论我国社会保障的宪法基础

论我国社会保障的宪法基础

浙江万里学院法学院讲师　王洪宇

在由传统向现代转型的当下中国，随着市场经济迅速发展、科技水平不断提高、竞争压力增强，生活节奏加快、人口老龄化及城镇化的加速，人们常常要面临而且不得不抵御生存风险，如贫困、失业、人口老龄化、工伤事故、疾病、灾难等。对此，我们只能直面现实，寻求解决问题的良方。^[8]目前，许多国家已普遍建立起帮助社会成员克服生存风险的社会安全系统，即社会保障制度。该制度从产生、发展至成熟均应在法制轨道上进行，是一国的基本社会制度之一。而一国之基本社会制度一般经由宪法规定，因此，现代社会保障制度与市场经济、宪政发展息息相关，社会保障法律制度的建立和完善须以宪法为基础，宪法是其重要法律渊源。

本文通过对1949年以来国内历次宪法（宪法性纲领）中有关社会保障的文本规定及制定背景的梳理，分析每一规定在特定时代环境下所蕴涵的内在精神，以厘清建国后历次制、修宪与国内社会保障演进之密切关联性。笔者认为自1949年以来，经一系列制、修宪，国内宪法逐渐明确了社会保障的覆盖对象与公民享受社会保障的条件，赋予了我国公民享有社会保障权这一宪法性权利，明确了国家和社会的社会保障责任，并提出了建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度这一制度建设目标。可见，有关社会保障之宪法规定为建立国内社会保障制度奠定了宪法基础，而构建国内社会保障体系所制定的所有法规、政策和措施，均须遵照该宪法规定，体现该规定之精神，进而须以实现宪法赋予公民之社会保障权为宗旨。^[9]

一　国内1949年以来有关社会保障宪法规定之流变考

1949年以来，中国社会保障制度作为人民革命的胜利成果和社会主义制度优越性的体现，与中国社会主义事业一起走过了探索发展的曲折历程。1949年新中国一成立，中共及其领导的政府就着力创建中国的现代社会保障制度，并在历次宪法及宪法性纲领中予以体现，为其奠定基础，以利国内现代社会保障制度的顺利建立和发展。

（一）《中国人民政治协商会议共同纲领》中有关社会保障的规定

1949年9月，新中国建国纲领、具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）制定，其在确认新国家的性质和任务、规定新国家政权的组织形式的同时，也规定了人民的权利和义务及将要实行的各项基本政策^[10]，包括有关社会保障方面的规定，如：《共同纲领》第25条^[11]、第32条^[12]。

当时，战争刚刚结束，新型国家建设伊始，在战争中捐躯的烈士有待追认，烈士家属、伤残军人及其家属的生产和生活需要照顾和救助，现役军人还需继续保家卫国，工人阶级的领导地位还需充分体现，所有这些都需相应的社会保障才能实现。而在社会保障方面，尽管在1949年前的革命根据地和国民党统治区都有一些法律规定，但就全国范围而言，新中国的成立打破了一切旧制度，原来在革命根据地的社会保障措施^[13]也需要根据新的情况加以改进。

《共同纲领》的相关规定顺应此现状之需求，较好地保护了烈士家属、伤残军人及其家属、现役军人、工人之利益，这在当时无疑是非常必要且必需的。这些规定奠定了建立新中国社会保障体系的法律基础，为1949年后国内社会保障法制建设、特别是为1951年的《劳动保险条例》的颁布实施提供了依据，^[14]可谓是1949年后国内创建社会保障制度之起点。这些规定不仅考虑到当时的国际环境和国内实际情况，还明显受苏联“国家保险”思想的影响，并逐步衍变形成了国内改革前的国家保障模式，即在城镇以单位保障为表现形式，在农村依靠集体经济进行保障。^[15]当然，这些规定之缺陷亦显而易见，广大农民、个体手工业者及在私有企业工作的工人，并未依此规定而获取必要的社会保障。^[16]

（二）《五四宪法》中有关社会保障的规定

1954年9月20日中华人民共和国第一部宪法《中华人民共和国宪法》（亦称《五四宪法》）通过，其确认了中华人民共和国的性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家，国家政权组织形式是人民代表大会制度；规定了我国社会主义过渡时期的经济制度及过渡到社会主义的方法和步骤；同时规定公民在法律面前人人平等并赋予公民广泛的权利和自由。^[17]这些权利和自由除包括选举权和被选举权等政治权利与自由、宗教信仰自由、人身自由、受教育权等权利和自由之外，还在该宪法的第92条^[18]、第93条^[19]规定了劳动权、休息权、获得物质帮助权等与社会保障有关的权利。^[20]可见，《五四宪法》是对《共同纲领》的继承和发展，进一步明确了我国社会保障制度。

新中国成立初期，国内已开始尝试户籍管理的城乡分离，^[21]而1951年中央人民政府政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，进一步引发国内农村与城镇在诸多方面的二元体制，其中就包括农民的社会保障与城镇人员不同。该条例第1条开宗明义地提出其目的是“为了保护工人和职员的健康，减轻其生活中的困难”，从而将被保障的主体范围限定为“工人和职员”，对社会保障法被保障主体进行了身份划分，将公民按身份划分为农民、工人、职员和国家干部，只有工人和职员才是该条例的被保障主体。基于此，《五四宪法》将社会保障之对象范围界定为劳动者，此“劳动者”当然涵盖包括农民、工人、职员、国家机关和事业单位的工作人员等在内，但该宪法在“劳动者”中单列出“工人和职员”并特别规定了“工人和职员的工作时间和休假制度”。

自此，以后相关立法按此思路对农民、工人、职员、国家机关和事业单位的工作人员分别进行专门的社会保障立法，形成了城乡差别（按户籍分类而对农村和城镇实行不同的社会保障立法）、工人和国家机关、事业单位工作人员的差别。^[22]在农村，进行土地改革，实行耕者有其田，农村经过互助组、合作社发展到人民公社，建立了集体经济体制。除依靠家庭的保障功能之外，依托于集体经济，农民的社会保障主要集中在五保制度和合作医疗两个方面。在城镇，进行社会主义改造，社会保障方面既进行了一些专门立法，也有一些相关规定散见在各种中央指示和其他规范性文件之中。初步形成了国家工作人员的养老保障制度。^[23]随后，相关规定不断出台，逐步形成了国内城镇中工人以劳动保险为主，国家机关与事业单位工作人员以退休退职和公费医疗为主体的保障制度。

综上可知，《五四宪法》对社会保障制度的认识尚欠成熟，仅规定了劳动者的社会保障权，且依身份不同区别规定了不同劳动者的社会保障制度，甚至没有像《共同纲领》那样明确提出“劳动保险”。而“劳动保险”恰恰是社会保障制度的核心内容之一^[24]，由此诱发了此后国内社会保障制度发展的诸多不足。

（三）《七五宪法》中有关社会保障的规定

在“十年动乱”的极“左”思潮影响下，1975年1月17日，一部新的宪法（亦称《七五宪法》）通过。该宪法是一部存在严重缺点和错误的宪法，带有明显的“文革”色彩。它除序言外共4章30个条文，而关于公民基本权利和义务的规定仅2个条文，并更多地强调公民的基本义务，把基本义务的规定置于公民的基本权利和自由之前，且基本权利和自由的范围和种类大大缩小，并不再规定对公民基本权利和自由实现的各种保障。^[25]相应地，其有关社会保障的规定也就更加简单，仅在第27条规定：“……劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利……”

可见，该宪法大大简化了劳动权、休息权、获得国家物质帮助权，其对公民有关社会保障权利的规定较为贫乏和空泛。它是《五四宪法》的倒退，是特定时代特定条件下的特殊产物，仅起了政治点缀作用，对国内社会保障制度的发展并未起到积极作用。^[26]

（四）《七八宪法》中有关社会保障的内容

“文化大革命”结束后，国内进入新的历史时期，《七五宪法》显然已不能适应新时期发展的需要。^[27]于是，1978年3月5日，通过了新宪法，即《七八宪法》。该宪法于粉碎“四人帮”后不久通过，因来不及总结新中国成立后国家工作的经验教训和清除“左”的思想，仍存在许多错误观点和条文。当然，从内容上看，《七八宪法》也在一定程度上纠正了《七五宪法》的缺陷，取消了《七五宪法》的一些错误规定，强调发扬社会主义民主，恢复了检察机关，而且增加了公民权利和义务的条文，丰富了公民享有的政治、经济和文化教育权利方面的内容，其中包括公民享有社会保障的权利。

《七八宪法》第50条^[28]的规定重新确认了“劳动者”在特定情形（年老、生病或丧失劳动能力）下享有的获取物质帮助的社会保障权，并明确了国家提供社会保障的责任及国家社会保障的主要类型（社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等）。由此可见，《七八宪法》是对1949年后国内20年社会保障制度的总结，也是传统社会保障制度的完成。

（五）《八二宪法》及其修正案中有关社会保障的内容

《七八宪法》经过两次修正（1979、1980）仍未摆脱“左”的影响，越来越不适应社会发展的需要，全面修改势在必行。1982年12月4日，我国现行《中华人民共和国宪法》，亦称《八二宪法》通过。该宪法在改革开放形势下制定，具有鲜明的时代特色。和以往的宪法相比，《八二宪法》彰显了公民权利的重要地位，并扩大了权利保护的范围。^[29]其中有关社会保障方面的规定^[30]首先改变了先前几部宪法将物质帮助权仅限于“城市劳动者”之缺陷，明确了国家对全体社会成员之保障责任，农村人口、残障人口概不例外，具有很大历史进步性；其次，对中国公民的社会保障权作了初步的概括性表述。虽然规定中所表述的“物质帮助的权利”与社会保障权有很大区别，社会保障权所涵盖之范围应更加广泛^[31]，但这些规定仍可成为我国公民享有社会保障权的宪法依据，同时也是国家向其人民履行社会保障义务的规定，体现了社会保障权作为普遍人权的回归。故《八二宪法》是对当时国内社会保障实践的总结及完善，是中国现代社会保障制度的开端。^[32]

作为市场经济与现代工业社会的衍生物，现代社会保障制度与市场机制既相联系又具有一定的独立性。因此，随着国内市场经济的发展及经济与体制改革的深入，《八二宪法》亦经历了四次修宪，即1988、1993、1999、2004年的修订，其中当以2004年的修宪幅度最大。1988年宪法修正案明确了私营经济和土地使用权转让的合法性；1993年宪法修正案则确定了“国家实行社会主义市场经济”，国内经济开始由高度集中的计划经济向市场经济过渡。上述两次宪法修正案为国内现代社会保障制度的建立和完善扫清了最大障碍，对我国社会保障制度的发展影响巨大。1999宪法修正案中“法治国家”的提出极大地推动了我国市场经济的发展，也极大地推动了国内社会保障的法制建设，各种社会保障法规和条例相继出台，促进了我国社会保障法制的完善。^[33]而2004年3月14日通过的宪法修正案增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家尊重和保障人权”等条款则是我国社会保障的重要转折点。该修正案首次在宪法中写明“社会保障”，规定了社会保障基本原则，进一步完善了国内社会保障制度之宪法基础，是我国社会保障发展之里程碑。在国内，该修正案首次将“人权”由一政治概念提升为法律概念，将尊重与保障人权之主体由党和政府提升为“国家”，使尊重和保障人权由执政党及其政府之意志上升为国家意志，由党及政府文件的政策性规定上升为国家根本大法之一项原则。^[34]该项修订也为审视我国现代社会保障制度提供了理念标准，表明社会保障权从此成为国内公民基本权利之一。

由此，国内在宪法框架内得以构建出一个基本符合现代社会原则的现代中国社会保障制度体系，代表了中国现代社会保障制度的发展方向，为现代社会保障制度的建立提供了宪法依据；^[35]有利于促使社会保障专门性法律的出台，进而促进国内社会保障法制化进程，从而切实维护广大民众的社会保障权。

（六）1949年以来国内宪法（宪法性纲领）关于社会保障规定的发展解读

《共同纲领》和《五四宪法》初步建立了我国的社会保障制度。依据这两部宪法（宪法性纲领），在“中华人民共和国成立初期，中国政府采取一系列有效措施，解决了旧中国遗留下来的严重失业问题，保障了人民的基本生活”^[36]。随后由于国内政治、经济的非常态发展，宪法制定出现历史倒退，《七五宪法》对国内社会保障制度的发展未起任何积极作用。中共十一届三中全会召开后，国内进入拨乱反正和现代化建设的新时期，《七八宪法》对《七五宪法》作了修正。

上述时期的国内社会保障制度与高度集中的计划经济体制相适应。在这种体制模式下，社会保障的项目、保障标准、保障对象的范围均由国家统一规定^[37]，其突出特点是“低工资、高就业、高福利”。该社会保障制度运行初期，对快速广泛及时地满足民众基本生活需求、激发民众生产热情、维护社会稳定起到了重要作用，正如2002年《中国的劳动和社会保障状况》白皮书所言：“在计划经济体制下，中国实行高度集中统一的就业、工资和劳动保险制度，对统筹安排当时的就业、保障职工生活、促进经济建设和社会安定发挥了积极作用。”^[38]但由于受传统社会主义理论束缚，当时的社会保障体系从一开始就按苏联的国家保障模式建立，为传统计划经济体制服务，按计划经济的需要来管理和运行，具有服务于计划经济的显著体制特征和内在体制弊端。

其一，基于社会保障制度的功能，在确定哪些人最先纳入保障范围时，本应优先考虑那些直接从事生产活动而生产力水平又低的行业，而这一时期却常常采用与社会保障基本目标相悖的原则；当时公费医疗和劳保医疗制度保障的对象首先是国家机关、社会团体和事业单位的干部，接着是全民所有制单位的职工（城市集体所有制的职工则参照执行）。因此，当时国家社会保障支出的绝大部分是用于国家机关干部及城镇企事业单位的职工。

其二，在农村，正逐步形成合作医疗制度，但其他绝大多数社会保障项目并不覆盖广大农民。因此，占国内人口80％的农民中一半多仍依靠“土地保障”。而该保障非常脆弱，一般仅能解决温饱（有时温饱亦难解决），患病农民难以承担昂贵医疗费，年老农民的养老重担又压在下一代子女身上。^[39]

其三，国家通过长期实行高就业、低工资及保障与就业挂钩的政策，把社会总产品中用于社会保障的部分，不经过收入分配的渠道，直接予以扣除，集中掌握在国家手里，再根据国家政治、经济目标用于社会保障。劳动者在形式上可以不缴纳社会保障费而享受退休、劳保医疗、社会救助等社会保障待遇，但若不能就业或离开了国有、集体单位，就不能享受养老、医疗保障和住房分配、生活津贴等福利。因此，社会保障设施的绝大部分都属于国家所有，国家几乎既是社会保障资源的唯一支配者，又成了社会保障责任的唯一承担者。除少数社会救助项目外，当时绝大多数社会保障项目都是国家通过政府行政系统和国有企事业单位来承办。而城镇职工又由于权利和义务不直接挂钩，导致了职工在福利保障上对国家和企业的深度依赖，刺激了职工竞相扩张自己的保障性收入和福利的愿望，造成了全社会总体保障水平偏低，以及社会保障领域里的畸形保障消费和保障资源的大量浪费同时并存的现象。

其四，在社会保障管理上，由于计划体制下的条块分割，参与管理的部门多达十几个，甚至政出多门，互相矛盾，各自为政，管理机制僵硬，管理漏洞较多。

可见，国内这一时期的社会保障制度仅能称之为“以养老保险、医疗保险和隐形失业保险为主要架构的制度体系”的传统社会保障制度，而该阶段的宪法（宪法性纲领）只能被看作传统社会保障制度的宪法基础。这种传统社会保障制度到20世纪70年代末已走到尽头。^[40]

然而，随着市场经济体制的逐步建立，原有社会保障体系已不能适应该体制之要求，其保障功能急剧萎缩，严重制约国内改革的深入进行。因为计划体制下形成的国内劳动保险和职工福利等制度的覆盖范围主要是国有企事业单位和参照执行的大集体单位的职工，而市场经济条件下，国内所有制结构和劳动就业结构均发生巨大变化，在各类非公有制经济中就业的劳动力人数大幅增长。上述变化要求国内社会保障体系的覆盖对象须打破所有制和劳动者身份界限，将在各种经济成分中就业的劳动者均纳入统一的社会保障体系，改单位保险为社会保险，以促进社会劳动力的合理流动和国内劳动力市场的发育与成熟，进而维护国内经济发展和社会稳定。此外，当时社会保障制度的资金筹集渠道和管理机制亦难适应市场经济体制之要求，亦须改变原有筹资方式，使劳动者在社会保障体系中的权利与义务直接挂钩，社会保障费用由国家、企业、个人三方合理负担，建立资金来源多渠道、保障形式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的适应市场经济要求的社会保障新体制。但当时这些有关社会保障的各种矛盾隐藏于社会生活内部，复杂而且重大，牵涉到整个国内社会生活的稳定，须经由政治体制框架来解决，因而需要在宪法上得以突破。

《八二宪法》即在国内改革开放形势下所制定，具有鲜明的时代特色，为现代社会保障制度创立了法律依据。在1988年、1993年、1999年和2004年，全国人大对《八二宪法》的四次修订扫清了障碍，进一步为国内现代社会保障制度提供了宪法基础，推动了国内现代社会保障制度的建立与完善。而作为一法律体系，社会保障法应以宪法为统率，以法律为主干，以法规、规章为补充。而现阶段国内社会保障法的立法相对滞后，立法体系尚不健全，立法层次还有待提高；有关社会保障的地方性法规亦不尽一致而缺乏统一性，有损国内社会保障法制的权威及有效实施。因而近几年来数次宪法修正案的提出，尤其是有关“法治国家”的提出，有利于推动国内社会保障的立法、执法、司法和法律监督的健全与完善，从而切实维护广大民众的社会保障权。^[41]

二　国内社会保障制度宪法基础之价值分析

作为价值追求的规范形式之一，任一部法律文本均反映一定主体之特定价值追求。而作为一国根本法的宪法同样亦反映主体之价值追求，其价值体现为以独特的规范方式在法秩序形成中所发挥的独特作用。^[42]1982年以后，国内现行宪法已先后四次修正，较大程度回应了20余年来国内经济社会变迁及由此带来的社会权利结构转型对宪法理念不断完善变化之客观要求，^[43]其中尤以社会保障与人权之变迁最为突出。因此，对社会保障宪法基础的价值进行界定，确立社会保障宪法基础之价值目标，是国内社会保障法学理论研究和宪法实践的一个重要课题。

（一）社会保障制度宪法基础的价值界定

哲学中“价值”一般被认为是客体对主体需要之满足或是对人及社会之有用性，包含客体对主体需要之满足与主体为满足一定需要而追求之理想目标。^[44]法律价值即为在主体人与客体法的关系中所体现出的法律之积极意义或有用性。^[45]法的价值是标志着人与法的关系之特殊范畴，是法对于人之意义，法律具有一个包含不同价值观的复杂而多层的价值体系，而其基本价值主要包括秩序、自由、效率、公平、正义等项。

作为法的最重要组成部分，宪法应具有一般价值尤其是法的价值的共性。所谓宪法价值，就是标志人与宪法关系的特殊范畴，是宪法对人的意义，包括宪法对人的需要之满足和人对宪法的期望和评价两个方面。正如人之需要是多元、多层次和多变的，人对宪法之需要亦是多元、多层次和多变的，进而宪法价值构成主要表现为由若干宪法基本价值元素有机构成的宪法价值体系的多元性和多层次性。那些在历史上始终存在、长期左右社会公众的预期需求，并先后成为特定时代主流的宪法价值元素，构成宪法的基本价值或曰宪法的基本价值元素，这就是秩序、自由和正义。其中正义是宪法价值的实质内涵，是对秩序和自由的综合与包容，而秩序、自由则由正义派生，是宪法内在价值的呈现与反映。此外，公平、安全与稳定价值也是宪法的价值取向。一直以来，只是人们往往习惯于从正义角度将公平价值、从秩序的角度将安全与稳定价值作为法律的基本价值。尽管如此，我国宪法自产生起就内含了公平、安全与稳定的价值取向，并且国内宪法的发展、丰富和完善更体现这一取向。^[46]

而作为宪法组成部分，宪法中有关社会保障之规定，即社会保障宪法基础的价值，亦存在上述价值取向，且有不同的层次差别。在社会保障宪法基础的基本价值序列中，公平价值处最基本地位为初级价值目标，社会稳定价值即安全价值处第二层次，秩序、自由和正义价值则是社会保障宪法基础的终极价值目标。主要原因在于：首先，社会保障宪法基础的公平价值在于，满足接受社会保障之个人与提供社会保障之国家及社会这些价值主体，不偏不倚、均衡配置社会保障资源，从而使每一面临不同社会风险之个体均能获得相应保障的社会保障需要。而按宪法价值的层次差别理论，宪法所具有的满足价值主体的需要的价值是其最基本、最低层的价值，故公平价值在社会保障宪法基础的基本价值序列中处于最基本地位为初级价值目标。其次，社会保障宪法基础的安全价值在于，为广大社会成员在面临社会风险时获得相应保障提供制度基础，从而维护社会成员基本的生活秩序、促进社会安定和政治稳定、促进社会经济和谐发展，进而达到个人与社会的生存与发展之安全。该“安全”状态及结果因此而具有作为评价社会保障宪法基础及相关社会保障规范满足主体公平享有或配置社会保障资源这一基本需要的合理性与否的标准之价值，而此种价值，按宪法价值的层次差别理论，则应属于社会保障宪法基础的基本价值序列中的第二层次。最后，社会保障宪法基础的最高层次价值应是该宪法基础的内在价值，而宪法内在价值的终极性又在于它产生于人类个体一般的共同性，此共同性则来自人们作为同一“类”的自然和社会生命体，其生存发展实践的基本方式相同，有共同的基本需要与基本价值，因此，凡作为人都应享有的基本人权与民主即是宪法价值序列中的最基本、最核心部分，即终极价值；而秩序、自由和正义价值是社会保障宪法基础的应有之义，当属该宪法基础之内在价值，^[47]为社会保障宪法基础的基本价值序列中的终极价值目标。

（二）社会保障宪法基础的公平价值分析

人们一般理解的公平往往与合理、正义、公正紧密相连。从公平的适用领域上可将公平的内在结构分为两个相应层次：第一层次是与经济效率相对应的经济公平，具体可分解为机会公平^[48]、规则公平^[49]和结果公平^[50]三原则，解决的是参与市场竞争者在经济上的平等，所维护的是场内秩序和经济效率，亦即经济价值；第二层次是与社会效率相对应的社会公平，虑及社会各系统经济、政治、文化的协调运行与全面发展间之均衡，维护社会各领域价值之平衡，及作为类存在物的人们在广泛的社会各领域的价值关系的平等享有，追求整个社会系统的综合、持续发展，保障缔约社会的人们的基本生存权和发展权。^[51]

作为法律始终遵循的价值观，公平是以具体、明确化的法律规范为其表现形式和保障的，并在法律实施的各环节得到实现和维护。没有法律规范所表达的公平是软弱无力、无法实现的。因此，无论奴隶、封建社会诸法归一的等级制法律，还是资本主义、社会主义社会以宪法为根本的部门齐全的法律，均无一例外体现了各自社会法律对公平的价值追求。当然，作为法律价值的公平不同于一般社会学或经济学意义上的公平，它应是制度、规则和习惯的公正、合理和有效，是机会均等和规则公正，^[52]且更侧重社会公平。以我国根本大法——宪法为例，其从产生到发展、丰富和完善，始终以公平为根本；并且，随着经济的发展和社会的变迁，宪法的公平价值更侧重于社会公平。在国外，资本主义自自由竞争至垄断阶段进而发展到福利国家阶段，宪法的公平价值取向亦由市场公平逐渐变迁为社会公平。而在我国，宪法一开始就注重社会公平，但初期由于权力高度集中的计划经济体制否定了市场自发秩序和市场机制优化资源配置的基础作用，否定了市场公平，社会公平曾在一个较长时期内停留在较低水平上；改革开放之后，我国一直努力建立社会主义市场经济体制，让市场机制和市场公平渗透到社会生活的各个领域，希望建立和实现市场公平基础上的较高水准的社会公平。^[53]

在市场经济条件下，社会成员间的竞争难以避免，不同社会成员所拥有的资源数量和能力素质的差别致其竞争机会不均等，结果就形成客观上的分配不公平，强者成为富翁、弱者陷入困境。为避免这种因市场分配而导致的分配不公平的内在缺陷，需借助市场以外的政治的、强制的社会力量来加以矫正和弥补，国家通过立法实施社会保障制度就是重要途径之一。一方面，以国家立法形式向高收入者征税，通过社会保障体系按预定的给付原则，根据家庭或个人收入情况，多方面救助低收入者；另一方面，按政府、用人单位和个人三方共同负担原则，帮助那些在市场竞争中因各种原因丧失劳动能力或终止收入的劳动者，从而弥补市场竞争的缺陷，关照市场竞争中的弱者和贫困者。由此，可起到对社会成员收入分配进行调节的作用，使市场竞争中处于劣势的弱者能分享到社会经济发展的成果，缓解了因社会分配不公而产生的社会负面效应。^[54]而国内现行宪法中的相关条款为这一制度提供了有力的保障，其主要目的就在于满足接受社会保障之个人与提供社会保障之国家及社会这些价值主体，不偏不倚、均衡配置社会保障资源，从而使每一面临不同社会风险之个体均能获得相应保障的社会保障需要。

可见，社会公平应是目前我国社会保障宪法基础必须明确的价值目标。社会保障宪法基础的公平价值按宪法价值的层次差别理论，宪法所具有的满足价值主体的需要的价值是其最基本、最低层的价值，故公平价值在社会保障宪法基础的基本价值序列中处于最基本地位为初级价值目标。

（三）社会保障宪法基础的安全及稳定价值分析

“安全及稳定”是一切法律部门的价值取向之一，但不同法律部门会追求不同意义的“安全及稳定”。私法着眼于个人的人身和财产安全及稳定，公法着眼于国家安全及稳定和领土完整。就宪法而言，从宪法产生来看，不论是古代的宪政制度，还是近代宪法，都在一定范围内对社会起到了安全与稳定作用，具有社会稳定价值；从宪法发展来看，宪法的变迁、修改、发展有利于解决社会矛盾，稳定社会。^[55]如：我国国内宪法变迁和发展就对社会安全及稳定起到重要作用，其中，《八二宪法》在价值取向上较好地实现了安全稳定和自由之间的平衡，是宪法发挥社会安全及稳定价值的典范，而随后的1988年、1993年、1999年、2004年四次宪法修正案中，该宪法的安全及稳定价值取向并未发生根本变化，仍体现了在确保安全及稳定前提下逐步扩大自由的价值取向。^[56]尤其是宪法及其修正案中有关社会保障方面的规定，则更为突出地表现了安全及稳定这一价值取向。

《八二宪法》及其修正案中所规定的有关社会保障的条文，是对社会保障的简洁概括。根据这些条文，我国应“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。而社会保障制度本身就是一种社会安全及稳定体系，其实质是对国民收入再分配，即通过累进税及转移支付等手段将富人手中的部分财富再分配给那些遭受年老、失业、疾病等风险的社会成员，为其提供最基本生活需要而确保其生活安全，消除社会成员的不安全感，进而维护社会的稳定。可见，社会保障制度将实现社会成员生活安全及稳定和整个社会安全及稳定作为其重要的基础性价值。当然，由于个人生活安全及稳定是实现社会安全的前提和基础，社会保障制度对社会安全及稳定的保障与维持，应遵循从个人生活安全及稳定到整个社会安全及稳定的逻辑，通过实现个人生活安全及稳定达到社会安全及稳定。^[57]因此，在我国现行宪法中，写入有关社会保障的条文，其主要目的在于，为广大社会成员在面临社会风险时获得相应保障提供制度基础，从而维护社会成员基本的生活秩序、促进社会安定和政治稳定、促进社会经济和谐发展，进而达致个人与社会的生存与发展之安全。该“安全”状态及结果因此而具有作为评价社会保障宪法基础及相关社会保障规范满足主体公平享有或配置社会保障资源这一基本需要的合理性与否的标准之价值，而此种价值，按宪法价值的层次差别理论，则应属于社会保障宪法基础的基本价值序列中的第二层次。

（四）社会保障宪法基础的秩序价值分析

秩序是社会政治经济文化等社会关系依一定规范、制度体系所形成的有序样态，是人类追求自由与实现权利的基本价值。可见，制度是秩序的稳定化形式，是权力的外化和具体化，法律是最具强制性的制度，^[58]因此，秩序历来是法律追求的一种基本价值。

宪法作为根本法，必然要追求一种根本秩序，这是一民主国家最起码的秩序，是维持宪政存在和发展所必需之秩序。宪法秩序价值与宪法的产生和发展密切相关。^[59]不论宪法产生何时，在人类告别原始进入政治社会并产生公共权力后，宪法秩序便随之产生。作为宪法价值的秩序是因宪法而发生的基本、重要、宏观的关系所处的稳定、协调状态。其主要表现在建立和维护正当秩序、生产和交换秩序、权力运行秩序、权利实现的价值和社会生活秩序。^[60]从纵向看，宪法所追求的秩序包括设定的和实现的宪法秩序，前者是宪法创制的产物，后者是宪法实施的结果；从横向看，宪法所追求的秩序包括公民与国家相互关系的秩序、国家机构内部相互关系的秩序和公民之间根本关系的秩序三个方面。^[61]

一直以来，社会保障制度将维护社会成员的生活秩序和整个社会的秩序作为首要的和根本的价值取向，这既是社会保障社会功能的内在要求，也是我国改革开放、保持稳定的必然要求。因此，宪法中所确立的相关社会保障的基础性规定，目的在于为一国确立社会保障制度提供宪法规范基础，进而通过社会保障所特有的矛盾调和机制，促使社会保持良好秩序，形成一个利益多元、可持续均衡的和谐社会。可见，宪法中有关社会保障之规定，即社会保障宪法基础，自其产生以来，就一直蕴涵着对秩序价值之追求。社会保障宪法基础的秩序价值主要体现在宪法对社会生活的协调、对社会权威的确认、对社会规则的维护等方面。该秩序价值是社会保障宪法基础的自身价值，即内在价值，它不以主体需要为转移而具有崇高性、神圣性，集中体现社会保障宪法基础的本质追求。因此，按价值分层理论，相对安全及稳定价值而言，秩序价值也是社会保障宪法基础的应有之义，是更高层次的价值体现，为社会保障宪法基础的基本价值序列中的终极价值目标之一。

（五）社会保障宪法基础的自由价值分析

人的基本需要是追求自由，即追求人类相对于自然和社会的广泛活动空间。可见，自由有两层含义：一是在人与自然的关系层面上，是指人对自然规律的掌握和驾驭程度，人对自然的认识和驾驭程度越高，人对自然界的自由度就越大；二是在人与人的社会层面上，是指个人相对于他人和社会的活动区域，个人的这种活动区域越大所获社会自由度也就越高。^[62]在第一个层面上，人类主要是通过不断提高科学技术来实现人对自然的自由；在第二个层面上，主要是通过不断扩大主体范围和权利能力范围来不断扩大人的社会自由度。^[63]实践证明，人对自然与社会支配能力的无限扩大，也是导致人类灾难的祸源，因此，对人与自然和社会层面的自由须加以必要约束和控制，而这种必要的约束和控制需要依靠法律的力量来实施。首先，法律规范是为确认和保障自由而设。法律规范包括授权性、禁止性和义务性规范，都体现了对自由的确认与保护。其次，法律权利和法律义务是为实现自由而设。法律权利和法律义务为自由的实现提供了具体的法律途径。最后，法律的制定和实施应以自由为出发点和归宿。法律的制定要以自由为出发点和归宿，以自由为核心；法律的实施必须以自由为宗旨，法律的保护或打击、奖励或制裁都应以自由为依归。^[64]可见，自由是法的目的之一，而法律保障自由也是法律、法规的重要追求。^[65]当然，更是宪法的使命。宪法作为国家根本大法，须负担起确认自由并保障自由的重任。

同样，作为社会保障的宪法基础，即体现于宪法之中的有关社会保障的条款，也蕴涵着自由价值理念。首先，社会保障宪法基础确定了社会成员享有社会保障权这一基本自由。人们的自由是广泛的，法律总是对人们最基本的自由予以法律确定，对一般的自由则通过法律不予禁止的方式赋予。世界各国宪法和法律都把公民基本自由规定在其宪法性法律文件之中，并宣布其为不可侵犯者，而各部门法律也总以宪法规定为其立法根据，具体规定对何种自由予以何种保护。当各种自由遭侵犯时，法律会对侵犯自由的违法行为予以制裁，给自由以强制性保障。我国现行宪法第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，第44条、第45条规定物质帮助权等，即为确定基本自由的条款，通过这些规定，我国宪法承认社会保障权存在。而社会保障权作为一项基本人权，与所有权利一样，无疑也体现自由。因为一切权利都有其自由因素包含在内，这种意志自由是主体实现其自身所拥有权利的基础，缺乏这种自由基础，不受主体自身控制，权利就不成其为权利，最终只是取决于他人意志的“恩惠和施舍”。^[66]其次，社会保障宪法基础确定了实现社会保障权自由的量度。共同享有同一自由的情况是普遍而经常的，而自由的资源并非无限，因此，人们可能在自由资源的分配与利用上产生矛盾和冲突。于是法律在确认人们基本自由的同时，又对一些基本自由予以量度规定，使各行为主体都能在不侵犯他人自由的同时拥有和实现自身自由。法律对人们自由的量度规定，有利于人们适当享有自身自由，并不会对他人自由形成威胁或侵犯。国内现行宪法第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，即要求社会保障的水准，须以社会经济发展水平为基础和条件，高于社会经济发展水平的社会保障水准，不但会造成资源枯竭，难以维持，而且对整个社会和经济都将是一场灾难；而低于社会经济发展水平的社会保障水准，将引起社会成员不满，从而给社会带来不安定因素。因此，社会保障的实施，应同国家经济发展水平相适应，同时，应有利于社会经济的发展。^[67]

综上所述，宪法中有关社会保障之规定，即社会保障宪法基础自其产生以来，就一直蕴涵着对自由价值之追求，自由价值是社会保障宪法基础的内在价值，它不以主体需要为转移而具有崇高性、神圣性。按价值分层理论，自由价值亦是社会保障宪法基础的应有之义，为社会保障宪法基础的基本价值序列中的终极价值目标之一。

（六）社会保障宪法基础的正义价值分析

正义包含了公平、公正、平等的要求，是人们伦理观念在法律上的反映，体现了人们所追求的一种理想目标。在经济和社会不平等条件下，正义要求制度安排须使人们能合理得到对每个人都有利的期待，最大限度照顾弱者利益，保证每个人行使其平等权利的结果能满足社会所有成员的利益，使社会整体的自由（利益）总量增加。^[68]

正义是法律追求的价值取向和目标，更是宪法的基本价值。作为宪法价值的正义，就是指宪法所具有的平等、公正、合理的属性，一部“良”的宪法必然具有平等性、公平性和合理性。平等性是指宪法原则、规范对同类主体是否平等对待，此平等仅是形式、资格的平等，而非实质平等；公正性与效率相联系，合乎效率需要就是公正，社会生活中的公正无外乎事实公正、做法公正、制度公正和道德公正，^[69]宪法公正是最基本的制度公正；合理性是宪法原则和宪法规范及两者所蕴含的宪法理念与价值取向合乎实际情况，符合客观规律。^[70]而我国国内现行宪法即《八二宪法》第44条规定了退休人员的社会保障；第45条第1款规定了公民在年老、疾病或丧失劳动能力情况下从国家和社会获得物质帮助的权利及国家的相应义务，第2款规定了残废军人、烈士家属、军人家属的社会保障，第3款规定了残疾人的社会保障；2004年宪法修正案第23条规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，第24条规定国家尊重和保障人权。上述这些有关社会保障的宪法规定，不仅从形式上确立了所有公民在法定情形下均享有从国家和社会获得物质帮助之权利，体现了正义价值的平等属性；同时还对残废军人、烈士家属、军人家属及残疾人等特殊群体的社会保障作出专门规定，做到对不同人以不同对待，表达了正义价值的实质公正属性；而建立健全的同经济发展水平相适应的社会保障制度之规定合乎国内实际情况，符合我国社会保障发展的客观规律，体现了正义价值的合理属性。

可见，国内社会保障的宪法规定为我国构建一个平等、公正、合理的社会保障制度，为国内每一社会成员享有平等、公正、合理的社会保障权提供了宪法基础。而作为宪法价值的正义就是宪法所具有的平等、公正、合理的属性，因此，正义价值是国内社会保障宪法基础的内在价值，它不以主体需要为转移，故按价值分层理论，正义价值亦是社会保障宪法基础的题中应有之义，为社会保障宪法基础的基本价值序列中的终极价值目标之一。

三　依据社会保障制度之宪法基础构建国内社会保障法律体系

社会保障法律体系是按社会保障项目设置的需要而制定的法律、法规体系，而社会保障项目设置仅是依据经济和社会发展、人权保障等需要而提出的预想和计划，须经立法后该项目设置才能见诸现实。^[71]如何构建科学的社会保障法律体系，是社会保障法学研究的一个重要课题，也是维护社会稳定和经济发展的客观需要，而其立法的根本依据则是宪法。因此，构建国内社会保障法律体系须以社会保障制度之宪法基础为依据。

（一）以秩序、自由与正义价值的实现为构建国内社会保障法律体系的终极目标

社会保障的功能和我国经济发展的实际情况，决定了构建国内社会保障法律体系应以维护社会成员的生活秩序和整个社会的秩序作为首要的和根本的价值取向；同时，要通过社会保障法律体系的构建，确认社会成员合乎自然和社会客观规律的行为和社会关系，建立为了满足以社会公平为目标的社会机制，并通过对国民收入的再分配实现一种相对的社会公平，以此促进经济效率的提高，切实实现社会正义。因此，对社会保障问题进行深入调查和研究，认真探讨社会保障立法的价值取向，不论是对于我国社会保障制度的设计，还是对我国社会保障法律体系的构建，都具有十分重要的现实意义。^[72]

1.秩序价值目标对构建国内社会保障法律体系的影响

秩序价值是任何法都须实现的一项基础价值功能，无论何时代的立法及法律制度，亦无论其善恶，均须首先满足秩序价值。而要实现对整体社会秩序的保障与维持，需要通过个人生活秩序的保证或保障来促进整个社会的政治秩序和经济秩序，从而为经济社会的和谐发展创造有利的社会环境。而作为维护社会稳定和社会政治经济秩序的“安全网”和“减震器”的社会保障，必须以秩序为其终极价值之一，来构建其自身法律制度体系，建立和维护社会成员基本的、正常的生活秩序，促进社会安定和阶级统治秩序稳定，促进经济秩序协调和经济的可持续发展。

2.自由价值目标对构建国内社会保障法律体系的影响

自由是权利的本质属性之一，权利实质上是主体自由在法律上的体现，可以说权利的实现就是主体自由的实现。其中，生存权则为人类基本权利，生存权的实现意味着人类基本自由的实现。当今世界各国宪法普遍确认公民生存权，规定国家保障公民生存权的义务，我国现行宪法亦如此规定。然而，在现代社会环境中，社会成员随时面临诸如失业、伤残、疾病、年老等诸多社会风险，并因此而失去作为生活来源的收入保障，为了解决这一问题，国家应通过法律强制建立社会保障法律制度体系，赋予有生活困难的公民和其他社会成员有获得基本生活保障的权利，即社会保障权，以期实现公民生存权、实现人的尊严和价值目标的保障体系。^[73]社会保障权是公民的一项基本权利，每个社会成员都平等地享有社会保障权，其作为一种基本人权，与自由权密不可分。^[74]

3.正义价值目标对构建国内社会保障法律体系的影响

在经济和社会不平等条件下，正义要求制度安排须使人们能合理得到对每个人都有利的期待，最大限度照顾弱者利益。而社会保障作为一种制度安排，恰是通过自身独特运行机制来实现对社会弱势群体的保护，进而真正深化和体现社会的实质正义。^[75]现实生活中，因社会成员间的个体差别，导致最终结果的实质不平等，即一些人因自身聪明才智或所掌握生产要素的优势而占有大量财富，而另外一些人的收入则低于最低生活水平，以及那些没有财产的老年、残废和失业的社会成员因无法取得收入以至不能生存。^[76]可见，市场第一次分配存在自身难以克服的不足与缺陷，其结果是贫富分化，面对此内在缺陷，只有也只能借助外在的政府力量来弥补和矫正，即通过社会保障立法，构建社会保障法律体系化解现实社会中的问题与矛盾，满足社会成员的生活保障与发展需要，真正体现对社会公平正义的核心价值追求。

综上所述，通过社会保障法律体系，保护弱者，对灾祸不幸者进行灾害救济、为失业者提供失业保险或失业救济、为疾病患者提供医疗保障等，使其能在灾害或困境中尽快恢复正常生活，并在基本生活得到保障的前提下参与社会竞争，在一定程度上消除社会不公，缩小贫富差距，维护社会成员基本的、正常的生活秩序，促进社会安定，促进政治秩序、经济秩序的稳定；通过社会保障法律体系，对养老保险保障权、失业保险保障权、医疗保险保障权及最低生活保障保障权等权利的创制、完善与落实，充分保障社会成员的基本权利和自由；通过社会保障法律体系，要求社会成员中强者义务多于权利、弱者权利多于义务，客观上缩小社会分配的不公平，以期实现实质正义。^[77]可见，构建国内社会保障法律体系应以秩序、自由与正义价值的实现为终极目标。

（二）以人人有权享受社会保障，实现社会保障权为构建国内社会保障法律体系的出发点

社会保障权是社会成员在生存与发展面临社会风险时，在自由意志的前提下，通过行为自由而从国家和社会获得符合社会正义的利益，以满足其维持基本生存乃至提高生活质量之需要的资格。从每个社会成员都有生存权利，而生存权可能受威胁这一原理出发，现代社会保障法认为每个公民之生存权可能受到威胁的各个方面都应得到保障。^[78]因此，现代各国社会保障法为实现每一社会成员之基本自由，都将对生存权的保障作为其立法依据。我国亦是如此，即将人人有权享受社会保障，实现社会保障权为构建国内社会保障法律体系的出发点。

1.社会保障权蕴涵了保护人权、良法之治、实质正义等基本价值取向

首先，社会保障权蕴涵了保护人权的基本价值取向。人权的内容之一就是每个人都有自谋生活、自我生存之权，且当仅靠自己无法生存时，有向社会主张生活生存之权，社会须履行保障社会成员生活生存的义务。而通过特别立法，给予某些特殊（如处于不利地位的）社会群体特别关照或救助，这是符合保护人权意旨的社会保障权的重要体现。因此，只要我们主张保护人权，维护人之为人的尊严。就必然要求确立社会保障权和完善社会保障制度；而确立社会保障权和完善社会保障制度反过来又保护了人权和维护了人之为人的尊严。这其中有一种内在、双向和必然的逻辑关系。^[79]

其次，社会保障权蕴涵了“良法之治”的基本价值取向。从实体分析，“良法”应充分尊重和保障人权，伸张社会正义，善待公民权利，达成公共权力与个体权利的平衡，具有民主性和合理性（科学性）等；从形式分析，“良法”应是部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学之法。^[80]可见，“尊重和保障人权，伸张社会正义，善待公民权利”是“良法”重要的实质内容。而“良法之治”则是指通过这种法律所形成的法治状态。因此，从“良法”和“良法之治”的逻辑出发，建立完善的社会保障法律制度体系和确立公民的社会保障权是“良法之治”的内在要求之一。

最后，社会保障权蕴涵了实质正义的基本价值取向。正义是一非常古老的话题，古代法学家已使用正义概念来判断法律价值，罗尔斯将正义分为实质正义、形式正义和程序正义三大类^[81]。在私法自治模式下，自由竞争追求效率，倾向于形式正义，因而对自由竞争所导致的实质不平等无能为力，而社会保障制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式制度安排，其发展变迁在很大程度上起于慈善，止于正义。从社会保障制度的本质来看，其主要是对“市场分配”的缺陷进行弥补和调节，以现实经济活动中个人能力及财产等的差别为基础，即以现实中人的不平等为基础，对不同人以不同对待，最后达到实质正义。可见，社会保障权从社会公平角度出发，高度关注社会成员的生存和发展，力图在最大程度上实现社会应有的公平，修复形式正义的缺陷，蕴涵了实质正义（分配正义）的基本价值取向。^[82]

2.国内社会保障法制化的核心为人权保障，是对公民社会保障权的确认

（1）社会保障法制化的核心为人权保障

社会保障法制化的基本理念是人权保障。在现代社会保障制度建立之前，社会救助作为一种慈善事业，是对穷人的一种救济和恩赐。而随着社会进步与发展，生产社会化程度不断提高，传统慈善事业不能满足广大社会成员的社会风险保障需求。在此背景下，现代社会保障制度于19世纪末产生并逐步发展起来，最初，现代社会保障制度的出发点是解决诸如贫困、失业、人口老龄化、工伤事故等某些特定的社会问题，为受到社会风险侵害的公民提供一定的物质帮助。百年之后，随着法制化的进程，社会保障已不仅仅是解决一定社会问题的有效手段，而且也是实现人权保障的有效途径。可见，在现代社会，保障人权已成为建立和完善社会保障制度的出发点之一，构成社会保障法制化的核心。

同样，在我国，社会保障法制化也是以人权保障为核心的法制化。其中，社会保障法制化是现代国家为解除或预防贫困及某些经济和社会灾害对公民造成的威胁，维护人的尊严，通过立法为公民基本生活的安全提供保护。实施社会保障的目的不仅是为受贫困威胁的部分公民提供保护，而且是为全体公民提供基本生活的安全感，维护人的尊严。而2004年“社会保障入宪”表明了社会保障权成为我国公民的宪法权利，是一项基本人权。根据我国《宪法》第14条第4款、第33条第3款、第45条的规定，可知，社会保障权是人人享受的平等权利，将社会保障确定为保障人权的一项有效手段，是公民应有的一项基本权利观念，它已成为多数国家的共识和我国社会保障法制化的基本理念。

（2）社会保障法制化要求建立人权保障立法体系

改革开放后，在国内经济发展的同时，下岗职工增多，农民工大量涌入城市，失地农民在城市化进程中日益增多，农村社会保障形势越趋严峻，社会老龄化日益明显，等等，这些突出问题给市场竞争带来的风险日益增大。只有通过社会保障法制化，国家才能对那些基本人权需要保障的人进行救助和保护。因此，我国应制定相应社会保障基本法、单行法和作为配套法的一系列条例和实施细则，从而形成以基本法为主干，以单行法、配套法为具体体现的完整、统一的多层次社会保障法体系。其中，社会保障单行法具体包括社会保险法、社会救济法、社会福利法、优抚安置法、农村社会保障法等。

（3）社会保障法制化是对公民社会保障权的确认

作为一项基本人权，社会保障权已为国际社会广泛认可并体现于许多国际性公约或规范性文件中。而且，世界各国对此项权利，都通过法制化的形式予以确认。同样，我国为使公民真正享有该权利及其所带来的基本生活所需之利益，也正致力于社会保障的法制化。即通过法律的明确规定，对社会保障权的义务主体形成制度性约束，使得公民的社会保障权及其行使的条件、程序等相关事务具有可操作性；同时，对国家经济、政治、文化等多种因素综合考虑，明确国家在多大范围、多大程度上能给予公民物质帮助，使公民最大限度维持自身及其家属的基本生活需要；对公民社会保障权的实现负有义务的具体实施机关及其具体实施事项、义务与相应责任予以明确，等等。

3.社会保障权的现实化是保障人权真正实现的基础

社会保障权是公民的一项基本社会权利，它关乎公民作为人的人格和尊严，其必须得以实现，国家必须将之付诸实施，使其由纸面权利变为现实权利。只有这样，国内社会保障法律体系才可能维护每个社会成员的基本生活，真正实现人权保障。

（1）社会保障权的实现条件

社会保障权从静态宣言到动态运作，需满足社会保障之权利义务主体须具有特定性、国家需履行社会保障义务等前提。可见，社会保障权实现的条件分为以下两类：首先，社会保障权实现之积极条件具体如下：第一，社会成员只有在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等情况下，方能向国家主张社会保障权；第二，上述社会成员因而暂时或永久丧失工作能力、失去工作机会，以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时，才能得到国家的物质帮助。^[83]其次，社会保障权实现之消极条件，即该权利的界限问题，是公民社会保障权的权利界限和国家能够给予帮助的界限，一般可考虑一定历史时期的社会生产力的水平，社会与文化的发展程度以及与此相关的国民的收入水准、生活水准等。^[84]

（2）社会保障权实现应遵循的基本原则

社会保障权实现应遵循如下基本原则：生存权原则、普遍性原则、社会化原则、公平与效率相结合原则、保障水平与国家经济发展相适应原则等。生存权原则是指对公民社会保障权的保障需达到使公民能够“像人那样生存”的水平；普遍性原则认为社会保障权是处于弱者地位的所有公民，只要符合社会保障法所规定的条件，便可受到国家物质帮助，而无论其身份、性别、等级、民族、语言、宗教、财产、出身等；社会化原则则鉴于国家能力的局限，指出社会保障应逐渐地实现社会化原则，使公民的社会保障的承担者更广泛，保障来源更多；公平与效率相结合原则是指社会保障权的实现本身的公平性须同时具有效率价值，国家的社会保障制度应是帮助穷人维持基本生活需要，并促其自食其力，在国家帮助的基础上重新获得工作和生活；保障水平与国家经济发展相适应原则即为国家对困难公民的物质帮助既不能超越也不能落后于国家经济的发展水平，超越经济发展水平的帮助是不现实或难以维持的，落后于国家经济发展水平的帮助将造成国家富裕人民贫穷、国家人民关系的紧张，进而影响国家稳定，也不符合民本主义思想要求。

（3）社会保障权应具有相应救济途径

“没有救济即没有权利”，只有赋予公民救济权，社会保障权才真正有保障。社会保障权作为一项基本人权，其义务主体是国家，具体的实施机关主要是行政机关，即国家的社会保障行为是一种行政行为，应按行政法相关规定予以规范，对公民社会保障权的救济也主要体现于行政救济和司法救济两方面。即对侵犯公民社会保障权的行为，公民可提出行政复议，要求负有保障义务的行政机关的上级机关或主管部门予以复议，纠正错误或违法的行政行为；或者，公民可对该行政行为提起诉讼，通过行政诉讼实现自身权利的保障。^[85]

（三）以建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度为国内社会保障法律体系的制度构建标准

虽然，我国现行宪法及其修正案已将“社会保障”作为一个完整、全面的概念而提出，并把“建立健全与社会发展相适应的社会保障制度”放入宪法总纲当中。但就我国目前而言，在社会保障方面的法律层次还不够清晰，法律制度体系不完整、保障范围不全面，一些制度都是零散的、缺乏系统性，这就需要我们应依据宪法，以建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度为国内社会保障法律体系的制度构建标准，加快我国社会保障法律制度的建设。^[86]

1.要准确把握我国现阶段经济发展水平和社会保障制度发展水平

实行改革开放政策以来，一方面，我国社会生产力得到长足发展，人民生活总体达到小康水平，已初步具备建立健全社会保障制度的物质基础；另一方面，我国已由改革普惠阶段进入利益分割时代，收入分配关系尚未理顺，贫富差距持续扩大，下岗、失业问题形势严峻，流动与固定户籍人口利益冲突加剧，地区、城乡差距拉大。反映于社会保障制度上的表现主要有：我国社会保障体系缺漏、保障不足是目前面临的首要问题，养老保险保障、医疗保险保障、工伤保障还远未普及，面向乡村数千万贫困人口的最低生活保障制度尚未建立，老年人福利、残疾人福利等各项福利事业均严重滞后于社会发展与城乡居民的需要。由此可见，我国社会保障制度已较为严重滞后于经济发展水平，建立健全社会保障制度“与社会发展相适应的社会保障制度”具有可能性、必要性和迫切性。^[87]

2.要明确我国社会保障法制化应与经济发展水平相适应

国家在一定时期内可提供的社会保障基金的数量决定着社会保障的水平，而社会保障基金的数量多少又取决于经济发展水平。而目前经济发展水平还不是很高，且地域发展不平衡，存在地区差别、城乡差别等，因此，在建立健全社会保障制度时均应予以考虑，即社会保障水平决不能脱离经济实际发展水平，社会保障基金的提取数量应与社会生产总值保持恰当、合理比例，否则会因国家经济承受能力有限而难以充分实现社会保障的既定目标而产生消极作用。

首先，应尽快拟定一些目前迫切需要的法律。例如养老保险法，实践中养老保险改革试验已有很长时间，立法条件相当充分，可予先行制定。其次，健全失业保险制度。在当前失业问题较为严峻的形势下，除发展经济、创造更多就业岗位、落实再就业优惠政策外，要尽快制定失业保险法，健全失业保险制度，解决失业人员的基本生活保障问题。再次，制定农村社会保障法。目前我国农村经济发展取得巨大进步，但与城市仍存在显著差距，同时当前农村社会保障法律制度还处于相对落后的状态，盲目追求城市和农村社会保障法制建设同步是难于实现的。因此，从实际出发，重视和加强农村社会保障法制建设，针对农村实际状况和特点，可先制定农村社会保障法。此外，还应大力加强和加快农村经济发展步伐，在经济发展的基础上，逐步缩小城乡社会保障法律之间的差距，待客观条件成熟时，进而实现城乡社会保障法一体化，建立全国统一的社会保障法。最后，在社会保障单行法逐渐成熟后，再制定社会保障基本法。

总之，我国社会保障法制化以“社会保障入宪”为标志，还只能是个起点，社会保障法的立法应有节奏地进行，否则即使有关社会保障所有方面都有详尽立法，但与我国经济发展水平不适应，也达不到社会保障法制化的目的。

3.要准确理解宪法关于“健全的社会保障制度”的含义

社会保障制度是一完整体系，从其内部构成来讲，包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等子系统；从管理体制来讲，中央与地方应权责明确，统筹水平适当，社会保障基金筹集充裕、管理达到保值增值，发放到位；从地区来讲，应覆盖城镇和农村；从保障对象来讲，应覆盖城镇居民和农村居民，既包括常住居民又包括流动人口。健全社会保障制度，要立足我国经济发展和当前社会保障水平，实事求是，统筹安排，循序渐进。就近期目标而言，只能建立一个低水平、广覆盖、可持续、无漏洞的社会保障体系，保障城乡居民在遭遇生活困境时都能免于陷入绝境。^[88]

综上所述，国家应以宪法为依据，加强社会保障的立法、执法、司法和法制宣传工作，以建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度为国内社会保障法律体系的制度构建标准，充分保障公民的社会保障权的实现。

我国现代社会保障需在法治基础上展开，社会保障法即是其法律制度基础，而作为一国根本法之宪法则是社会保障法律制度的立法依据和基础，故我国社会保障法的建立和完善须以宪法为基础。我国自1949年以来所制定和实施的宪法及宪法性纲领，尽管在不同时期对有关社会保障的陈述不尽相同，但均彰显了社会保障之地位并体现有关社会保障制度之基础内容，为国内不同时期社会保障之开展及社会保障法律制度之构建提供了宪法基础。然而，仅有宪法中关于社会保障的原则性规定仍然不够，还需依据社会保障制度之宪法基础构建国内社会保障法律体系，即社会保障制度宪法基础的现实化。社会保障制度宪法基础的现实化是社会保障法学研究的一个重要课题，也是维护社会稳定和经济发展的客观需要，更是本课题探讨之现实意义所在。