国际贸易行政诉讼审查标准的意义

第一节　国际贸易行政诉讼审查标准的意义

国际贸易行政诉讼审查标准，指法院能对被诉国际贸易行政行为在哪些方面以及多大程度上进行审查，根据审查对象的不同，可以分为事实审查和法律审查两个方面。

在WTO体制下国际贸易诉讼审查制度的框架中，审查主体、审查范围和审查标准之间表现为逐层递进的关系。审查主体问题确定的是争议案件的具体审查主体，它是审查程序启动的先决条件；审查范围是在经审理初步明确了争议事项的法律性质后，对其是否属于审查主体的管辖权范围进行确认；审查标准是在明确了争议事项的审查管辖权后，审查主体经过进一步审理，对其中的哪些问题有权作出最终评价的基本依据，是对行政行为是否合法或适当的最终判断。可见，审查标准是相对审查主体和审查范围而言更深层次的问题。审查主体解决由谁来审查，审查范围解决审查什么事，而审查标准解决怎样进行审查，以及将要达到怎样的结果。

在WTO体制下国际贸易诉讼审查制度中，审查标准是一个复杂而又敏感的话题。这是因为，国际贸易诉讼审查制度正从合议或协商体制转向规则导向体制。在传统的GATT体制下，争端的解决需要得到争端双方的协商和认可，在这个过程中，协议方双方的实力对比就非常重要，力量强的一方往往能够迫使力量弱的一方接受可能并不平等的解决方式。因此，审查标准问题就变得无足轻重。随着国际贸易体制从权力导向型向规则导向型的转变，审查标准作为规则导向型的争端解决机制的重要特征之一越来越受到各成员方关注。这是因为，争议双方的争端需要交由专家组来解决，作为独立第三方的专家组，如何对成员方的行为进行审查，就成为决定案件结果的关键。这涉及究竟是由国际贸易诉讼审查机制还是成员方拥有最终的决定权，如何在审查过程中避免触及敏感的主权问题，不同的审查标准是否会导致导致不同的审查结果，等等。无疑，如果采用宽松的审查标准，成员方将得到更多尊重。而严格的审查标准则使其面临更大的被撤销的风险。

审查标准和审查范围的问题一样，都反映了司法权和行政权之间的张力。审查范围表明的是司法权对行政权干预的广度，而审查标准则表明了这种干预的深度。因此审查标准本质上是平衡两者之间关系所需把握的一个微妙的“度”的问题。审查标准过宽或过严都不利于实现法治⁽¹⁾，即要达到两权的平衡，既要充分尊重行政权在服务社会公共福祉方面的优势，又能发挥审查主体司法性质的功能，规范和约束行政权的行使，使之在法律的轨道上运行，促进人权的实现而不是侵犯人权。

在行政行为的司法审查过程中，审查标准通常就是司法权对行政行为控制（其效力表现为宣布无效或撤销等）的理由。如德国行政法院对行政行为的控制理由有六条：无权限、超越管辖权、实体瑕疵、违法程序和形式、超越自由裁量权和滥用自由裁量权⁽²⁾。美国《联邦行政程序法》及有关的司法实践对行政行为的审查也采取六项标准：是否违法、是否侵犯宪法权利、是否越权、是否滥用自由裁量权、是否没有事实根据、是否没有“可定案依据”⁽³⁾。英国法院在对行政行为的控制方面，主要关注司法管辖权和行政管辖权的法定边界。英国行政法的观点认为，建立在法制基础上的制度中，无约束的自由裁量权是自相矛盾的命题，行政权的边界划在哪里，一切取决于授权法的真实目的和意思⁽⁴⁾。一旦行政权超越了其管辖权，则构成越权，而进入了司法管辖权的范围，从而构成司法干预的合理依据。英国行政法中越权无效的原则，正说明了审查标准对划定两种权力界限的作用，而且相比审查主体和审查范围来说，是最终的划定依据。

审查标准的确定和适用较为复杂，因为要在更深、更具体的层面界定司法权和行政权的边界，需要准确把握许多微妙的因素。其中，如何把握合法性与合理性的界限，是审查标准界定的核心问题。早年我国的行政法理论认为，合法性是法院审查行政行为的基本标准，即法院应当依照法律规定的依据、授权来审查行政行为是否合法。至于合理性的问题，应由行政机关在行使自由裁量权的过程中自行把握，法院一般不予干涉⁽⁵⁾。近年来行政法基本原则的理论有了进一步发展，许多学者逐渐认识到应全面理解依法行政的内涵，即主张依法行政不仅仅局限于依照法律明文规定行使行政权，还应当依据法律的基本原理、原则⁽⁶⁾。这意味着要审查行政行为是否合理适当，从而强化对行政自由裁量权的约束，使之与法律授权的目的相符合，这也将审查标准扩大化，并变得较为宽泛而模糊。WTO/DSB美日胶卷案的案例分析也表明鉴于WTO争端解决法对成员方审查制度的导向性以及一般法治发展的规律，中国（司法）审查的标准有必要从合法性审查扩大到合理性审查。

一旦承认法院在法律明文规定之外能够根据法律的抽象原理评判行政行为的合法性（广义的合法性，包括传统所说的合理性问题），则可能无限制地扩大司法权干预的深度。任何司法审查行为都不能全面地干涉其调整对象，只能对其中的法律问题作定性分析和判断，而不应过多地涉及诸如道德或政策等问题。而如果无限制地扩大审查的标准，则有造成司法机关对行政行为的所有方面（包括法律因素和非法律因素）进行不适当的评判的危险。这样将混淆司法权与行政权的合理界限，违背了一切权力均应有限的原则。这是各国实践中的一大难题，部分有赖于审查机构的自由裁量。