政府信息的分类和例外信息

第二节　政府信息的分类和例外信息

一、政府信息的分类

以政府信息的公开性为标准，可将政府信息分为全部公开的信息、部分公开的信息和例外信息。全部公开的信息是指一般的政府信息，在没有其他优于知情权的权利和利益存在时，应该全部公开的政府信息。部分公开的信息是指根据利益平衡原则，信息的一部分需要顾及优于知情权的其他利益而不予公开，但仍须根据政府信息公开法的规定来规定其他部分的政府信息。根据保密法的一般原理，某一文件部分信息应当保密时，不应当将整个文件内容都进行保密。对于这类文件，当有人申请公开时，应在删除保密信息后公开其他不涉密信息。此类信息属于部分公开的信息。《美国信息自由法》规定，为了防止对个人隐私造成明显的不法侵害，行政机构在提供或公布一项意见、对政策的说明、解释、工作人员手册、指示等时，可以删除能识别个人身份的细节。然而，在每个案件中，应当以书面形式对删除的正当理由做出完整的解释。如果技术上可行，应当在记录中做出删除的地方表明删除的范围。^[3]例外信息，又称不予公开的信息，是指政府信息公开法明确界定作为例外不予公开的那些信息。当整个政府信息都被优于知情权的权益所统摄，则全部信息都应免于公开，这部分信息就是例外信息。

该分类的法律意义在于，政府信息公开，既要最大程度地满足知情权，又要保护信息之上的其他合法权益。

二、例外信息

(一)例外信息的概念

政府信息公开法以公开为原则，以不公开为例外。例外信息，又称不予公开的信息，是指政府信息公开法明确界定作为例外不予公开的那些信息。

(二)例外信息的分类

1.以保密程度为标准分类

以保密程度为标准，例外信息可以分为一般例外信息和特殊例外信息。一般例外信息是指其内容可以豁免公开的信息。特殊例外信息是指由于信息中含有涉及国家、团体或者个人重大个人利益的内容，属于特别敏感而应给予特殊保护的信息。此类信息内容的公开，会给国家、团体和个人造成重大损害，甚至对此类信息存在与否的泄露，都足以造成权益损害，因此各国立法一般对特殊例外信息给予比一般例外信息更加完善的保障。

《美国信息自由法》针对一般例外信息和特殊例外信息分别规定了免除(Exemption)制度和除外(Exclusion)制度^[4]。免除制度是针对一般例外信息的免于公开的制度，它以显性方式进行保密，即明确表明有信息是保密的，拒绝公开或者已被删除。公众根据行政机关提供的拒绝公开的理由以及对删除部分的说明，可以十分容易地判断部分信息采取了保密措施。除外制度是针对特殊例外信息的免于公开的制度，它以隐性方式进行保密，即不仅对信息内容保密，而且对信息是否存在秘而不宣，公众无法判断这部分信息是否存在。除外制度有特殊的适用范围，主要分三种情况:(1)涉及犯罪的事件的调查或刑事诉讼中保留的相关记录;(2)刑法执行机构以可以识别告发人身份的方式保存的告发记录;(3)联邦调查局保留的有关外国情报、反情报或者国际恐怖主义的记录。^[5]

2.以义务主体是否履行强制性保密义务为标准分类

以义务主体是否履行强制性保密义务为标准，例外信息可以分为强制性保密信息和自由裁量的保密信息。强制性保密信息是指绝对不能公开的例外信息。此类信息一般与国家的重大利益相关，政府应当无条件予以保密。对此类信息的公开应该严格遵循法定路线，在没有明确规定或者法律规定的条件没有成就之前，不得公开;倘若行政机关公开了此类信息，应承担相应的法律责任，严重的，应承担刑事责任。对予此类信息是否公开，行政机关无权自由裁量。通常来说，涉及国家安全的保密法规定的一般为强制性保密义务。《新西兰政府信息法》规定的涉及强制性保密信息的情况有:(1)危害新西兰的国家安全、国防及国际关系;(2)其他国家的政府及其代表机关、国际组织基于信任而提供给新西兰政府的信息;(3)危害法律的维护，包括危害对违法行为的预防、调查、侦查和获得公正审判的权利;(4)危害个人安全;(5)过早公开政府改变或继续经济和金融政策的决定而将严重损害新西兰的经济的。^[6]

自由裁量的保密信息是指政府可以通过自由裁量而决定是否应该公开的信息。此类信息一般是与企业和个人的权益相关，根据商业秘密保护法和个人信息保护法的规定应该予以保护的信息。但是，社会生活中的利益是错综复杂、相互交织的，一个信息之上可能承载着数种权利要求不同甚至相反的利益，这就需要行政机关进行裁量，如果基于信息公开的角度进行考虑，公开的利益大于保密的利益，则应当公开;否则，不得公开。自由裁量应该公开地、最大限度地借鉴美国法免除制度的有关规定，删除敏感部分。

《新西兰政府信息法》规定的涉及自由裁量的保密信息的情况有:(1)保护自然人的隐私;(2)公开会泄露商业秘密，或损害信息提供人或信息主体的商业地位;(3)公开信息提供人基于信任而自愿提供的信息，或基于法律的强行规定而提供的信息，从而影响类似信息或同一信息源的信息继续被提供，从而损害公共利益的;(4)避免损害旨在保护公众健康和安全的措施;(5)避免损害新西兰的实质性的经济利益;(6)避免损害旨在防止、减轻公众成员物质损失的措施;此外，还有维护法律职业的特权、维护公共事务的有效执行，等等^[7]。

3.以保密利益的性质为标准分类

以保密利益的性质为标准，例外信息可以分为法定保密信息和约定保密信息。法定保密信息是指由法律明确规定应该进行保密的信息。除了政府信息公开法以外，其他的法律是指有关信息保密的法律及相关的法律条款，如国家秘密保护法、商业秘密保护法、个人信息保护法等，以及其他关于特定信息保密的法律规定^[8]。约定保密的信息是指没有法律规定，而是根据行政机关和信息提供人之间的信赖或与当事人之间的约定而应该予以保密的信息。信息提供人要求保密或提供信息时表现出对信息接收者的保密信赖时，行政机关可以不予公开此类信息。行政机关裁量公开与否的标准是利益平衡原则，根据该原则，行政机关应该对信息公开的利益与不利益进行比较、权衡，当公开的结果利大于弊时，应该公开，反之则应裁量不予公开。在裁量是否为约定保密信息而不予公开时，主要有两个判断标准:(1)影响行政机关再次从同一信息源获取信息或获取同类信息的利益;(2)对信息提供人的利益造成明显损害，虽然这些利益还未为相关保密法规和保密条款予以规定，如不构成商业秘密但对信息提供人具有一定商业价值的商业信息^[9]。值得注意的是，约定的保密信息包括了因行政机关和信息提供人之间的信赖关系而进行保护的信息。

4.以信息承载的利益为标准分类

以信息承载的利益为标准，可以将例外信息分为涉及国家利益的信息、涉及行政利益的信息、涉及个人利益的信息以及涉及其他利益的信息。此种分类广为立法所采纳，是对例外信息最细化的分类。

(1)涉及国家利益的信息。此类信息包括涉及国家安全、国防、外交利益的信息，涉及公共安全利益的信息和涉及社会经济安全利益的信息。

①涉及国家安全、国防、外交的信息。各国政府信息公开立法均明确将此类信息规定为例外信息，行政机关不能自由裁量公开或不公开。

②涉及国家经济安全和国家实质性经济利益的信息。对此类信息的公开，可能对国家的财政利益或政府管理国民经济的能力产生严重负面影响，或对国内一般行业或特殊种类的行业的正常发展造成过分干扰^[10]。

涉及国家经济安全和实质性经济利益的信息通常是指金融、证券、货币等的决策和监管信息。这类信息可以来自决策机关，如我国的中央银行、银监会和证监会，也可以来自市场主体自身的决策信息。决策机关的决策信息、监管机关的监管信息应该公开，但是应该严格依照法律规定和程序进行公开。这里主要涉及的是时间问题，一般来说，这些决策必须在适当的时间公布。在应公布的时间之前应该严格保密，否则可能造成金融动荡，并危及社会秩序，影响国家经济安全。此类信息主要有:有关汇率、对海外外汇交易的调整信息;有关对银行和信用制度的规范信息;有关税收的调整信息;有关政府债务的信息;有关加入海外贸易协定的信息。另外，各国的证券法、金融法、货币法等对于市场主体自身的决策信息在公布之前的保密义务都有所涉及，其提前披露可能引起市场波动和混乱，应当予以保密。

③涉及社会公共安全的信息。当信息的披露会对保护公共安全所采用的合法方法的维护或者执行造成损害时，该信息可获得披露豁免。^[11]

(2)涉及行政利益的信息。此类信息包括有关行政执法效果的信息、涉及行政决策自由的信息、涉及行政效率的信息等。

①涉及行政决定执行效果的信息。此类信息主要是指行政机关履行检查、监控或者其他监督职能过程中产生的信息。这类信息的公开，会给当事人提供规避法律的机会，危及行政决定的执行效果。比如侦查犯罪行为的信息公开会影响行政决定的执行效果，因此不予公开。

②涉及行政决策自由的信息。此类信息主要指行政机关决策过程中的信息，即行政机关在做出最后决定前的准备过程中的文件，包括讨论过程中的各种观点、意见、建议、方案等。此类非最终信息的公开，可能对社会产生误导性作用，对行政机关形成最终的正确决策不利。

③涉及行政工作效率的信息。此类信息是指和行政机关行使职权无关的信息，主要是纯粹的内部行政事务的信息，如机关内部的食堂规则等。这类信息通常和社会公共利益没有关系，而处理对此类信息的公开申请，要占用行政机关的人力和物力，影响行政机关处理其正常工作的效率，行政机关可以拒绝公开，但如果申请人能证明此类信息对其利益或公共利益造成了重大影响的除外。

(3)涉及个人利益的信息。此类信息包括个人信息(涉及个人隐私及其他精神性人格利益的信息和涉及个人生命健康安全利益的信息)和个人的财产利益信息。

①个人信息。个人信息主要是指个人的姓名、性别、年龄、血型、健康状况、身高、人种、地址、头衔、职业、学位、生日、特征等可以直接或间接识别该个人的信息。此类信息的公开可能对个人的人格权益造成损害，也可能危及个人的生命健康安全，例如电子病例中的个人医疗信息的公开等。这类信息的公开和保护涉及个人信息保护法和政府信息公开法的关系问题。一般而言，一个现代国家必有政府信息公开法和个人信息保护法这一对围绕信息制定的法律。这两部法律地位平等、独立适用、互不隶属，因此，根据信息公开法赋予的知情权不能得到的个人信息，或许可以通过个人信息保护法赋予的个人信息查询权获取;而根据个人信息保护法不能得到的个人信息，或许可以根据信息公开法获取。只有两者都予以保密的信息，才能真正起到保密的效果。

信息的公开可能危及任何人的生命或人身安全的，应该豁免公开。

②个人的财产利益信息。此类信息是指能给个人带来经济利益的信息，可以分为商业秘密和不构成商业秘密但同样能为个人带来经济利益的信息。商业秘密由《商业秘密保护法》或者《反不正当竞争法》予以保护，而不构成商业秘密但同样能为个人带来经济利益的信息，若公开会影响到信息提供人或信息权利人的可预期的商业利益和商业地位，此类信息也可以豁免公开。

政府信息中的个人信息部分如果公开，会对本人的合法权益造成损害的，不应向公众公开，但应向本人公开，特定情况下也可以向利害关系人公开。申请公开个人信息的申请人是本人的，应提供身份证明;申请公开他人的个人信息的，则必须要有正当的手续，“此种手续不外乎两种:一、申请人获得第三人的书面同意，或依第三人的书面授权请求与第三人相关的私人资讯;二、申请人为了诉讼的目的，在获得了法院的许可，或是在法律法规许可的情况下，请求第三人的私人资讯，以为诉讼所需之证据”。^[12]

(4)涉及其他利益的信息。这是一个兜底规则。根据爱尔兰等国的立法，此类信息包括涉及动植物物种保护利益的信息^[13]。

(三)不予公开信息的列举

因牵涉知情权的行使和信息自由问题，各国立法均采取了列举的方式对不予公开的政府信息严格加以限制。为了进一步防止义务主体在司法过程中对该种限制做出任意解释和扩大解释，往往采取封闭式列举的方式。

《美国信息自由法》^[14]第(b)条列举9类免于公开的信息，它们是:

(1)国防和外交政策;

(2)行政机关内部人事规则和惯例;

(3)其他法律规定免于披露的事项;

(4)贸易秘密和商业或金融信息;

(5)行政机关内部或机关之间的备忘录;

(6)人事的、医疗的和类似的档案;

(7)执法记录或信息;

(8)金融机构的信息以及关于油井的地质信息;

(9)地球物理信息。

对这9类文件，法院在适用法律时应采取严格解释的态度，行政机关以此为由拒绝申请人的公开申请时，负有举证责任。另外，申请对个人信息的公开，还应遵从1974年《美国隐私法》的有关规定。

【注释】

[1]方向:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第331页。

[2]方向:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第313页。

[3]参见《美国信息自由法》第1条第2款。

[4]参见《美国信息自由法》第2条和第3条。

[5]参见《美国信息自由法》第3条。

[6]参见《新西兰政府信息法》第8条第2款。方向主编:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第125页。

[7]参见《新西兰政府信息法》第8条第2款。方向主编:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第125页。

[8]《美国公共卫生和幸福法》规定有关年轻人的个人记录不得披露其姓名。

[9]参见《美国信息自由法》第2条第4款中的商业秘密外的商业和金融信息。

[10]参见《爱尔兰信息自由法》第31条第1款;方向主编:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第212页。

[11]参见《澳大利亚信息自由法》第37条第2款第3项;方向主编:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第67页。

[12]冯国基:《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第139页。

[13]方向主编:《信息公开立法》，中国方正出版社2003年版，第211页。

[14]从篇章体例上看，《美国信息自由法》位于美国法典第5篇第5章第2分章《美国行政程序》规定中的第552节，该章第552a节为《美国隐私法》，第552b节为《美国阳光中的政府法》。