行政诉讼之外部现象与内部矛盾

（二）行政诉讼之外部现象与内部矛盾

1.行政诉讼性质之考察视角。

（1）从过程视角看，行政诉讼表现为一种“诉讼”。行政诉讼的主管机关是司法机关。当代各国行政诉讼制度各具特色，行政诉讼主管机关的名称、法律地位、性质等方面的差异也很大，但它们具有一个共同的特点，即都是行使司法权的机关。^[13]“行政诉讼的核心是以审判方式的诉讼程序解决行政争议，监督行政活动。至于解决争议的机关是行政法院或普通法院，或法律所创设的其他机构，不是问题的关键所在。”^[14]行政诉讼是诉讼活动和诉讼程序的统一。从动态上看，行政诉讼表现为司法机关审理行政争议的诉讼活动，是法院行为与当事人行为的结合；从静态上看，行政诉讼表现为司法机关审理行政争议的一种诉讼程序制度，包括从起诉、受理、审理、裁判到执行的一系列过程。行政诉讼是当事人、审判主体诉讼活动与诉讼过程的统一。

（2）从内容视角看，法院侧重审查“被告”的行为。司法审查的对象是被告的行政行为。虽然各国行政诉讼（司法审查）范围宽窄不同，但总体来看，可受司法审查的行为都是行政行为。“对法院来说，某种行为是不是行政行为，往往可能构成司法审查的先决条件，因为只有行政行为才能成为司法审查的对象。”^[15]行政诉讼强调被告的举证责任。各国行政诉讼（司法审查）举证责任分配的规则，都在一定程度上强调了被告对自己作出的行政行为负有举证责任。我国《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

（3）从主体视角看，原、被告双方法律地位“恒定”。一般情况下，行政诉讼的原告是行政相对人，也就是说只有行政相对人才享有起诉权；而行政主体则没有起诉权。这是因为在行政管理法律关系中，相对人处于被管理、受支配的地位，与行政主体之间产生争议时需要寻求有关机关的救济；而行政主体因享有行政权，不需要司法权的救济。与此相对，行政诉讼的被告始终是享有行政权的组织。该组织因行使行政权而与原告产生争议，因原告的指控而被动地进入诉讼程序。行政诉讼的立法目的体现的是立法者主观的价值追求，各国因具体情况的差异，立法目的亦有差别。但总体来看，保护相对人的权利在立法目的中始终具有重要的地位，这种重要性体现在:或者将保护权利作为立法目的之一；或者将保护权利作为最重要的立法目的；或者将保护权利作为唯一的立法目的。“各国行政诉讼的立法目的极为一致，不外乎保障人民权益、维护行政权依法行使（维护法律）和增进司法功能这三种。在这三个项目中，保障人民权益往往被置于第一位。”^[16]

2.决定行政诉讼性质的内在矛盾。

（1）权力与权力的关系。“行政诉讼制度的实质是通过法院司法权来控制行政权力从而保护公民权利。”“没有权力的分配与制衡，就不会产生行政法及其行政诉讼制度，因而也就不会产生近代行政法。”^[17]

权力制衡（约）是行政诉讼产生的内在动因。就立法权与行政权的关系而言，行政应受立法支配。但立法对行政的控制却不可能百分之百地发生作用。权力具有天然的膨胀性，行政权的主动性特点使其更容易膨胀，极力挣脱立法权的限制。于是在立法权与行政权之间形成了控制与反控制的矛盾关系。为了保证立法对行政的有效控制，设置一定的监督机制就是必不可少的，司法审查就发挥了这种监督作用。立法权对行政权的支配关系为司法审查提供了依据，司法审查的核心就是审查行政权的行使是否合法。就司法权与行政权的关系而言，对行政权的控制既有来自立法权的控制也有来自司法权的控制和行政权自身的控制。但司法控制具有不可比拟的优点。司法审查以司法权力来制约行政权力，它典型地反映国家权力的分工与制约，保障人民的民主权利，体现宪政体制的民主理念。就立法权与司法权的关系而言，不同宪政体制的国家两者关系差异较大:一种关系是司法权从属于立法权，受立法权的监督。另一种关系是司法权独立于立法权，对立法权负有监督职责。在这种关系下，法院不能对立法机关制定的法律行使审查权，因为司法机关的地位低于立法机关，但法院可以审查行政机关的行为是否符合法律。

（2）权利与权力的关系。人民主权原则是对权利与权力关系的经典解释。权力的合理性和最终来源在于公民的权利。虽然权力来源于权利，但公共权力一旦建立，便有了其相对的独立性，有其自身的利益，于是在权利与权力之间形成了一系列矛盾关系。具体来看，权利与权力的关系包括公民权利与立法权的关系、公民权利与行政权的关系以及公民权利与司法权的关系。立法权通过肯定人民主权并将人民的权利具体化为法律上的权利，将道德意义上的权利转化为法律权利来确认公民权利；行政权通过执行法律来维护和促进人民的权利；而司法权则在公民权利受到侵害时为其提供最有效的法律救济。上述三种国家权力从不同的环节保障人民主权和基本人权，构成了一个权利保障的链条。

对公民权利进行救济是行政诉讼的核心关怀。就公民权利与立法权的关系而言，一方面，立法权应制定实体法规范确认公民的权利；另一方面，立法权也应设置相应的司法程序以保护公民的权利，在权利受到侵害时为其提供及时的法律救济。公民通过行政诉讼维护自己的权益，既要有实体法关于权利的规定，又要有程序法对救济途径的规定。就公民权利与行政权的关系而言，国家行政经历了从消极行政到积极行政的转变，因此带来了行政权的膨胀。而行政权膨胀的结果之一就是有可能侵犯公民权利，行政权的范围越广，侵权的机会就越多。对于现代的积极行政，如果缺少救济途径，则法律尊严无从维护，公民权益失去保障。就公民权利与司法权的关系而言，“有权利必有救济”已成为一条法律定理。如果相对人认为自己的权益受到行政权的侵害，没有足够的力量与行政主体对抗，这种情况下，只能寻求第三方的帮助，行政诉讼是司法权为公民权受到行政主体的侵害而提供的救济制度。

在决定行政诉讼性质的六对基本矛盾关系中，司法权与行政权的关系以及行政权与公民权的关系是矛盾的主要方面，不同的国家在不同历史时期这两对矛盾激烈程度不同，行政诉讼性质表现也不同。如果司法权与行政权的矛盾居于主导地位，那么行政诉讼侧重表现为司法权对行政权的监督；反之行政权与公民权的矛盾居于主导地位，行政诉讼更多地表现为司法权对公民权利的救济。