第三节 中国(13)国际贸易行政诉讼审查标准制度实证研究
2001年底中国“入世”以后，大陆按照WTO规则的要求以及我国的入世承诺，相继制定和修改了有关法律法规。整个法律框架大致分为几个层次：首先，基本法律层次上的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》），从原则和体例上对有关国际贸易行政诉讼作了规定；其次，在对具体问题进行司法解释的层次上，2002年颁布了《最高人民法院关于审理国际贸易行政诉讼案件若干问题的规定》(14)、《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》以及《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(15)；最后，在行政法规层次上，国务院在2001年制定了《中华人民共和国反倾销条例》和《中华人民共和国反补贴条例》(16)，又于2004年进一步修订。这一系列的法律法规以及司法解释，一定程度上明确了对国际贸易行政行为实施司法审查的原则和操作规则，对受案范围、管辖权归属、诉讼主体资格和诉权保护、审查标准、法律审查依据和法律适用等基本问题进行了规定。它们的公布实施，不仅体现了中国政府信守入世承诺，积极履行如实相关义务的决心和立场，也展示了中国法院不断完善和强化行政审判职能，推动法制建设全面进步的魄力和能力。
但是我们必须清醒地看到，我国现行的法律法规与WTO的要求还有一定的差距。这些差距在很大程度上影响了我国在国际贸易中的信誉和竞争力。以下试从我国国际贸易行政诉讼审查标准方面分析：
一、国际贸易行政诉讼审查标准制度的法律框架
国际贸易行政诉讼审查标准，指法院能对被诉贸易行政行为在哪些方面以及多大程度上进行审查。审查标准反映了司法权对行政权尊重和制约相结合的微妙关系，是这一项制度中复杂而又重要的问题。我国国际贸易行政诉讼审查标准总体规定，包括《行政诉讼法》第5条对合法性审查的规定，以及第54条对判决方式及其适用条件的规定，确立合法性审查的原则的同时，审理范围包括对实体和程序问题的审查，也包括对事实和法律问题的审查。有关的三个司法解释《审理国际贸易行政案件规定》、《审理反倾销案件规定》和《审理反补贴案件规定》事实上移植了前述条款的规定，只是对其加以细化。有所不同的是，针对此行政行为政策性、专业性的特点，吸收WTO其他成员方的经验，我国国际贸易行政诉讼也规定了“案卷审查原则”和“最佳证据原则”，适当放宽了对事实审查的标准。(17)
二、中国国际贸易行政诉讼审查标准制度的现状分析
我国规定的审理标准是对事实问题和法律问题进行全面、严格的审查，而不是根据不同问题确定灵活的审查标准。这可以从两个方面体现出来：
一是事实审查标准。诉讼中的事实认定，是建立在证据基础上的，因此，证据的充分与否，决定了事实认定的正确与否。然而，尽管规定了“案件审查原则”和“最佳证据原则”，但在案件判决方式和适用条件的规定上，仍然采用“证据确凿”这个严格的标准。由于法律事实对客观事实的无法复制性，即使在证据相当充分的情况下，亦没有人能肯定地证明在证据基础上建构出来的法律事实就是客观事实。而且，在相当一部分案件中，诉讼中所呈现的证据并不充分，甚至相互矛盾，此时法官就难以作出判断。但是，“法官不能拒绝裁判”，如何在现有的证据下作出事实认定结论，成为事实认定中要解决的一个关键问题，证明标准就是为了解决这一问题而产生的。然而，我国目前的国际贸易行政诉讼的条文中并没有对“证明标准”这一概念予以界定，而只是将查明事实作为裁判的基本任务，要求法官必须予以完成。在当事人各方证据差别不大的情况下，如何认定案件事实，实际上是赋予了法官更大的自由裁量权，并且这种自由裁量过程并未以规则的形式予以表述，降低了当事人对案件结果的可预期性。这也是司法不透明化的一种表现。
二是法律审查标准。对于法律问题，虽然法律规定要求“适用法律、行政法规正确”、“符合法定程序”的严格标准，但是在司法实践中，由于行政权相对于司法权的强大，使得法院不敢也不能充分发挥法律解释的权力，对行政解释给予了过分的尊重。尤其是根据现行立法法的规定，除了最高行政机关所制定的行政法规是人民法院审理行政案件的依据以外，大量的行政法规和地方性法规通过立法性授权，转化为行政规章或者行政规范性文件，这些行政解释都成为了人民法院审理国际贸易行政案件的重要参照，从而在事实上演化为一种行政法律割据或行政主管部门法律割据的局面，造成司法审查功能大大萎缩。这与WTO规则下专家组可以对法律解释问题进行“重新审查”的原则形成了鲜明对比。中国法院对法律问题决定权的有限性，使得司法审查缺乏其应有的权威，严重影响了司法审查的效能。
三、中国国际贸易行政诉讼审查标准制度的完善(18)
国际贸易行政诉讼审查标准是行政权与司法权和其他国家权力之间关系“调节阀”，关系到行政权与司法权和其他国家权力之间的张力，以及司法权干涉行政权的纵深度，也是一个重要和复杂的问题。它作为国际贸易行政行为是否合法与合理的标准或尺度，直接影响着行政行为国际包括国际贸易行政诉讼在内的贸易救济审查的合法性、公正性与权威性；同时因为行政案件的多种多样，决定了各国难以给国际贸易行政诉讼设定一个固定的、具体、详尽的标准。(19)因此，充分考虑到国际贸易行政行为的特殊性，适应WTO规则的基本要求，构建起尊重与监督并重的国际贸易行政诉讼审查标准是相当重要的。
（一）区分事实问题和法律问题，确立灵活的国际贸易行政诉讼审查标准。一方面，在事实问题上，国际贸易行政法院无须用自己的判断代替行政机关的判断，只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，国际贸易行政法院得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，仍然应当尊重其判断。但这并不表示完全放弃对事实问题的审查，而是审查范围仅限于行政机关案卷记录的证据是否能够合理地推理出其作出的裁决，即行政裁决是否有足够充分的记录证据的支持，而不是对证据本身的真实性和证明力大小进行审查。因此，在判决方式中，也相应将“证据确凿”这一维持判决的适用条件改为“有合理证明”，以便使事实问题审查标准与判决方式得以衔接。另一方面，对法律问题仍可维持全面审查的标准。国际贸易行政法院在此方面可以发挥自身精通法律、严守法律程序和熟谙证据规则等雄厚的优势，主要审查行政机关是否超越职权、是否违反法定程序、选择和确定法律依据是否正确、解释法律和适用法律法规是否正确等问题。这样既有利于国际贸易行政法院与行政机关发挥各自的优势，也保证了行政机关的积极性，提高了诉讼效益。
（二）确立正当法律程序的国际贸易行政诉讼审查
我国目前以法定程序作为国际贸易行政诉讼的审查标准过于狭窄，不能给予相对人应有的司法救济。尽管也可以对“法定程序”作扩大解释，界定为法定程序不应仅指法律诉讼中发挥实效。因此，完善我国行政程序立法，并将正当程序的要求融于其中才具有最终意义。在国际层面上，尽早建立起正当程序原则，加强对国际贸易行政主管机关的正当审查，也是WTO规则的内在要求。(20)
综上，成员方国际贸易行政诉讼是WTO所规定的具体的行政程序，还应包括符合法律精神和原则的行政程序。但笔者认为，缺乏制定法的有力支撑，仅仅依靠抽象法律精神和原则的解释，很难在我国国际贸易行政要求的、成员方层面的、国际贸易政府行为审查机制。国际贸易行政诉讼审查标准，指法院能对被诉贸易行政行为在哪些方面以及多大程度上进行审查，第一是合法性与合理性的问题，第二是事实审查和法律审查的问题。审查标准反映了司法权对行政权尊重和监督相结合的微妙关系，是这一项制度中复杂而又重要的问题。
中国对事实问题和法律问题均进行全面深入的审查；审查标准严格。笔者建议，应按照WTO规则要求，并借鉴其他国家相关经验，遵循法治发展的一般规律，遵循利益平衡理念，对中国国际贸易行政诉讼的审查标准制度进行如下改革：区分贸易救济措施中的事实问题和法律问题，确立灵活的审查标准，并将正当程序原则确立为（司法）审查标准，从而建立起尊重与监督兼顾的审查标准，保护中国国家的合法政治经济利益、调整利益相关方合法权益、促进社会和谐，增进人类福利。
【注释】
(1)杨蔼、陈良刚.WTO与我国司法审查标准.比较法研究，2002年第2期
(2)姜明安主编.外国行政法教程.北京：法律出版社1993年版，第132—135页
(3)同上书，第310—316页
(4)［英］韦德著，楚建译.行政法.北京：中国大百科全书出版社1997年版，第68页
(5)罗豪才主编.行政法学.北京大学出版社1996年版，第31页
(6)姜明安.依法行政的三个“不仅仅”.市场报，2004年6月29日
(7)WT/DS166/R，案例索引：http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_documents_e.htm.
(8)WT/DS192/AB/R，案例索引：http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_documents_e.htm.
(9)WT/DS192/AB/R，案例索引：http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_documents_e.htm.
(10)WT/DS99/R，案例索引：http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_documents_e.htm.
(11)同上
(12)本部分所指的“中国”仅指中国大陆地区。
(13)2002年8月27日最高人民法院公布，2002年10月1日起施行，以下简称《审理国际贸易行政案件规定》。
(14)2002年11月21日最高人民法院公布，2003年1月1日起施行，以下简称《审理反倾销案件规定》和《审理反补贴案件规定》。
(15)2001年11月26日国务院发布，2002年1月1日起施行，以下简称《反倾销条例》、《反补贴条例》。
(16)参见《审理反倾销案件规定》（审理反补贴案件规定）同）第7条第2款规定；《反倾销条例》第21条规定（《反补贴条例》同）。
(17)详见朱淑娣.WTO体制下国际包括国际贸易行政诉讼在内的贸易救济审查制度研究.北京：时事出版社2005年版，第257—263页
(18)王学栋、冯洪革.论行政司法审查的标准.中国法律教育网.Hppt://www.chinalawedu.com. 2005年1月15日
(19)“The rise of industrialism and the rise of democracy ... brought new and difficult problems to government....［A］s the demands for positive solutions increased .. laissez faire — the simple belief that only good could come by giving economic forces free play — came to an end. ... The administrative process is，in essence，our generation's answer to the inadequacy of the judicial and the legislative processes. It represents our effort to find an answer to those inadequacies by some other method than merely increasing executive power.”See James M. Landis，THE ADMINISTRATIVE PROCESS（1938），pp.27-28.
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