政党国原则

三、政党国原则

政党国原则是德国基本法最为突出的特色之一。德国学者认为，为了使议会民主制度能够按照基本法所规范或者基本法所预设出的方式发挥功能，需要政党在其中发挥作用，而如果政党希望能恰当地完成其任务，那么一个法秩序便很有必要了。^[83]为了保证基本法所规定的议会民主制的健康发展，避免纳粹党通过合法途径上台的悲剧重现，德国基本法一改魏玛宪法忽视政党作用的态度，将政党问题上升到宪法基本原则的高度，形成了德国宪法中的政党国原则。

(一)政党和政党国的概念

德国基本法第21条并无对政党的直接定义，而仅仅将政党的角色确定为“人民政治意志决策”的形成机制。德国选举法第2条对政党有一个描述性的定义，该条规定:政党是人民组织的团体，其长期持续地在全国或在一个州内活动，目的是影响政治意志的形成以及参加德国众议院和州议会的选举活动，并同时依其实际关系整体情形，特别是依其组织的范围、稳定性、人数及在社会公开代表性来保障其真实的执行政党的目的^[84]。德国基本法对政党角色的定位以及选举法对政党的描述性定义，其本质是一致的，即将政党视为人民参与政治意志形成及政治活动的机制。政党对于政治意志形成的作用是:通过政党内部机制，挑选出政治领导人并且培养他们，使他们能够代表人民，并且能够通过竞选宣传而取得大众的支持拥护。由此可见，政党成为联结人民和政治领导人之间的纽带，也是基本法所构建出的以自由与开放为特征的民主秩序的承载者与媒介物^[85]。

根据宪法法院的判决，与政党相关的几类组织或团体均不属于基本法所称的政党。一是选民团体或者选举联盟。选民团体或选举联盟只是为了在某一次选举活动中确定共同提名候选人而临时组成的团体，因为缺乏长期的持续性而不属于政党^[86]。二是在乡镇中活动的地方政治团体。尽管在乡镇中活动的政治团体也是人民政治意志决策的形成机制，但宪法法院认为，乡镇的地方政治团体将其任务限定在地方性的行政事务中，其作为乡村代表所能影响的区域是有限的，这一点与政党的特征并不相符^[87]。从对上述两个团体的排除来看，德国基本法对于政党的理解，主要集中于政党参与议会选举的方面。

在政党与国家的关系上，德国宪法学界存在两种不同的观点。一种观点认为，政党是国家的准官方机构，是国家权力和政治代表的主要引擎，并以其政治权能去形成与回应“人民的政治意愿”^[88]。另一种观点认为，尽管政党是现代民主的必要机制，且基本法第21条规定了政党的角色，但并不能据此认为政党与国家有何联系^[89]。两种观点集中体现在政党能否获得公共基金资助的问题上。按照第一种观点，政党应当与利益集团脱离，因而可以获得公共基金的资助，第二种观点则认为，政党只是帮助人民政治意志的形成，并不是代表国家意志，因而不能获得公共基金的资助。在实践中，宪法法院在1959年“政党公共资助案”中采取了中间观点。根据宪法法院的判决，政党只有为偿付合法竞选费用的目的，才被允许接受公共资助^[90]。由此可见，政党只有在竞选中寻求去组织人民的政治意愿时，才发挥国家机关的作用。

综上所述，德国基本法对政党的理解相当清晰，即政党就是以参与议会选举、形成人民政治意志决策为目的的机制。基于对政党的定义，德国基本法形成了政党国原则。从形成机理上而言，政党国原则是议会民主和政党政治相结合的产物。议会民主以民选的议会为人民政治意志形成的中心，将“议会立法”与“人民意志”画上了等号，而按照基本法对政党的理解，政党是人民政治意志决策最为主要的形成机制，因此，为了保障议会立法的民主性，必须对政党加以限制。政党国原则的核心功能，就是通过对政党目的、纲领、行为和内部运行机制的审查，保障政党的合宪性，以实现议会民主，防止纳粹党通过合法途径上台的悲剧重现。

(二)政党的保障与限制

政党国原则对于政党的作用体现在保障和限制两个方面:就保障方面而言，作为人民政治意志决策的形成机制，政党的正常活动应当获得基本法的保障;就限制方面而言，政党的目的、纲领、行为和内部运行机制应当受到限制，宪法法院可以对政党合宪与否进行审查。通过对政党的保障与限制，政党国原则既维护了政党的合法利益，体现了多党制的特征，又将违宪政党排除在外，保障了德国的民主政体。

1.政党的保障

政党的保障分为两个方面，一是通过组党自由，保障公民组织政党和加入政党的自由，二是通过平等原则，保障政党获得基本法上的平等对待，以维护多党制。

组党自由的基本法渊源是基本法第9条第1项和第21条第1项中段，其中第9条第1项规定了组织包括政党在内的所有社会团体的自由，而第21条第1项中段则再次强调了组党的自由。组党自由包括国家不得以法律或事实行为来阻止政党的成立和政党的数目，保障党员在政党中的权利，维护政党的生存及活动自由，尊重政党自我解散的权利。组党自由还包括国家在通常情况下不干预政党的内部事务，如不干预政党的名称、内部章程和党的纲领，政党可以自行决定接受或开除党员，等等^[91]。

与基本法专门强调组党自由不同，政党平等原则是德国宪法法院通过基本法第3条所规定的平等权而引申出来的。在1962年的“联邦德国媒介案”中，宪法法院对政党平等原则进行了详细的叙述。宪法法院认为，政党平等原则并不是绝对的平等，而是选举竞争机会的平等。机会平等原则要求类似于广播电视台在内的公有企业保持中立，但不仅允许时间上的平等分配，也允许在具备重要理由时，对时间的不同分配^[92]。宪法法院的判决实际上将政党平等原则转化为政党参与选举竞争的机会平等原则。当一个政党有能力通过选举而在议会中占据多数席位并组织政府，且其政治意志决策的形成过程能保持透明性和责任的清晰性时，上述原则可以有例外。只要当民主秩序的任务有此需要时，适当调整变化政党平等权利地位也是被允许的^[93]。由此可见，德国基本法上的政党平等原则是一项相当弱化的平等原则，其目的在于维护德国现存的政党制度。

2.政党的限制

尽管德国基本法规定了组党自由，但这种自由是有限制的。德国基本法第21条第1项的后段提出了政党组织及活动的限制条件，主要包括以下两项:第一，政党内部秩序须符合民主原则;第二，政党须公开说明其经费来源和使用情况以及财产状况。

第一，政党内部的民主原则。基本法不仅规定了保护政党免受国家非法干涉或影响的外部自由(体现为组党自由)，而且也试图通过规定政党内部秩序必须符合民主基本原则来保证政党的内部自由^[94]。基本法规定政党内部秩序符合民主原则的目的，是通过这种方式从源头上来保证人民政治意志决策形成的自由与安全^[95]。德国政党法对政党内部的民主原则进行了具体规定。根据德国政党法的有关规定，政党意志的形成、内部组织、党纲、党员的权利与义务以及选举候选人的提出等都必须遵循民主程序^[96]。为了保障政党内部的民主原则，德国政党法还要求政党及地区党部必须设立仲裁法庭，主要负责调停与解决与党员有关的争端，解释党章及其他内部规章的适用问题，以及对党员的开除处分等^[97]。仲裁法庭在仲裁程序上采取准司法程序，包括审级制、合议制或独任制、独立仲裁等。

第二，政党财务公开。为了避免匿名的经济资助左右政党行为的情况，基本法要求政党必须公开其经费来源和使用情况以及政党的财产状况^[98]。政党财务公开的目的是使人民了解政党在形成政治意志决策中受到了哪些因素的影响，以及这种影响的强弱程度。政党财务公开制度实施起来有着较大的困难，主要是捐款人往往不愿意对外透露自己的姓名，而政党也不愿意向外界透露本党的政治献金者。德国各政党常常隐匿捐款人的姓名，而仅公布各类来源的收入占本党总收入的比例。德国政党法对此情况予以了默认。按照政党法第23条，政党按收入来源公开其财务状况的做法在原则上符合基本法的要求，但对于捐款数额较大的捐款者必须公开其姓名，因为这些捐款者的捐款有可能影响政党的方针政策^[99]。至于“捐款数额较大”的具体含义，政党法规定为个人捐款2万马克以上、企业捐款20万马克以上属于“捐款数额较大”的情形，政党必须予以公开^[100]。

(三)政党违宪的要件及后果

由于纳粹党通过合法途径上台的教训过于惨烈，因此，德国基本法不仅设置了对政党的限制，而且还规定了政党违宪的情形和解决方式。基本法第21条第2项规定，政党宗旨或行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存的，该政党属违反宪法。政党违宪由联邦宪法法院予以裁判。根据基本法的上述规定，在德国，判断一个政党是否违宪，应当主要考察其是否满足以下3个要件。

第一，政党宗旨或行为表现于外。政党宗旨和行为是判断政党是否违宪的形式要件。根据德国基本法的规定，为保障组党自由，避免国家对政党事务的过度干预，判断政党是否违宪应以其政党宗旨或行为表现于外为前提。宪法法院在1956年的“左翼政党解散案”中，对如何判断政党宗旨进行了示例性的列举。宪法法院认为，政党的目的大都规定在党纲或政党的声明中，也可能出现在为该党所承认的权威作者有关该党意识形态的论著中，还可以从党内领导干部的论著中，从党内所使用教育党员或者作为宣传的材料中，从该党出版或受其影响的保障杂志中，以及从该党有法律意义的重要观点中获知^[101]。政党的行为是指政党基于其意思表示而表现于外的行为。政党的行为既可能是党的代表大会的决议，或者党的某一个组织的决议，也可能是党员受其政党支配所为的违宪行为^[102]。

第二，有意破坏自由和民主的基本秩序，或者有意危害德意志联邦共和国的生存。这两项要件是判断政党是否违宪的实质要件。“自由和民主的基本秩序”(又被译为“自由民主宪政秩序”或“自由民主基本秩序”)是基本法的基本精神之一。德国宪法学界普遍认为，自由和民主的基本秩序与基本法第1条所规定的“人性尊严”一道，构成了德国基本法的核心内涵。“自由和民主的基本秩序”的性质和内涵，是德国宪法学界研究的重点问题之一。对于“自由和民主的基本秩序”的性质，德国宪法学界普遍认为其是基本法进行自我预防性保护的一种机制^[103]。对于“自由和民主的基本秩序”的内涵，宪法法院在1952年作出的“社会主义帝国党解散案”判决具有一定的代表性。宪法法院认为，自由和民主的基本秩序，是自由民主宪政国家的最高基本价值。自由和民主的基本价值的基础是:人在创造秩序下具有自己独立的价值，自由与平等构成国家统一持续性的基本价值^[104]。由此可见，自由和民主的基本秩序，是一种“受价值拘束的秩序”。宪法法院在后续案件中还列举了自由和民主的基本秩序的具体内容，包括基本人权原则、人民主权原则、权力分立原则、责任政府、依法行政原则、司法独立原则、多党制、政党机会平等和社会国原则等^[105]。“有意危害德意志联邦共和国的生存”的要件，是为了防止政党侵犯国家领土不受侵犯性和国家政治上的独立性而制定的^[106]。德国宪法法院在判断政党是否符合这一要件时，采取了比较谨慎的态度。宪法法院认为，基本法区分了“破坏”和“危害”，而后者是指对德意志联邦共和国主动的、具有攻击性的侵犯^[107]。据此，如果一个政党只是拒绝基本法的某些具体规则或者拒绝基本法的整体制度设置并不构成违宪，只有一个政党的行为反对宪法本质性的基本原则时，才构成违宪^[108]。

第三，经宪法法院判决违宪。宪法法院判决违宪是政党违宪的程序要件。基本法第21条第2项后段明确规定，政党违宪由宪法法院予以裁判。德国宪法法院为落实基本法的规定，专门创设了政党违宪解散的案件类型^[109]。

被宪法法院判决违宪的政党必须立即解散，同时产生相应的法律后果，主要有:第一，违宪政党不得再参与人民政治意志决策的形成，也不得推荐候选人参加选举活动;第二，被解散的政党不得再成立替代性组织;第三，违宪政党在议会中的议员丧失议员资格;第四，违宪政党的财产予以没收。事实上，政党因违宪被宣告解散的案件并不多，比较典型的是1952年的“社会主义帝国党解散案”和1956年的“左翼政党解散案”等。