年11月1日，福建省长乐市人民法院作出一审判决，长乐市财政局原局长王某犯玩忽职守罪，被判处有期徒刑5年6个月。法院认为，担保法明确规定，国家机关不得作为担保人，被告作为财政局长，应当对财政周转金的发放、回收等工作负领导责任。在我国担保法实施后，王某仍然允许行政机关作为担保主体，致使国家财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法追究刑事责任。被告王某认为，他是严格按照福州市榕委（1999）9号文件（简称9号文件）精神和当时财政周转金发放通行做法办事的。福州市的这一文件明文规定，财政周转金发放必须实行担保制度，由企业所在地区财政提供担保。而且，福州市政府在2000年6月还专门以《关于研究协调第三批产业扶持资金安排有关问题》的专题会议纪要形式，要求坚决落实市委（1999）9号文件。作为财政局长，自然要认真执行文件精神。福州市委、市政府的文件违反了担保法的规定，而自己却因为认真执行文件最终背上了玩忽职守罪的罪名。

分析：

本案折射出来的是公务员的服务义务问题。在这一问题上，我国法律所秉持的立场有一个渐进发展的过程。1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》第6条第5项规定：国家公务员忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。第7条第5项规定：国家公务员有权对国家行政机关及其领导人的工作提出批评和建议。从文本的直观规定来看，上述条文并没有直接涉及公务员对上级违法决定、命令的服从义务问题，但是，该问题实际上是内蕴于上述条文之中的。这种立场可以简单概括为“意见陈述说”。也就是说，对于上级所发出的决定和命令，包括违法的决定和命令，公务员固然可以提出批评和建议，但是，他必须接受和服从。考虑到我国这种特有的法律文化背景，条例中绝对服从的色彩非常明显，公务员没有拒绝服从的权利。2005年，十届全国人大常委会通过《国家公务员法》，取代了此前的《国家公务员暂行条例》。该法第12条第5项规定，公务员应当忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。第54条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。与1993年的《国家公务员暂行条例》相比，国家在公务员服从义务方面的立场发生了结构性的变化。如果说先前时期公务员的服从义务属于“绝对服从”的话，那么，《国家公务员法》下公务员的服从义务已经结构性地转化成了“相对服从”。对于上级对其发出的“明显违法的决定或者命令”，公务员有权拒绝执行。否则，由此而产生的法律责任将由公务员自行承担。从表面上来看，《公务员法》中的上述规定似乎是非常明确的，但是，从实践中来看，该规定难以操作。其原因在于：首先，该条规定中存在许多含混不清的地方。例如，何谓“上级”？它的范围究竟都包括些什么？再如，何谓“上级的决定和命令”？它仅限于具体的决定和命令呢，还是同时也包括抽象的决定和命令？它仅限于外部的决定和命令呢，还是同时也包括内部的决定和命令？其他，何谓“明显违法”？识别和判断是否属于明显违法的标准是什么？如是这些，在公务员法中都是没有做出规定的。其次，科层化的行政管理体制妨碍该条的贯彻实施。行政机关实行的是条线分明的行政管理体制，上级在很大程度上决定着下级的工作安排及人事命运，这其中固然需要依据刚性的法律规则，但是更多的是依据上级对下级的主观判断，裁量空间很大。如果下级基于自己的判断拒绝上级所发出的决定和命令，他的生存环境乃至人事命运必然会受到影响。加之中国传统法律文化的影响，下级对上级所发出的决定和命令往往是绝对服从的，很难拒绝服从。就本案来说，王某的行为从法律的角度来说是违法的，但是从行政实践的角度来说，其是有苦衷的。