二、行政赔偿义务机关
(一)行政赔偿义务机关的概念
行政赔偿义务机关，亦即行政赔偿的义务人，通俗而言就是行政索赔的对象，是指代表国家处理赔偿请求、履行赔偿义务、支付赔偿费用，参加赔偿诉讼行政机关或法律、法规、规章授权的组织。简言之，行政赔偿义务机关，就是指代表国家履行行政赔偿义务的行政机关或法律、法规授权的组织。
行政赔偿义务机关与行政赔偿主体是不同的。根据2010年《国家赔偿法》的规定，承担行政责任的主体应当是国家，由于国家是一个抽象的政治实体，受害人不能直接向国家提出赔偿请求，只能向代表国家作出具体的行政行为的行政机关提出赔偿请求;另外，国家虽然是行政赔偿的责任主体，但无法履行具体的赔偿义务。所以，只能采取“国家责任，机关赔偿”的方式，国家赔偿义务只能由国家行政机关代表国家来履行，这个行政机关就是行政赔偿义务机关。[66]
行政赔偿义务机关与行政侵权行为主体并不一定是一致的，行政侵权行为主体是指具体实施侵权行为的行政机关及其工作人员，法律、法规、规章授权的组织及其工作人员，以及受行政机关委托的组织或者个人等。因此，在理解行政赔偿义务机关时，应当注意将其与行政赔偿责任主体、行政侵权行为人、行政赔偿诉讼被告之间的关系区别开来。
(二)行政赔偿义务机关的范围
根据2010年《国家赔偿法》第七条、第八条和最高人民法院有关司法解释的规定，行政赔偿义务机关应按照下列规定确认：
1.实施侵权行为的行政机关为赔偿义务机关
根据2010年《国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”据此规定，如工商机关违法处罚给某企业造成损害的，该工商机关作为赔偿义务机关。作出此规定的理由是，违法行使行政职权的行政行为，是行政机关的法定职责，并且是以行政机关的名义作出的，该行政机关工作人员作出的行为是执行命令、履行职责，因此其法律责任当然应当由该行政机关承担。
2.共同实施侵权行为的行政机关作为赔偿义务机关
根据2010年《国家赔偿法》第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”这里“共同行使职权”，是指两个以上行政机关对同一事实共同实施同一行政行为，即两个以上的行政机关各自以自己的名义共同协商、签署行政命令，并在同一行政法律文件上共同署名、盖章的行为。如海关与工商机关联合对某进出口企业实施处罚，如果该处罚最终被确定为违法，并且给该企业造成损失的，应当由海关与工商机关作为赔偿义务机关。法律作出这样规定的理由是给相对人造成损害的共同侵权行为，是以两个以上的行政机关的名义针对同一事实共同行使职权作出，是两个以上机关共同意志的体现，所以应当共同承担法律责任。第十条规定：“赔偿请求人只可以向赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。”
这里需要特别注意的是：
第一，共同赔偿义务机关之间对受害人应当承担连带责任，赔偿请求人有权向其中任何一个行政机关提出赔偿请求，该行政机关必须受理，进行处理，依法赔偿。从理论上讲，受理赔偿的义务机关在依法赔偿后对于其他机关的赔偿责任可以向另外的赔偿义务机关求偿相应的数额，但实践中，共同赔偿义务机关之间不行使追偿权，因为原来赔偿义务机关先行支付赔偿金，但其可以从财政部门得到补足，[67]没有必要通过追偿的方式进行弥补。
第二，作为赔偿义务机关的两个以上的行政机关必须是具有独立主体资格的行政机关。
第三，如果两个以上的工作人员分属不同的行政机关，可以由这些工作人员所在的行政机关为共同赔偿义务机关。
第四，如果一个行政行为的作出，是下级机关在请求上级机关之后作出的，赔偿义务机关的确定应当分为三种情形，即如果经向上级请求后，行政行为是以上下级机关的名义作出，加盖了上下级机关的印章，则应当以上下级行政机关作为共同赔偿义务机关;如果经过请示后，行政行为是以下级行政机关的名义作出的，加盖了下级行政机关的印章，则应当以下级行政机关为赔偿义务机关;如果经过请示后，行政行为是以上级行政机关的名义作出的，加盖了上级行政机关的印章，则应当以上级行政机关为赔偿义务机关。
第五，共同赔偿义务机关所履行的是赔偿义务，而不是赔偿责任，即使先行给予赔偿，它们并不承担赔偿责任，而只是向财政部门提出支付申请。
3.法律、法规、规章授权的组织实施侵权行为的，法律、法规、规章授权的组织为赔偿义务机关
根据2010年《国家赔偿法》第七条第三款规定：“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”
法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但在法律、法规授权范围内具有行政主体资格，可以自己的名义行使职权并承担行政行为的法律后果。在行政复议中作为被申请人或在行政诉讼中作为被告，也可以在行政赔偿中作为赔偿义务机关。
这里值得注意的是2010年《国家赔偿法》没有规定，规章授权的组织可以作为赔偿义务机关。但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，规章授权组织可以作为行政诉讼的被告，赋予了规章授权组织的被告资格，这是否同时也意味着赋予了规章授权组织赔偿义务机关资格呢?对此，理论界有不同观点。笔者认为，应当认为已经赋予了规章授权组织行政赔偿义务机关的主体资格。
4.受行政机关委托的组织实施侵权行为的，委托行政机关作为赔偿义务机关
2010年《国家赔偿法》第七条第四款的规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”这样规定主要是因为：
行政委托，是指行政机关将自己的部分行政职权委托给其他机关、其他组织或个人行使的行为。受行政机关委托的组织或者个人，是接受行政机关委托，以行政机关名义并在行政机关委托范围内行使职权的，其行使受委托职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，法律责任应当由委托机关承担，因此应以委托行政机关而不是以受行政机关委托的组织或者个人为赔偿义务机关。但是，如果受委托的组织或个人所实施的致害行为与受委托的职权无关或是委托权限以外的，则国家对该致害行为不承担行政赔偿责任。受害人可追究其侵权民事责任。
5.实施侵权行为的行政机关被撤销后的赔偿义务机关
根据2010年《国家赔偿法》第七条第五款的规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”可见，在实施侵权行为的行政机关被撤销后的赔偿义务机关的确定，关键是要正确判定继续行使其职权的行政机关是谁。行政机关被撤销，其职权会发生转移，根据“有损害，必有赔偿”的原则，应当有相应的机关作为赔偿义务机关，承担赔偿责任。
在实践中，行政机关被撤销一般有两种情形：一是行政机关因合并或分立而被撤销，或原有职权发生转移，由新成立的行政机关继续行使。如原来劳动和社会保障部门与人事部门合并，成立人力资源与社会保障部门。二是行政机关被撤销，并用新设立的行政机关取代被撤销的行政机关继续行使其职权。如国家撤销建设部，成立住房与建设部。三是行政机关被撤销，原有职权不复存在。在前一种情形下，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;在后一种情形下，没有继续行使其职权的行政机关，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。
6.经复议机关复议后的赔偿义务机关
2010年《国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”据此规定，经过行政复议的赔偿案件，赔偿义务机关的确定有以下两种情况：
第一，经过行政复议机关复议，复议机关维持原具体行政行为，受害人请求行政赔偿的，最初实施侵权损害行为的行政机关为行政赔偿义务机关。
第二，经过行政复议，复议机关改变复议决定加重损害的，复议机关对加重部分履行赔偿义务。这里“加重损害”是指行政复议机关所作出的行政复议决定使原具体行政行为对相对人造成的权益损害程度进一步加深或者使相对人遭受新的权益损害。根据《行政复议法》的规定，经过行政复议后，复议机关作出的复议决定有如下几种情形：维持决定、履行决定、撤销决定、变更决定、确认决定和责令被申请人赔偿决定，从这些决定的实际情况来看，只有撤销决定和变更决定会加重损害后果的发生。《行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”这就确立了禁止不利变更原则，减少了行政复议机关加重对相对人损害的机会。但是，由于行政复议申请人与行政相对人并不一定重合，即有的行政相对人就是行政申请人，但有的行政相对人并未提出行政复议申请，不属于行政复议申请人，这就使其有可能受到损害。例如，在治安行政处罚案件中，甲因殴打乙被公安机关处以拘留三天的处罚，乙认为处罚太轻而申请行政复议，复议机关经过复议后认为处罚确实太轻就将拘留三天改为拘留十天。此种情况下，复议机关就加重了七天的处罚。如果在处罚决定执行后，有证据证明甲是遭受陷害而被拘留的，在甲被拘留的十天中，有七天就是因复议机关的行为而加重的。
这里值得注意的问题有二：一是如果最初作出行政行为的机关与复议机关都具有赔偿责任时，行政复议机关与最初造成侵权行为的行政机关是独立的赔偿义务主体，不是共同赔偿义务机关，不负连带责任，它们各自承担相应的赔偿责任。二是根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。可见，这种确定方式与国家赔偿法的确定方式有一定差别。国家赔偿法之所以没有采用行政诉讼法的确定方式，是因为行政复议机关的复议决定如果撤销或部分撤销原机关的具体行政行为，就有可能使行政相对人所受的损害得以减轻，从而对损害结果起到一定的补救作用。如果在这种情况下，仍然由复议机关作为赔偿义务机关，不仅有失公平，而且与国家赔偿经费的预算方式相冲突(我国实行的是分级预算的财政体制，赔偿经费由各级列支)。如果复议机关没有加重对相对人权益的损害，就不应当由复议机关作为赔偿义务机关。
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