英国宪法的发展阶段

三、英国宪法的发展阶段

19世纪以后，随着经济社会的发展，各种政治力量的对比发生了重大变化，英国的政治结构逐步调整，英国宪法在既有的体制下也得到了进一步的发展。特别是第二次世界大战结束以后，英国宪法的发展步伐也随之加快，其主要内容是议会制度的改革、选举制度的民主化与平等化、强化公民权利保障、地方权力下放、司法体制改革和与欧盟法制协调。直到目前，英国宪法仍处于发展阶段。

(一)议会制度的改革

“光荣革命”之后，议会的主权地位得以确立和巩固，议会成为政治活动的中心，争夺议会的控制权也因而成为各种政治势力斗争的焦点。“议会就成为英国宪法的主权所在的地方，这样安排，对整个社会可能是最有益处的。”^[12]随着资产阶级力量的迅速增长，要求政治上分享相应的权力。事实上，在“光荣革命”之后的100多年里，贵族仍然掌握议会的领导权，而这种旧的政治体制与新的社会现实发生了冲突，不适应现实社会政治发展的需要，因此，对议会的改革便成为必然。

19世纪，英国议会进行了三次和平渐进式的议会改革，顺应了时代发展的需要，是英国议会制度发展走向成熟的重要组成部分。经过三次改革，具有封建性特征的不合理议席分配、选举资格得到改革，最终取消了议员财产资格的限制^[13]。选举权的扩大促成了选举制度的形成，基本上顺应了政治权力向新兴阶级转移的政治需要。1867年英国议会改革开创了现代意义上的资产阶级两党制。通过改革，政党制度从贵族政治走向资产阶级民主政治，两党组织上更加完善化了。从此，资产阶级通过控制议会中的两党来控制议会，争夺议会多少席位争取组阁执政的机会，议会政治逐渐向政党政治转变。选举制度、政党制度的发展使现代议会政治走向成熟。

伴随着议会权力的扩大，民选的下议院的地位也在不断上升，开始了权力由上议院向下议院转移的过程。在“光荣革命”之前，下议院便已经掌握财政大权，取得与上议院相同的立法权。20世纪以来英国议会制度仍然在不断完善，最主要的是1911年《议会法》和1949年《议会法》。两部《议会法》都意在削弱上议院的权力，使下议院成为行使议会职能的主要机构，至此，上议院(贵族院)成为“第二院”，下议院(平民院)成为“第一院”。上议院的议员以世袭或封爵的方式产生，不具备民主的合法性，其权力几乎被剥夺殆尽。但是，对于上议院是否应该继续存在仍然有着较大争议^[14]。在这种情况下，一贯以重传统著称的英国人也不得不顺应时代的要求，通过改革上议院来加强议会的民主基础。1997年工党上台执政以后，即开始着手对上议院进行改革。时任英国首相的布莱尔提出两阶段的改革方案:首先废除世袭贵族，然后对上议院结构和权力进行全面改革。1999年1月至10月，议会两院经过多次激烈辩论，最终通过了《上议院法案》及修正案，改革取得实质性结果，除92名终身贵族外，所有世袭贵族拥有上议院当然议员头衔的特权被取消^[15]。

除了议会内部的权力由上议院向下议院转移，英国议会地位变化的第二个趋势是其在国家政治生活中的地位和作用明显下降，政府权力不断增强。尽管议会仍然在行使立法权、通过并批准政府的财政预算以及监督和批评政府的活动，但重要的法案都由政府提出，议会仅仅在细节上进行修改。政府控制议会日程的天数达到了下议院议事时间的85%^[16]。此外，委任立法增多进一步削弱了议会的立法权。议会虽然是英国的立法机关，但20世纪以来，随着英国进入福利国家时代，政府的职权扩张，议会常常授权(委任)行政机关进行行政立法。委任立法虽然基于议会的授权，但议会很难加以实质性的控制。

(二)选举制度的民主化与平等化

英国的选举制度从1832年起已经进行了十余次改革，其中包括1832年的第一次议会改革、1867年和1884年的议会改革、1918年赋予21岁男子普选权的改革、1948年改革和始于1997年的宪政改革等。这些改革可以分为两个阶段:第一阶段是19世纪30年代至20世纪早期的改革，其目标是扩大普选权;第二阶段是第二次世界大战以后建立以普遍、平等为核心的选举制度的改革^[17]。

1837年英国掀起了规模空前的宪章运动，其主题之一就是争取普选权。宪章运动迫使英国资产阶级于1867年和1884年对议会选举制度进行改革，具有选民资格的人数增加，但是妇女仍然被排除在选举之外。1918年英国颁布了历史上第一个成文的议会选举法律《人民代表法》，赋予21岁以上男性以选举权，有条件地赋予了妇女以选举权，并对选民登记、选举方式、议席的分配等问题作出了具体规定。1928年的《人民代表法》将妇女的选举权年龄资格降为21岁。这一系列的改革使得英国第一次实现了成年公民普选权。

第二次世界大战以后，工党废除了“复票制”，继续推进以建立普选制为目的的选举制度改革。1969年的《人民代表法》将选民的年龄限制降为18岁。在英国下议院选举和地方议会选举继续按照简单多数票选方式的同时，在苏格兰议会和威尔士议会选举中，工党引入了“额外议员制”的混合选举制度。在北爱尔兰议会选举和欧洲议会选举中，英国则逐步采取了比例代表制^[18]。尽管英国的选举实践仍为学者所诟病，但在这一系列的改革中，英国的选举制度变得更为民主和平等，从而促进了民主政治的进步和发展。

(三)强化公民权利保障

英国对公民基本权利的传统保障方式是通过司法的路径，权利是司法救济的结果。20世纪以后，成文法对于英国公民权利与自由的保障方面起到了一定的作用，在一定程度上弥补了判例法的不确定性。特别是1998年《人权法案》的制定，一方面将《欧洲人权公约》中的实体性权利转化为英国国内的制定法权利，另一方面，也进一步地强化了司法对于公民权利保障的作用。

在公民基本权利保障的范围上，英国自20世纪以来逐渐将对经济和社会权利纳入英国公民基本权利的保障范围之内。1908年，英国议会通过法律，规定年满70岁的老人可以领取养老金;1909年，议会又规定了最低工资的立法限制;1911年，英国建立了疾病、残废、母亲津贴和失业保险制度。“二战”后，英国的社会保险和福利保障制度迅速发展，先后制定了《国民保险法》、《国民医疗保健法》、《住房法》、《工人健康和安全法》、《就业保护法》等数以百计的法律，涉及养老金、失业救济、免费医疗、家庭收入补贴、免费教育及对儿童、母亲、残疾人等各类特殊群体的补贴和津贴等广泛的经济和社会方面的权利，使英国成为“福利国家”的典型^[19]。

(四)政府权力下放

由于历史原因，英国在国家结构形式上保持单一制，但同时也实行地方自治制度。地方政府所享受的权限受到中央的限制，中央与地方的关系比较复杂。长期以来，英国中央政府通过立法、财政、人事、政策、司法等方式对地方加以控制^[20]。

从20世纪60年代开始，英国开始了政府权力下放的运动。1969年工党内阁委任了一个皇家宪法专门委员会研究下放权力问题，1978年议会通过了《苏格兰法》和《威尔士政府法》，然而由于方案不合时宜，1979年两个法案被撤销。1997年随着工党的再度执政，议会通过了新的《苏格兰法》、《威尔士政府法》和《北爱尔兰法》，将部分税收、立法、行政权力下放给苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区^[21]。

(五)司法体制改革

在历史上，英国长期没有设立独立的最高法院，其终审权最初依附于国王，其后依附于上议院。2003年7月和9月，英国宪政事务部分别发表了名为《宪法改革:设立联合王国最高法院》和《宪法改革:上议院下一步》的协商文件，体现了布莱尔政府及工党对上议院的立法、司法合一的熔权体系和上议院本身组成、职能进行改革的决心。

2005年，《宪法改革法》(Constitutional Reform Act 2005)通过，在英国历史上首次独立建置了最高法院制度。《宪法改革法》内容庞大，有5大部分114条以及17个附件。《宪法改革法》的直接目标是实现司法独立，它号召上议院大法官、王国政府大臣以及所有与司法、司法行政事务有关的官员都来支持和维护司法独立。《宪法改革法》在英国法律史上第一次在立法中将“司法独立”奉为神圣原则^[22]。

为实现司法独立，《宪法改革法》提出三大方面的改革，这些改革构成了《宪法改革法》的核心:其一，废除上议院的司法职能，上议院的司法议员(law lord)将不复存在。根据1876年的《上诉管辖法》，上议院是英国的最高上诉法院。具体来说，上议院设立一个由司法议员(又称“司法贵族”)组成的上诉委员会，负责受理英格兰、威尔士、北爱尔兰法院的上诉案件以及苏格兰法院的民事上诉案件。上议院拥有终审权一直被视为英国宪法中“议会至上”原则的表现^[23]。由拥有立法权的上议院掌握最高司法权，可以防止司法架空法律，保证议会立法的贯彻实施。但是，由于议会是各种利益争斗的场所，充满了政治性，而且立法与司法合一显然与司法独立的原则相违背。在以司法独立为旨趣的《宪法改革法》中，上议院的司法职能首当其冲地就要被废除。其二，成立一个新的独立的最高法院，最高法院有独立的法官任命体制，有专门的行政职员和单列的财政预算，还拥有单独的办公场所。新成立的最高法院将成为英国最高上诉法院，拥有原上议院上诉委员会的司法职能。同时，最高法院还将取代枢密院司法委员会，成为英国特定地区和殖民地的终审法院。按照1998年《苏格兰法》、1998年《北爱尔兰法》和1998年《威尔士政府法》，枢密院司法委员会有权审查苏格兰议会、北爱尔兰议会和威尔士国民大会是否在自己的法定权限内行事。枢密院主要是一个行政机关，其掌握司法权自然也是与司法独立原则相违背，因此，《宪法改革法》要求枢密院交出司法权。其三，成立一个独立的法官任命委员会。这一委员会的主要职责是选择候选人并向宪法事务大臣推荐。法官任命准则是单列的，而整个任命过程按照公开、透明的程序进行。目前在英国，上议院法官的任命过程主要包括:由法务大臣向首相提供拟任命为上议院司法议员人选的有关情况，并提出建议;首相根据相关情况和建议提出任命名单交给女王;女王根据名单将上述人选册封为司法贵族，并使之进入上议院。其中，法务大臣的建议是决定性的。整个过程具有很强的政治色彩，尽管实践中被任命的法官基本上被公认为法律界的精英，但是整个任命过程的党派因素无法根除。因此，《宪法改革法》将最高法院的法官任命权交由独立的法官任命委员会，在维护司法独立上有着重大的进步^[24]。

2009年7月，英国《最高法院规则》在议会通过，并于同年10月正式生效，英国的最高法院正式开始运行。

(六)与欧盟法制协调

英国根据1972年《欧共体法》于1973年1月1日加入了欧共体(欧盟的前身)，随着欧盟法制的发展，加入欧盟对于英国的宪法也产生了很大的影响。1972年《欧共体法》承认了欧共体的各项条约，规定了履行欧共体立法的方法，并承认了有关欧共体法的解释权属于欧洲法院。

《欧共体法》的制定和实施不仅使得英国参与到了欧洲一体化的进程中，对于英国的法律领域也产生了巨大的影响，英国宪法也因而经历了一场革命性的变化。首先，英国确立了欧盟法优于英国国内法的原则，议会制定的法律不再至高无上，这实际上对英国的议会主权原则进行了修正。其次，英国的公民生活在欧盟和英国两套法律体系之下，同时具有欧盟公民和英国公民的双重身份，能够受到欧盟法和英国法的双重人权保障，特别是随着欧盟对于人权保障的法律机制逐步完善，传统的英国公民权利保障机制也拥有了新的内涵。