西方国家赔偿制度历史演变的一般过程

一、西方国家赔偿制度历史演变的一般过程

“公务员违法执行职务行使公权力之结果，苟无应归责于该被害人之事由，国家对该损害应负赔偿责任，系法治国家之基本思想。”^[1]然而，国家赔偿制度的形成并非一蹴而就，而是一个与法律思想变迁有着密切联系的自然的历史演变过程。美国联邦法院大法官霍姆斯在其传世巨著《普通法》一书中曾指出，“法包含了一个民族经历了多少世纪风雨沧桑的发展故事，因而绝不能将它仅仅当做一本数学教科书里的定理公式来研究。为了探究法的真谛，我们必须了解它的过去以及未来趋势”。要完整准确地理解国家赔偿制度，首先必须了解国家赔偿制度的历史演变。对于国家赔偿制度的历史演变过程，由于各个国家的发展史以及政治、经济与文化背景存在差异，各国的具体表现均有所不同。但从总体上来说，国家赔偿制度的一般过程经历了三个阶段。^[2]

(一)否定时期

19世纪以前，也就是现代国家建立之前，可称之为国家赔偿的全面否定时期。^[3]也称国家无责任时期。西方资本主义国家由于受封建专制制度的影响，“国家绝对主权论”^[4]、“过失责任主义”^[5]等思想和观念占统治地位，认为“国家与人民间，系属权力服从关系，国家为统治者，享有绝对权力，而人民为被统治者，应服从其权力，其统治权之作用与私人间之行为异其性质。故国家不服从外部所课予其负担之义务，公务员执行职务，如违法侵害人民之权利者，须由该加害之公务员个人自负其责，国家不负赔偿责任”。^[6]在英国，英王是大英帝国的主宰，是国家最高主权的代表，他的一切活动都是为人民造福，“国王不能为非”。因此法律上推定“国王无过错”，即使某些政府官员侵犯了公民的合法权益，也被认为那不是国王的本意，应归责于具体实施侵害行为的个人，国家不能为此承担任何责任。如英国在1765年的一起案件中，国王的属下依命令闯入原告家里，搜走文稿，被法院判定“非法侵害”行为，并由搜查官员自负责任。在美国，奉行的是“国家主权豁免”原则，美国联邦最高法院在1884年“蓝福”案中明确指出，国家拥有至高无上的权力，未经国家同意，任何人皆不得向国家起诉。在法国，实行“绝对国家主权原则”，认为国家享有最高的主权，而主权属于绝对权力，不承担法律责任，因而国家不负赔偿责任。在德国，在1896年公布的民法中规定:“官吏因故意或过失，违反对于第三人所应尽的职务时，对于该第三人因此所发生的损害负赔偿义务。”在日本明治维新时期，国家一切权力归属于天皇，官吏对天皇负责，因此官吏违法行为所造成的损害不可能由国家赔偿。

(二)相对肯定时期

从历史渊源上考察，国家赔偿系发端于冤狱赔偿。早在18世纪末期，就有学者提出了冤狱赔偿的思想，有的国家还在立法中作了规定。如1786年意大利《赖奥普法典》规定，“因司法机关审判错误而受损害的人，依法均得申请国家赔偿”。1790年法国《刑事诉讼法(草案)》也曾规定国家冤狱赔偿条款。但由于“国家绝对主权论”的影响，这时候的冤狱赔偿尚未形成确定的法律制度，只是国家采取的权宜之计。^[7]

19世纪中叶以后，由于“主权在民”、“天赋人权”、“社会契约”等资产阶级民主思想深入人心，人民的民主意识大大加强，“王权神圣不可侵犯”的训条被彻底废除。国王统治国家是基于人民的委托和社会契约，无论国家还是国家的统治者都无权随意侵犯公民的合法权益。因而，立法学逐渐抛弃了国家无责任理论而采相对肯定国家责任的态度。^[8]理论上，以论证国家仅有限地承担赔偿责任的国家赔偿理论不断涌现。如，德国学者提出的国库理论。此种理论认为，国家具有双重人格，这就是说，国家除了是公权力主体外，还是财产权主体，当国家作为财产权主体就被称为国库。^[9]在行使公权力时，国家作为公权力主体不承担责任，而由公务人员负责;但在从事私法行为时，国家作为财产权主体应当承担私法上的责任。而在法国，学说将国家行为分为权力行为与管理行为两种。权力行为是指国家基于其统治权的作用而实施的行为，如征兵、课税、征收土地、拆除违建等，公务人员实施权力行为时，即使导致人民权利遭受损害，国家也不负赔偿责任。反之，如果公务人员实施的是非权力作用的管理行为，侵害了人民的权利，国家就应当依据民法上关于雇主与雇员，或法人与其代表机关等有关的规定，由国家代替公务人员负损害赔偿责任。^[10]国家赔偿的实践是以法国为先的。1873年的法国“布朗戈(Blange)”案件，标志着法国率先承认并实行国家赔偿责任。案件是一名叫布朗戈的小孩，在横过马路时，被一辆国营烟草工厂的货车撞伤，小孩家属请求国家赔偿。当时的法国普通法院认为此案应由普通法院管辖，适用民法原则;而行政法院则认为这一案件应由行政法院管辖，适用行政法原则。由于对此案的管辖发生争议，于是提交至“权限争议法庭”(当时法国司法系统中专门处理法院管辖争议的裁判机构，由最高普通法院和最高行政法院分别派出同等人数的法官组成)，法庭在判词中指出:“国家由于公务中所使用的人，对于私人造成的损害赔偿责任，不受民法中对私人相互关系所规定的相互原则的支配。”这一裁定，否定了国家公务人员在执行公务中侵害公民合法权益时，适用民法原则和国家不负赔偿责任的惯例，确立了如下三项原则:(1)国家应当为其公务员的过错负责;(2)行政赔偿责任应当适用不同于民法的特别规则;(3)行政赔偿责任的诉讼属于行政法院管辖。由此，法国形成了一整套独具特色的国家赔偿法理论，并开创了国家赔偿理论的先河。于是，国家承担赔偿责任的观念逐渐在西方许多资本主义国家形成，并陆续在法律上予以规定。19世纪末20世纪初，国家赔偿责任的发展表现出三个方面的特点:(1)出现了法典化趋向。如，德国在1909年颁布了《普鲁士国家责任法》，1910年又颁布了《公职责任法》。(2)从宪法层面肯定了国家赔偿责任。如，德国1919年《魏玛宪法》第131条规定，“官吏行使受委托之权时，对于第三者违反职务上的义务，其责任应由该官吏服役之国家及政治机关负责，不得起诉官吏”。奥地利1920年联邦宪法第23条也有类似规定。(3)国家赔偿责任得到完善。如，法国这时的“个人过错”和“公务过错”的划分，为责任划分提供了准则。这一时期，各国还把国家权力分为公权力和私权力，对于公权力致使损害，因其具有统治性而不承担赔偿责任，同时，承担赔偿责任的前提是行政机关公务员的违法行为致使公民的权利受到损害。对于这种只对一定范围内并有条件地承担的赔偿责任，被认为是一种国家负有的相对赔偿责任。尽管只是相对赔偿责任，但从历史发展来看，这也是一种进步。

(三)全面肯定时期

“第一次世界大战以后，学说因认国家与人民之关系，已非从前之权力服从关系，而系基于社会契约所生之权利义务关系。故在学说、裁判以及立法例上均相继承认国家对公务员违法执行职务，不问是公法行为或私法行为所生之损害，均应负赔偿责任。”^[11]同时，更认识到:(1)国家行使公权力虽无损害人民之本意，然其假手于机关成员从事各种活动，事实上难免使人民遭受损害;(2)国家对其行为若不负赔偿责任，则公务员执行职务时将毫无顾忌，为所欲为，实非修明政治之道;(3)由国家负赔偿责任，正可以减少公务员过失的发生，加重其责任感，足以提高政府的威信，加强人民的向心力;(4)以人民之税收赔偿人民的损害，符合“取之于民，用之于民”之旨;(5)国家为公法人，在法律上有意思能力及行为能力，系权利义务主体，因行使公权力致人损害的，自应负赔偿责任;(6)保障人民权利为法治国家基本任务之一，负担损害赔偿系法治国家无可旁贷之责。^[12]这时的西方，大多数国家都建立了国家赔偿制度，特别是随着“社会保险”思想的发达和认为国家行政权力的行使会给社会和公民带来更大风险观念的形成，根据公平负担原则，许多国家制定和颁布了对国家赔偿责任进行专门规定的法律。这一时期是为全面肯定时期。这一时期，国家赔偿责任在西方各国得到了全面的肯定和确认，国家赔偿还呈现出以下特点:(1)国家赔偿呈现法典化趋势。美国于1946年、英国于1947年、日本于1947年、奥地利于1948年、韩国于1967年、我国台湾地区于1980年、德国于1981年等先后制定了正规化程序化、法制化的国家赔偿法典。制定统一的国家赔偿法典已成为一种世界性的立法潮流。(2)国家赔偿对象得到扩大。各国国家赔偿制度都普遍地确立了国家对其执行公务的行为不分权力行为与非权力行为都应当承担损害赔偿责任的原则，^[13]逐步缩小国家赔偿责任豁免的范围，除法律明文规定不予以赔偿的少数情况外，在行政活动中，没有不负赔偿责任的领域。(3)国家赔偿范围得以扩充。其中，侵权损害赔偿范围，已从物质损害发展到精神损害，从直接损失发展到间接损失;侵权行为赔偿范围，已从行政领域，扩大到司法领域，甚至扩大到立法领域。(4)在行政主体赔偿责任与公务员赔偿责任方面，国家的赔偿责任越来越大，而公务员的赔偿责任只限于法定的情形之下才予以追偿。