金融信托业法律制度

第五节　金融信托业法律制度

一、中国信托业的产生、发展与立法规范

（一）中国信托业的产生与发展

中国的信托业起源于20世纪初商品经济较为发达的上海，当时以银行兼办信托业务的形式出现。1917年上海商业储蓄银行首家设立了保管部，开办代保管业务，1921年更名为信托部，增办个人信托业务以及公益信托业务等。中国专业信托机构和交易所同时兴起，1921年5月至7月间，先后开设了中国商业、上海运驳、大中华、中央、中华、中外、中易、通商、通易、神州、上海、华盛等12家信托公司，总资本达8 100万元法币，各类交易所则发展到136家^[15]。当时的信托公司大多以证券投机为主要业务，导致信托业几度兴衰。1933年起，当时的国民党政府开始建立官办信托机构，如中央信托局，分支机构遍布各地。当时调整信托业的法律主要是1937年颁布《新银行法》，主管部门为财政部。

新中国成立初期，在接管和改造旧中国信托业的同时，我国部分城市试办了两类社会主义的信托机构：一是银行的信托部，二是投资公司等专业信托机构。由于客观经济条件的制约和信托业自身消极因素的影响，新中国的上述信托机构分别于五六十年代陆续停办，中国的信托业一度暂时消失。

自中国共产党十一届三中全会以来，经济体制改革推行、多种经济成分兴起、大规模经济建设，使得社会各界的资金需求大量增加，并伴随着对融资方式多元化的需要，信托机构应运而生，开始得到恢复。1979年10月，中国银行重新设立信托咨询部；10月4日，中国第一家信托投资机构——中国国际信托投资公司经国务院批准宣布成立。1980年9月9日，中国人民银行发布了《关于积极开办信托业务的通知》，提出各分行要利用银行机构普遍、联系面广的有利因素，在有条件的地区积极开办信托业务。这样，各地纷纷设立信托投资公司，银行信托部也遍布全国。由于这些信托机构的资金主要投向是计划外的固定资产投资项目，因此在一定程度上引发了固定资产投资规模的膨胀。对此，国务院于1982年4月4日下发了《关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》，规定除国务院批准和国务院授权单位批准的信托投资公司外，各地区、各部门都不得办理信托业务；经批准开办的信托投资业务的全部资金活动，都要纳入国家信贷计划和固定资产投资计划，进行综合平衡。

1983年1月3日，中国人民银行发布了《关于办理信托业务的若干规定》，对信托业务的指导方针、业务范围、资金来源、计划管理等作了规定，首次明确了信托业务的发展方向，将信托业务的重点放在“委托、代理、租赁、咨询”上，暂停投资性业务。1986年4月26日，中国人民银行发布了《金融信托投资机构管理暂行规定》，对我国信托业务的管理、业务经营范围、机构设立的条件、审批程序等都作了具体规定。1986年12月24日中国人民银行又发布了《信托投资机构资金管理暂行办法》。这些规定对信托投资公司的设立及其业务开展起到了一定的规范作用。到1988年9月，经中国人民银行批准设立的信托投资公司达745家，资产总额700亿元人民币，其中各类贷款总额为500多亿元。

信托投资公司的广泛设置，在增加资金流量、挖掘资金潜力，为经济部门提供金融服务等方面发挥了一定的作用。但与此同时也出现了盲目竞争、乱设机构、资本金不实、超范围违规经营、擅自提高利率等问题，带来了很大的金融风险。后经多次清理、整顿，到1994年底信托投资公司减为393家。这些信托公司从所有制性质来看，有国有制、股份制及外资、中外合资的信托投资公司；从规模来看，有全国性的和区域性的信托投资公司；从经营方式、内容来看，有专营信托公司也有银行兼营的信托部，有国内也有国际信托投资公司。而从所属系统来看，则可分为两大系统：一是银行系统所属的信托投资公司，即由银行独资、控股或参股组成的信托投资公司^[16]。该类信托公司（包括信托公司的分支机构及银行的信托部、证券部等）按照1995年国务院批转中国人民银行《关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见的通知》，要在机构、资金、财务、业务、人事、行政等方面与其所属银行彻底脱钩，不再保持隶属或挂靠关系，以贯彻“分业经营、分业管理”的原则；二是各级政府（包括国务院及各部委、地方政府）主办的信托投资公司，其财务和资金要与原行政主管部门彻底脱钩，归中国人民银行领导。经过清理，此项工作于1996年底结束。

1995年10月，中国人民银行对违规操作、资不抵债的中银信托投资公司宣布接管，一年后由广东发展银行收购。1997年1月4日，中国农村发展信托投资公司被中国人民银行依法关闭。1998年6月22日，中国新技术创业投资公司被中国人民银行关闭。1998年10月6日，中国人民银行决定关闭广东国际信托投资公司。所以，我国从1982年到2002年底对信托业进行了5次整顿。从而为我国信托业发展奠定了坚实的基础。到目前全国批准保留的信托投资公司为60家左右，原则每个省（直辖市）、自治区保留一至两家。

总体而言，我国的信托投资业是在改革、开放过程中摸索、发展起来的。其特点是：只能由经中国人民银行批准设立的金融机构办理，而不允许个人办理；一开始就是商事信托而不是民事信托；与政府、财政、计划等存在较为密切的联系。

（二）中国金融信托业的立法规范

为规范信托投资公司的发展，中国人民银行于2001年1月发布了《信托投资公司管理办法》。虽然这个管理办法不是法律或行政法规，只属于部门规章的性质，但对于信托业长远发展具有重要意义。

为了以国家立法的形式调整信托关系，规范信托行为，保护信托当事人的合法权益，促进信托事业的健康发展，九届全国人大常委会第21次会议于2001年4月28日通过了《中华人民共和国信托法》，自2001年10月1日开始施行。根据《信托法》的规定，中国人民银行于2002年5月9日修改了《信托投资公司管理办法》。2002年6月26日，中国人民银行针对作为信托投资公司主要业务的资金信托业务进行专门规范，制定了《信托投资公司资金信托管理暂行办法》。至此，我国目前有效的以上述“一法两规”为核心的信托法律制度基本形成，为我国信托投资公司的发展提供了更为基本的法律保障。

2003年3月中国银监会成立，信托业的监督管理随着银行业监管从中国人民银行分离出来，转由中国银监会负责。之后，中国银监会相继发布实行了若干部门规章，如2004年9月10日发布、10月1日起施行的《关于信托投资公司开设信托专用证券账户和信托专用资金账户有关问题的通知》，2004年12月8日发布的《关于信托投资公司集合资金信托业务信息披露有关问题的通知》，2005年1月18日发布的《信托投资公司信息披露管理暂行办法》等。

二、信托投资公司法律制度

（一）信托投资公司概述

1.信托投资公司的概念。根据《信托投资公司管理办法》（下称《管理办法》）第2条规定，本办法所称信托投资公司，是指依照《中华人民共和国公司法》和本办法设立的主要经营信托业务的金融机构。

2.信托投资公司从事信托活动的基本要求。《管理办法》第7条规定：信托投资公司从事信托活动，应当遵守法律、行政法规的规定和信托文件的约定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。第8条规定：信托投资公司管理或者处分信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。

信托投资公司应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务。除依照本法规定取得报酬外，不得利用信托财产为自己谋取利益。除信托文件另有规定或者经委托人或者受益人同意，并以公平的市场价格进行交易的外，不得将其固有财产与信托财产进行交易或者将不同委托人的信托财产进行相互交易。

3.信托投资公司的设立条件。《管理办法》第13条规定：信托投资公司的设立应当具备下列条件：（1）有符合《中华人民共和国公司法》和中国人民银行规定的公司章程；（2）有具备中国人民银行规定的入股资格的股东；（3）具有本办法规定的最低限额的注册资本；（4）有具备中国人民银行规定任职资格的高级管理人员和与其业务相适应的信托从业人员；（5）具有健全的组织机构、信托业务操作规则和风险控制制度；（6）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；（7）中国人民银行规定的其他条件。

在注册资本方面，信托投资公司的注册资本不得低于人民币3亿元。经营外汇业务的信托投资公司，其注册资本中应包括不少于等值1 500万美元的外汇。

4.信托投资公司的变更与终止。《管理办法》第15条规定，信托投资公司有下列情形之一的，应当经中国人民银行批准：（1）变更名称；（2）变更注册资本金；（3）变更公司所在地；（4）改变组织形式；（5）调整业务范围；（6）更换高级管理人员；（7）变更股东或者调整股权结构；但持有上市股份公司流通股份未达到公司总股份10%的除外；（8）修改公司章程；（9）合并或者分立；（10）中国人民银行规定的其他变更事项。第16条规定，信托投资公司因分立、合并或者公司章程规定的解散的事由出现，申请解散的，经中国人民银行批准后解散，并依法组织清算组进行清算。第17条规定，信托投资公司因违法违规经营、经营管理不善等原因，不能支付到期债务，不撤销将严重损害社会公众利益、危害金融秩序的，由中国人民银行根据《金融机构撤销条例》予以撤销。第18条规定，信托投资公司不能支付到期债务，经中国人民银行同意，可向人民法院提出破产申请。

在变更方面，修改后的《中国人民银行法》、《公司法》、《信托投资公司管理办法》等有关法律法规都对信托投资公司变更的程序作了规定。其中最重要的是在发生合并、分立、设立分支机构等重要事项时，必须经中国银监会的批准，相应变更《经营金融业务许可证》、《经营外汇业务许可证》，并向工商行政管理机关办理工商登记；在终止方面，根据《公司法》的规定，信托投资公司可因解散、被撤销和破产而终止。信托投资公司终止时，应依法组成清算组进行清算，清理债权债务，并分配剩余财产。信托投资公司解散时，应经信托监管部门批准，并由信托投资公司依法组成清算组进行清算。信托投资公司因违法被撤销时，由信托监管部门依法组成清算组进行清算。信托投资公司被宣告破产时，由法院组织成立清算组进行清算。应特别指出的是，信托财产不属于清算财产或破产财产之列，信托财产仍应归属于受益人、委托人或其继承人，这是由信托财产的本质决定的。非法侵占信托财产的，将承担民事侵权的法律责任。

5.《管理办法》的创新和发展。与过去相比，《管理办法》在信托公司的监督管理方面具有若干制度上的创新和发展，主要体现在如下几方面：

第一，强化对信托业的机构管理。一是要求所有的信托业采取有限责任公司或者股份有限公司的形式，以期建立起现代企业的法人治理结构，防范或降低公司运作风险；二是强化董事会的监管职能。《管理办法》特别要求信托业建立对董事会独立负责的内部审计部门；三是完善信托业的组织体系，管理办法要求信托业务与非信托业务之间建立“防火墙”，做到两种业务之间在部门、人员、信息方面彼此独立。

第二，强化了对信托业的机制管理。与过去相比，《管理办法》第一次将信托业的内部管理制度和控制制度纳入监管范畴。在信托业的政策性整顿和重新登记中，特别要求凡申请保留的信托投资公司，必须制定完备的业务管理制度和风险控制制度并报监管机构备案审查。

第三，建立从业人员资格考试制度。《管理办法》在继续对信托业的高级管理人员（主要是正副董事长和正副总经理）实行全过程的任职资格管理制度的同时，特别要求对信托业的从业人员进行资格认证制度，从而提升从业人员从业素质，防范和降低企业运作中的道德风险。

第四，建立了全新的风险监管制度。《管理办法》放弃了过去与信托业高度银行化混业经营体制相一致的风险监管概念，即资本充足率和资产负债比率，而是适应资产管理业务的经营需要，确立了相关的风险监管概念，其中主要有三个方面：第一，对风险较大的信托业务实行业务总量控制，即信托投资公司接受由其代为确定管理方式的信托资金，总余额不得超过注册资本的10倍；第二，对信托资金运用方式和比例，管理部门可以根据防范金融风险的需要，作出限制性规定；第三，建立赔偿准备金制度，要求信托投资公司每年从税后利润中提取5%作为赔偿准备金，并且该项准备金只能存放于国有商业银行或购买国债。

（二）信托投资公司的业务范围

《管理办法》第20条规定，信托投资公司可以申请经营下列部分或者全部本外币业务：（1）受托经营资金信托业务。即委托人将自己合法拥有的资金，委托信托投资公司按照约定的条件和目的，进行管理、运用和处分。（2）受托经营动产、不动产及其他财产的信托业务。即委托人将自己的动产、不动产以及知识产权等财产、财产权，委托信托投资公司按照约定的条件和目的，进行管理、运用和处分。（3）受托经营法律、行政法规允许从事的投资基金业务，作为投资基金或者基金管理公司发起人从事投资基金业务。（4）经营企业资产的重组、购并及项目融资、公司理财、财务顾问等中介业务。（5）受托经营国务院有关部门批准的国债、政策性银行债券、企业债券等债券的承销业务。（6）代理财产的管理、运用与处分。（7）代保管业务。（8）信用见证、资信调查及经济咨询业务。（9）以固有财产为他人提供担保。（10）中国人民银行批准的其他业务。

据此，信托投资公司的业务范围可划分为五大类：

1.信托业务。包括资金信托、动产信托、不动产信托、其他财产的信托业务。

2.投资基金业务。包括发起、设立投资基金和发起设立投资基金管理公司。

3.投资银行业务。包括企业资产重组、购并、项目融资、公司理财、财务顾问等中介业务，发起、管理投资基金，回清企业债的承销业务。

4.中间业务。包括代保管业务、使用见证、资信调查及经济咨询业务。

5.自有资金的投资、贷款、担保等业务。

（三）公益信托业务的具体要求

《管理办法》第21条规定，信托投资公司可以依照我国《信托法》的有关规定，接受为了下列公益目的而设立的公益信托：（1）救济贫困；（2）救助灾民；（3）扶助残疾人；（4）发展教育、科技、体育、文化、艺术事业；（5）发展医疗卫生事业；（6）发展环境保护事业，维护生态环境；（7）发展其他有利于社会的公共事业。

公益信托，是指委托人以实现社会公共利益为目的而设定的信托。除具有一般信托的全部要件外，还具有特殊的三大要件，即目的公益性，实施效果的公共利益性和设立目的的排他性。

我国《信托法》对公益信托的设立、变更和终止作出了规定。在设立上，公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准，未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动；公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。在变更上，公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，不得辞任；公益信托的受托人违反信托义务或者无能力履行其职责的，由公益事业管理机构变更受托人；公益信托成立后，发生设立信托时不能预见的情形，公益事业管理机构可以根据信托目的，变更信托文件中的有关条款。在终止上，受托人应当于终止事由发生之日起15日内，将终止事由和终止日期报告公益事业管理机构；受托人作出的处理信托事务的清算报告，应当经信托监察人认可后，报公益事业管理机构核准，并由受托人予以公告；终止时，若没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的，则应经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。

（四）资金信托业务的基本要求

资金信托业务是指委托人基于对信托投资公司的信任，将自己合法拥有的资金委托给信托投资公司，由信托投资公司按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的管理、运用和处分的行为。

信托投资公司办理资金信托业务时应遵守下列规定：（1）不得以任何形式吸收或变相吸收存款；（2）不得发行债券，不得以发行委托投资凭证、代理投资凭证、受益凭证、有价证券代保管单和其他方式筹集资金，办理负债业务；（3）不得举借外债；（4）不得承诺信托资金不受损失，也不得承诺信托资金的最低收益；（5）不得通过报刊、电视、广播和其他公共媒体进行营销宣传。违反上述规定，则按非法集资处理，造成的资金损失由投资者承担。信托投资公司办理资金信托业务取得的资金不属于信托投资公司的负债；信托投资公司因管理、运用和处分信托资金而形成的资产不属于信托投资公司的资产。信托投资公司应当妥善保存资金信托业务的全部资料，保存期自信托终止之日起不得少于15年。

（五）信托投资公司的业务经营规则

《管理办法》第29条规定，信托投资公司应当以受益人的最大利益为宗旨处理信托事务，并谨慎管理信托财产。第30条规定，信托投资公司不得以经营资金信托或者其他业务的名义吸收存款。第50条规定，信托投资公司每年应当从税后利润提取5%，作为信托赔偿准备金，但该赔偿准备金累计总额达到公司注册资本的20%时，可不再提取。

信托投资公司开展信托业应遵循一定的经营规则，以保障委托人和受托人的利益。

一是分业经营规则。信托投资公司除不得以经营资金信托或者其他业务的名义吸收存款以外，还应当将信托财产与其固有财产分别管理、分别记账，并将不同委托人的信托财产分别管理、分别记账。

二是禁止性规则。信托投资公司经营信托业务，不得有下列行为：（1）利用受托人地位谋取不当利益；（2）将信托财产挪用于非信托目的的用途；（3）承诺信托财产不受损失或者保证最低收益；（4）将不同信托账户下的信托财产进行相互交易；（5）将信托资金投资于自己或者关系人发行的有价证券；（6）将信托资金贷放给自己或者关系人；（7）以信托财产提供担保或以固有财产与信托财产进行相互交易的，但依据信托文件的规定并依据公平的市场价格进行交易的不受此限。

三、金融信托投资机构的监督管理

我国信托业原来是由中国人民银行负责监督管理，随着中国银监会正式成立、2003年《银行业监管法》颁布施行后，转由中国银监会依照《银行业监管法》、《信托法》等将其作为非银行金融机构进行监管。