预备立宪百年祭
——祭晚清预备立宪过程中的政治妥协[1]
(代序)
晚清历经咸同之际的外衅内乱之后，朝野对于改革变法已逐渐达成低度共识，即便两年前血腥镇压戊戌变法的慈禧太后也意识到，不改革，中国就没有出路，并于1901年1月29日在“西狩”途中发布了预约变法上谕，宣布实行“新政”。1905年清政府决心预备立宪，并于当年派载泽等五大臣出洋考察各国立宪政治。1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》，由此掀开了预备立宪的历史序幕，中国政治从此通向了由封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的新时期。[2]
从时间上来看，预备立宪乃晚清新政的一部分。但新政之初，清政府并无立宪之打算。新政不久即着手预备立宪，并将立宪预备作为随后新政变法的核心问题，实乃妥协之产物。
一、新政派与立宪派的妥协
“戊戌政变”之后，维新力量尽管受到重大挫折，但其政治主张却得到广泛传播，并逐渐形成了以梁启超等维新人士为核心的社会基础广泛的为立宪政治而奔走呼号的一股政治力量，史学界称之为立宪派。与此同时，在经历八国联军侵华战争之后，清政府内部也发生分化，以慈禧为代表的部分反对立宪变法的政治势力，尽管对立宪仍存芥蒂，但对政治变革却达成某种共识，此即所谓新政派。
(一)新政派对立宪的初衷
在“戊戌政变”之后，特别是八国联军侵华战争之后，清政府的政治思维已经开始转化，一部分开明权贵在不同程度地反思民贫国弱的制度根由，并渐次放弃“祖宗成法不可变易”的顽固立场。保守派中的顽固分子亦逐渐淡出晚清政治舞台，比较开明的洋务派则再度得势，并在清政府颁布新政上谕之后，与清政府权力核心阶层合作，结成新政派，成为推动新政的核心力量。[3]
从历史渊源来看，尽管洋务派成了新政派的重要力量，但就其政治立场而言，新政派早期对于立宪政治仍持排斥态度。[4]这是对1901年的新政上谕及其后的相关新政措施中未将立宪列入议程的合理解释——“戊戌政变”的事实应当能够比较充分地证明以慈禧为代表的当权派对于立宪政治的排斥心理，而且这种心理在短短的两年内发生急转弯的可能性是非常小的，而洋务派对于政治改革历来持保守态度——尽管在中国近代化的起步和早期发展中，洋务派是主要的推动力量，但当近代化从器用层面向政治制度改革层面推进的时候，他们对开设议院、实行君主立宪之类的政治改革素来就缺乏亲善之举措。
正因如此，晚清新政的变法大纲几乎与立宪主义难以调和——就其宗旨而言，新政旨在维护封建制度，巩固晚清统治;而宪政则是要废除专制政治，推行民主改革，将中国政治推向资本主义近代化的历史轨道。所以，以慈禧为代表的当权派最开始希望的变法，不过是对封建专制制度的修修补补。正如1901年1月29日的变法上谕中所指出的那样，“盖不易者，三纲五常”，“而可变者，令甲令乙”，“康逆之讲新法，乃乱法也，非变法也”。[5]据此，督办政务处随后制定的《开办条规》即规定，变法大纲一为规复好旧章，二为参用西法，并进一步申述，“维新之极而有康逆之乱，守旧之极而有拳匪之乱”，均在摒除之列。[6]由此可见，晚清政府在推行新政之初，并未有立宪打算，甚至忌言立宪，生怕与立宪变法有任何瓜葛，而将新政与君主立宪彻底划清界限。
(二)立宪派的主张
晚清王朝在戊戌变法之后，以慈禧为代表的保守派取得了暂时的政治优势，维新派在遭受“戊戌政变”之后，虽然损失惨重，但并未因此销声匿迹，他们仍以不同的形式宣传变革主张，传播立宪思想，使得“变法维新”保持着强大的政治影响力。其中代表人物当首推梁启超，他对何为君主立宪，为何要实行君主立宪以及如何实现君主立宪等问题作了比较系统地阐述。
梁启超认为，宪法“为国家一切法度之根源”，君主、官吏和人民必须“共守”;“立宪政体亦名为有限权之政体”，“有限权云者，君有君之权，权有限;官有官之权，权有限;民有民之权，权有限”;君主立宪与民主立宪是由各国的历史情势决定的，但“同为民权”，因此，相对于君主专制与民主立宪政体而言，君主立宪最为理想。[7]他言道:“今日之世界，实专制、立宪两政体新陈嬗代之时也。”按照“公理”，新旧两种事物相嬗代必有斗争，“争者旧者必败而新者必胜，故地球各国必一切同归于立宪”。中国也要“归于立宪”，任何人都阻挡不住，当权者如真有爱国之心，就应当兴民权，早日实行君主立宪。[8]
到1903年前后，立宪思潮已经在国内和海外留学生、华侨当中勃兴起来了，并很快汇流成为一股强大政治势力，历史上称之为立宪派。[9]到1904年日俄战争前后，立宪派逐渐从纸上谈兵转变为实际行动，立宪主义也由一种思潮迅即演变为一场全国性的立宪运动，出现了所谓“上至勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪，一唱百和，异口同声”的政治趋向。[10]
(三)出洋政治考察决定的出台
如果说日俄战争之前立宪派的主要活动在于理论准备，那么日俄战争之后的活动重心则在于上层策动。因为立宪派认为，要促成立宪，必须得到当朝权要的认同和支持，将来实行宪政也需这些权要来主持，更为重要的是，这些权要具有居身体制之外的立宪人士所缺乏的说动朝廷之便利和实力，因此立宪的第一要务就是策动当朝权要，并借助于他们向权力核心陈请立宪变法——与戊戌变法相比较，立宪派避免了与反宪派的直接对立，而是通过策动政府权要，培育一个亲宪派官僚集团，并通过这一亲宪派集团的影响和奏请，实现与最高统治者的沟通与对话，并最终由这些权要来说服当朝最高决策者，从而接受立宪主张。
实践证明，立宪派的这种策动取得了空前成功。1904年1月19日，云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年首先联电奏请变法。1904年3月，江浙立宪派人士张元济等开始了“奔走运动”，并首次提出了遣使分赴各国政治考察之主张。1904年3月，岑春煊等满汉官员纷纷就立宪问题上奏朝廷。[11]截至1905年6月底，在位的八位总督中就有滇、粤、江、鄂、直五位奏请立宪，军机大臣则有瞿鸿玑和奕劻明确表示支持立宪变法，加之林绍年、孙宝琦等巡抚和出使大臣，立宪派已经成功地策动了一支实力强大的支持或同情力量，立宪已成不可避免之趋势。[12]
面对如此强大的立宪呼声和亲宪势力，以慈禧为核心的新政派不得不做出妥协，并于1905年7月初开始连日召开会议，讨论立宪事宜。7月4日商讨了派员出洋政治考察问题，9日便正式做出了遣使出洋考察政治之决定，并于7月16日发布谕旨，遣载泽等五大臣“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”。[13]从此，预备立宪的预备程序正式启动。
二、亲宪派与反宪派的妥协
随着“新政运动”的深入，在新政派内部，也发生分化，一部分人开始明确赞成或者同情立宪派的主张，倾向于将“立宪”纳入新政过程，姑且称之为“亲宪派”;另一部分人则顽固坚持反对立宪立场——他们虽然主张改革变法，实行新政，但坚决反对“立宪”，且称之为“反宪派”。
(一)亲宪派积极推动立宪
1905年，清政府内部的亲宪势力进一步增长，以考察大臣为核心的亲宪派对预备立宪的进程起到了十分关键的作用。
1905年底，五大臣到达日本，对其立宪政治作初步考察之后，即上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。[14]
1906年7月，考察大臣载泽上折奏请立宪，指出:东西各国富强“莫不以宪法为纲要”，中国新政“卒未能卓有成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，必须实行立宪。要求朝廷“明发谕旨，布告立宪”，并令考察政治馆“博采各国宪法拟定草案，广兴教育，改良法律，整理财政，实行地方自治，以为立宪预备”。[15]
1906年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在《请改定官制以为预备立宪折》中，援引日本的先例，认为“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年、明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”。并提出八项具体改革意见:略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一;划分中央和地方权限;地方重要衙署皆设辅佐官(次官)，中央各部主任官(长官)事权应当统一;调整中央机构;变通地方行政制度;裁判，税收官员独立;取消胥吏，代以书记;重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。[16]
(二)亲宪派与反宪派的交锋
考察大臣对立宪政治一边倒的态度，是促使朝廷做出实行立宪最终决定的重要因素。实行立宪意味着政体的转变，而政体的转变又意味着国家权力结构的变化，这就势必触及原皇族内部等一部分人的利益，也就必然会遭到清政府内部的一部分保守势力的反对。
早在考察大臣回国之前，一些保守人士就或明或暗地对立宪持反对态度，有的公然上奏为专制制度辩护，说中国贫弱不在专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”。[17]载泽等五大臣出洋政治考察归来以后，个别反宪派公然抵制立宪，胡说“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制”。[18]内阁学士文海奏陈立宪有六大错，耸言“现在时势艰难，列强环伺，民气既嚣，士习尤坏，苟复议立宪改官之说生其奸心，则主权日削，国是日淆，而外人之从旁觊觎，将防之不胜防矣”。[19]
针对反宪派的责难，考察大臣载泽等针锋相对，并奏请朝廷指出:宪法者，“所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民者也”，且夫“立宪之行利于君，利于民，而最不利于官”，以为“环球大势如彼，宪法可行如此，保邦致治，非此莫由”。[20]因此，政府首先有必要颁布立宪纲要，向国民表明立宪态度，制定保障地方自治和集会、言论、出版权利之法律，此三者，“实宪政之精髓，耳富强之纲纽”。[21]
8月28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣就“是否实行立宪”展开讨论。军机大臣奕劻认为:立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。反对者提出:中国情势与外国不同，实行立宪，必致执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小;人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦;实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。亲宪派官员认为:国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，才能诱导提高国民程度;[22]正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行宪政。曾经在戊戌变法中被认为背弃“维新派”的袁世凯此时也坚决主张立宪，声称“有敢阻挠立宪者，即是吴樾，即是革命党”，甚至表示“官可不做，法不可不改”，“当以死相争”。[23]
(三)《仿行立宪上谕》之颁布
亲宪派与反宪派经过激烈争论之后，终于达成妥协，1906年9月1日清政府发布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，即所谓《仿行立宪上谕》，诏示天下，表明对宪政的态度，承认“各国之所以富强者，是由于实行宪政”，中国唯有“仿行宪政”，方可立“国家有道万年之基”。第二天宣布改革官制，派载泽等14人编纂改革方案，由奕劻、瞿鸿玑、孙家鼐等总司核定。6日，考察政治馆改为宪政编查馆，并着手准备从政府机构上开始改革。
《仿行立宪上谕》的颁布标志着中国政治开始进入由封建专制向资产阶级民主政制过渡的历史时期。以慈禧为代表的曾经残酷镇压维新立宪运动的当权派在上谕中公开承认中国的专制制度不如西方资本主义优越，宣称必须“仿行宪政”，虽然这是不得已而做出的妥协，但这也表明执政者已经意识到要消解国家所面临的危机和困境，谋求国家的生存和发展，就必须抛弃腐朽落后的专制制度，向先进制度学习。[24]
三、当权派与立宪派的妥协
预备立宪前夕，清统治者内部以慈禧为核心的新政派掌控了国家的最高决策权，属于当然的“当权派”，相对于无官无职的“立宪派”而言，清政府内部的亲宪派也大多身居高位，手握重权，因而也理所当然属于“当权派”的一类。马克思曾说过:住在皇宫里的人与住在茅房里的人所想的绝对不是同一回事。人所处的位置不同，思考问题的角度与方式显然是不同的。对于立宪也是如此，作为朝廷命官的当权派与作为在野人士的立宪派，所思考的问题亦不尽相同。
(一)当权派的立宪预备
《仿行立宪上谕》颁布之后，尽管朝廷对于立宪没有一个明确的时间表，而且，对于如何预备也没有一个详妥的方案，但清政府接受了考察政治大臣的建议，决定从改革官制入手，实行立宪预备。
1906年10月，清政府任命载泽等为编纂官制大臣，拟“参访君主立宪国官制厘定”，实行三权分立;议院一时难以成立，先从行政、司法厘定。两个月后，中央体制改革基本完成。1906年11月5日，厘定官制大臣通电各省督抚，强调“厘定官制为立宪之预备”，要求各省参仿中央官制推行地方官制改革。1907年7月清政府颁布《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》，宣布“自今以后，应如何切实预备，乃不徒托空言，宜如何逐渐施行，乃能确有成效，亟宜博访周咨，集思广益，凡有实知所以预备之方施行之序者，准各条举以闻”。[25]
由于官制改革未能达到立竿见影之效果，其他方面的立宪预备亦进展缓慢，这不仅令多数立宪派人士大失所望，而且也令光绪皇帝甚为不满。随后，鉴于光绪帝斥责各级官员办事不力，清政府加快了立宪筹备，并于1907年9月改考察政治馆为宪政编查馆，专司立宪筹备;9月9日第二次派大臣出使英、德、日三国，“专就宪法一门，详细调查”;并以资政院为基础，着手筹办代议机关。[26]尽管这些措施取得了一定的成效，但由于政府没有给民众以实行宪政的明确时间表，立宪仍被认为是遥遥无期。
(二)立宪派的民间动员
日俄战争之后，立宪派在进行上层策动的同时，也认识到，要早日实现宪政，仅仅依靠政府是不行的。统治者不会轻易地把政权让给人民，宪政的实现，最终要靠人民起来争取。随着《仿行立宪上谕》颁布实施，立宪派的基层动员活动更为深入。
一方面，立宪派在各地纷纷建立民间立宪社团，宣传立宪思想，动员民间支持，如1906年12月湖北宪政筹备会、湖南宪法政公会、广东粤尚自治会、贵州的宪政预备会和自治学社等先后成立。1907年元旦康有为将“保皇会”改组为“国民宪政会”，并从日本回国从事筹备政党活动。同年梁启超与蒋智由等在日本成立“政闻社”，研究各国宪政模式，为以后的参与作准备;杨度在东京组织以拥护朝廷改革人士为主要成员的“宪政讲习会”。
另一方面，展开声势浩大的以召开国会为核心内容的立宪请愿运动。在国会请愿的早期，杨度扮演了领袖与战士的双重角色。杨度认为，君主立宪最重要的莫过于制定宪法、建立责任内阁和召开国会，其中尤以召开国会最为重要。[27]自1907年7月1日起，杨度即以《中国新报》为阵地，组织力量，阐发宪政理论，重点鼓吹召开国会，号召人民“与政府宣战”;[28]疾呼召开国会乃是“惟一救国方法”。[29]随后《中国新报》和《大同报》还发表了熊范舆等人的文章，这些文章从不同角度论述了召开国会的必要性和积极意义，批驳了各种反对和阻挠召开国会的论调，鼓励人民为争取召开国会而勇敢战斗。受立宪派动员，全国各地纷纷发动国会请愿运动。截至1908年8月《钦定宪法大纲》颁布前夕，共有18个省的人民、8个立宪团体和大批留学生及海外华侨参加了召开国会请愿活动。全国有据可查的参与签名的民众达15万人之多。
立宪派在各地建立社团、宣传立宪思想、鼓吹召开国会等活动促进了知识分子和绅商的觉醒，并在相当程度上宣传了立宪变革的思想，激发了广大民众对立宪和召开国会的热情，使得立宪法、开议院的观念更为深入人心，广布朝野。他们组织和发动的国会请愿运动，“首为国民发未申之意”，更是极大地开阔了人们的视野，启迪了人们的政治思想，开辟了人民以和平的方式向统治者直接要求政权和民主自由的新时代，是中国有史以来破天荒的伟大创举。[30]
(三)《钦定宪法大纲》之问世
面对激情飞扬的立宪派及其动员起来的声势浩大的请愿运动，各省督抚大多赞成明确宣布召开国会年限，出使各国大臣则大多主张速开国会。政府中虽有人扬言“不愿生见国会成立”，但大多认为“此次各省请愿，不持时下名流主张其事，即素持守旧主义之宿儒”，“均参入其中，实与从前纯少年志士所鼓吹者不同。若不速将国会期限决定，人心一失，隐患愈深”。[31]奕劻则亲自向慈禧和光绪奏陈:“若不及早将国是决定，是宪政克期实行，万一人心不固，外患愈深，陷中国于朝鲜地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何?”慈禧大为动容，当即答应宣布立宪年限。为促使慈禧等最后下定决心，奕劻又奏陈:“此事关系国家存亡，大诏一下，即须实行。惟实行宪政利于君利于民而不利于官，将来不肖官吏恐不免尚有希冀阻挠者。请圣上十分决心，然后可以颁布，否则将来稍有动摇，恐失信于民，即危及君上，国家大局必败坏于阻挠者之手。”[32]慈禧同光绪“毅然俞允”。
1908年8月27日，宪政编查馆和资政院将《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》及《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》四项议案一并上奏，当日即被全部批准颁布，并晓谕臣民在宪法未颁布之前，“悉尊现行制度，静候朝廷依次筹办”，强调“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应由之要政，必须秉公认真自第推行”。命令将此次谕旨和清单刊印膳黄，分发中央和地方各衙门悬挂堂上，照单依限举办，每6个月奏报依次筹办成绩。督抚交接时，前后任应会同将前任办理情形奏明，以免推诿。部与省同办之事，由部纠察各省。同时令宪政编查馆设立专科，切实考核。令都察院留心察访，指名纠参预期不办或者阳奉阴违者。最后说:“自本年起，务在九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”[33]至此，一个遥无期限的立宪预备，终于有了明确的期限。
四、“预备立宪派”与“速即立宪派”的妥协
在某种意义上说，所有的主张或者赞同在当时的中国实行立宪政治需要“预备”的人士，都可以划归为“预备立宪派”一类，他们是立宪派中的保守主义者，也是现实主义者;与此相对应，反对“立宪预备”，不顾条件是否成熟，主张速即立宪的人士，大多属于立宪派中的激进主义者，也是理想主义者，都可以划归“速即立宪派”的阵营。
(一)“预备立宪派”抓紧立宪预备
应当说，《钦定宪法大纲》颁布之后，朝廷各派对立宪已经达成有限共识，支持预备立宪的官僚已经成为政府的主流。与此同时，立宪派内部也发生分化，一部分立宪派人士笃信政府预备立宪之诏谕，与政府预备立宪官僚共同组成了“预备立宪派”——实际上，以梁启超为代表的资深立宪派人士自始至终都是主张预备立宪的，早在1901年6月7日在《清议报》第81期发表的《立宪法议》一文中就明确指出中国不能够马上实行立宪政体，他认为“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。中国最速亦须十年或十五年，是可语此”。不过实行宪法在十年之后，而定位立宪政体当在十年之前，各种措置才能准备，所以“决行立宪，是维新开宗明义第一事，而不容稍有缓者也”。[34]
九年立宪诏旨颁布后，朝廷督促各省加紧筹备，并于1908年10月23日命令中央各部院分别制订本部门的筹备计划，限半年奏明。其间在政府的推动下，构建了各省谘议局雏形，在中国历史上实现了地方代议制度的初步尝试。1909年1月18日清政府又颁布了《城镇乡地方自治章程》(共9章112条)和《城镇与地方自治选举章程》(共6章81条)，从此地方自治体制的建设也进入实质性阶段。
(二)“速即立宪派”的三次国会请愿
对于政府在《钦定宪法大纲》颁布之后的表现，绝大多数立宪派仍怀不满，甚至对政府实行立宪的诚意和能力表示怀疑，所谓“以枢臣之老耄，疆臣之微缩不前，但足以亡国而有余，绝不足以唤起沉屙，挽回危局，共臻于立宪之意境”。[35]认为只有早开国会，人民参政，才能监督政府，加快立宪的步伐。随后，以速开国会为代表的立宪派人士逐渐形成了“速即立宪派”，他们认为为期九年的立宪预备过于漫长，甚至怀疑这是清政府拒绝立宪、欺骗民众的一种手段，主张速开国会，速即立宪。1909年“速即立宪派”发动了三次全国性的国会请愿运动，将立宪运动推上新的高潮。
第一次请愿是由江苏谘议局议长张謇发动的。1909年10月中旬，各省谘议局代表会议在上海召开，议定了进京请愿代表人员和相关事宜，讨论了呈稿。28日成立“请愿速开国会同志会”，30日通过了请愿书呈稿。次年1月各省请愿代表齐聚于北京，列队齐赴都察院，呈递请愿书。请愿书从内政、外交和国民素质程度三个方面列举了国会必须速开的理由，要求一年内召开国会。朝廷接到请愿书后，颁谕承诺:“宪政必立，议院必开，所慎筹者，缓急先后之序耳。夫行远者必求稳步，图大者不争近功，现在各省谘议局均已举行，明年资政院亦即开办，所以为议院基础者，具在于此。”“俟将来九年预备业已完全，国民教育普及”，必定召开国会。[36]第一次请愿被婉拒了。
第一次请愿遭拒绝之后，“速即立宪派”的国会请愿活动并未停止。1910年2月1～6日，北京各界召开大会，议决将“请愿速开国会同志会”改为“请愿即开国会同志会”，创办《国民公报》，促成各省谘议局联合会议制度以及第二次请愿事件等事项。2月7日大会电告各省团体，拟暂以京师代表团为“请愿即开国会同志会”核心组成部分，各省即设立分会，随后即派代表到各省组织和动员。4月4日，“请愿即开国会同志会”改名为“请愿同志会”，议定《国会请愿同志会规约》，刊布《国会请愿同志会意见书》，阐明了速开国会的必要性，指出“请愿同志会”向政党发展的目标，欲速开国会，“当有政党之预备”。请愿活动得到各界广泛支持，参加这次请愿上书都察院的团体共有10个，[37]签名参加请愿的人数达30万人，显然这次请愿行动比第一次组织得更充分了。国会请愿代表团于6月18日齐聚都察院，递呈请愿书。19日推举数人出谒军机大臣，上书摄政王和政府。摄政王载沣推辞不见，也不接受上书。23日，代表团将上书交邮局寄送。26日请愿代表孙洪伊等致函会议政务处大臣，请“力持速开国会之议”。所上政府书指出:“故吾国若一日不开国会，法律必无效力。”6月27日，载沣被迫召集会议政务处会议，当日颁布诏旨明示:“俟九年预备完全，国民程度普及，必毅然降旨定期召集。”“愿我臣民无骛虚名而隳实效……毋得再行渎请。”[38]
二次请愿被拒之后，由于全国危机形势的日益严重，“速即立宪派”为了速开国会，决计发动第三次请愿。1910年6月29～30日请愿代表会议议定了第三次请愿准备相关事宜，并电告各省团体。7月18日新组成的请愿代表团召开评议会，议决代表团章程、会期和相关细则。10月3日代表团通告全国人民，进行第三次请愿。[39]7日孙洪伊等代表抵达摄政王府递交请愿书，9日又赴资政院呈递了由187人署名的请愿书。谘议局联合会也将速开国会陈请书呈上。22日资政院通过了速开国会的提案，同日请愿代表团电请各省谘议局要求督抚代奏速开国会，并于26日通过了速开国会折稿。26日、28日请愿代表团先后两次分别上书摄政王和会议政务处，要求允准速开国会，并电告各省:“确闻政府议定宣统五年(1913年)召集，明日发表，今日即用各团体名义电军机，力争明年即开，生死一间，勿误。”各省热烈响应，直隶、河南、陕西、山西、湖北等许多省份都发动了群众游行请愿活动。
(三)提前召开国会诏谕之颁布
1910年10月28日，资政院将第三次请愿代表递交的要求速开国会的折稿呈上。11月3日载沣亲自主持政务会议，议定于1913年召开国会。4日颁发上谕，说:“人民代表吁恳既出于至诚，内外臣功强半皆主张急进……应即俯顺臣民之请……惟是召集议院之前，应即筹备各大端，事体重要，头绪纷繁，计非一二年所能藏事，着缩改于宣统五年实行开设议院。先将官制厘订，提前颁布试办，预计组织内阁，迅速遵照钦定宪法大纲编订宪法条款，并将议院法、上下议院选举法，及有关于宪法范围以内必须提前赶办事项，均着同时并举，于召集议院之前一律完备，奏请钦定颁行……此次缩短年限……均属斟酌妥协，折中至当，缓之既无可缓，即以无可再急，即应作为确定年限，一经宣布，万不能再以更张。”[40]
清政府宣布于1913年召开国会，比原计划提前三年，较之人民要求的1911年仅差两年。这就是“速即立宪派”发动民众三次请愿的成果，也表示了政府对人民的妥协。
五、“预备立宪派”与“革命派”的妥协
革命派与立宪派的分歧不是要不要立宪的问题，而是“立何种宪法”、“该何时立宪”的问题。对于第一个问题，很明显，革命派主张“民主立宪”，而立宪派则主张“君主立宪”，在这个问题上两者无法调和;对于第二个问题，立宪派的主流人士还是倾向于“预备立宪”的，但革命派则多主张“速即立宪”，在这个问题上，革命派最终通过武装革命的方式，兵临城下，迫使“预备立宪派”放弃“立宪预备”初衷，做出速即立宪的妥协。
(一)“速即立宪派”再度分化
缩短国会期限的诏谕颁布之后的第二天，即1910年11月5日，清政府特派溥伦、载泽为纂拟宪法大臣，命其组织班子起草宪法。由此，“速即立宪派”队伍再次发生分化，一部分“速即立宪派”人士满足于国会期限缩短3年承诺，以为大功将成，开始“屈指计日，交相慰语”，并入“预备立宪派”行列;另一部分，包括四川、湖南、湖北、东三省等省的代表，仍认为预备立宪期限太长，谋划在京继续请愿。[41]
1910年11月5日，在京国会请愿代表团召开会议，讨论今后行止问题，暂推徐佛苏等起草建党纲领，随即又发表《电问各省同志书》。直隶等10省谘议局均复电主张继续请愿，江西、湖北“请愿同志会”还组织了万人游行，要求速开国会。
11月15日，代表们向会议政务处大臣递呈质问书，质问:既然你们知道内忧外患急迫，为什么不协助皇帝于明年开设国会?既然知道九年规则可以修改，为什么还要拿着与宪政无关的问题作为延缓国会的借口?既然说缩短期限系采取督抚奏章，为什么不按多数督抚的意见明年即开国会?既然知道以往的筹备有名无实，以后有何办法加以督责?[42]
12月“请愿同志会”议决解散代表团，保留“国会请愿同志会”，着手组建政党。随即，“国会请愿同志会”发出通告，阐明当前主要任务为督促政府速立新内阁、要求参预宪法、请释党禁和灌输国民宪政知识四个方面，以此作为组建政党的基础，并着手起草章程，预备第二年春夏间举行大会，正式成立政党。
(二)立宪派“相率入于革命”
1910年12月，奉天、直隶等省人民群众发起了第四次速开国会请愿，青年学生首次成为运动主体。清政府为了杀一儆百，下令将东三省代表押解回籍，并将在天津组织第四次请愿的温世霖发戍新疆。[43]至此，请愿速开国会运动戛然而止，但清政府的镇压行径激起了国民的“普遍恶感”，加速了立宪派向革命派转变的进程，并进而演化为“天下之士灰心疾首，一瞑不顾，势迫形驱，相率入于革命”。[44]
1911年1月7日，修正后的立宪筹备方案奉旨批准，设立内阁、颁行行政审判法等内容被纳入其中。5月8日，内阁官制及其办事暂行章程奏准实施，“皇族内阁”粉墨登场。对此，“一般稍有知识者，无不绝望灰心于政府”。[45]因为立宪派人士一向主张建立对议会负责的内阁，所以国会应设立于内阁之先，今朝廷成立之内阁乃对君主负责之内阁，在13个内阁成员中，满人竟占有8人，汉人却只有4个，内阁中占大多数的满人又被5名无能的皇族成员所控制，[46]这又怎能不令他们失望呢?
1911年5月9日，“皇族内阁”副署了实行全国铁路干线国有政策的诏令;同月17日，断然拒绝了资政院召开临时会议的请求; 20日，又同英法德美四国银行团签订了湖广铁路借款合同。
这一系列举措，激起了全国人民反对“皇族内阁”的浪潮，其中以湖南、湖北、四川等省为中心的保路运动，成为了点燃辛亥革命的导火索。这场由立宪派组织和发动旨在反对“皇族内阁”的保路运动，既是一场保护公民私有财产权的经济运动，又是一场反帝反封建的民主政治运动。清政府对保路运动的镇压，打破了立宪派对晚清政府的最后的幻想，加速了其向革命派转变的步伐。
(三)“十九信条”之出台
借保路运动对政府所造成的危机形势，1911年10月10日武昌革命党人发动武昌起义，12日占领武汉三镇，立宪派资深人士汤化龙通电各省谘议局响应革命。随即，受立宪派的策动，各省纷纷宣布独立，响应革命。
迫于革命形势的压力，清政府不得不再次做出妥协，放弃立宪预备，宣布立即实行宪政。10月30日，载沣颁布四道上谕，其一，下诏罪己，实行宪政;其二，解除党禁，赦免戊戌以来的政治犯;其三，着专员负责起草宪法;其四，承诺组织完全内阁。3天后，又颁布了《宪法重大信条十九条》(简称“十九信条”)。
尽管“十九信条”的出台和《仿行立宪上谕》、《钦定宪法大纲》一样，都是政治妥协的产物，但是，由于这次是在革命势力占有明显优势的条件下，因此由清政府单方面做出的妥协受到了革命派的强烈抵制，抛弃了对政府最后幻想的立宪派也和革命派一样，拒绝了这种妥协。至此，“十九信条”在宣告了预备立宪终结的同时，也宣告了晚清王朝的灭亡!
六、结 语
自1906年清政府正式宣布开始预备立宪至今已100多年了。100多年后的今天，当我们来祭奠这段历史的时候，我们或许可以在其覆满枯枝败叶的墓穴中，发掘出某些为我们曾经所忽视或者所不屑的政治遗产和启示。
客观地说，尽管预备立宪是在立宪派的压力和世界大势驱迫之下不得已做出的选择，但是，清政府在对待立宪问题的态度上还是非常慎重的——从政治考察到仿行宪政再到宪法大纲，每一步都可以说是审慎和熟虑的结果，而且清政府在预备立宪过程之中所采行的措施也是合乎国情的——选择官制改革和地方自治作为切入点，制定预备清单，循序渐进，层层推进，亦可圈可点。可是立宪终究没有按照预备的路线往前推进更远，本欲借助立宪挽救危亡的晚清王朝也随立宪预备的终结而覆亡。[47]此情此景，最需记取的有三:
第一，对于政府而言，政治上的审慎固然是必要的，但是，一旦认定了只有立宪变革才是解决内忧外困的唯一出路，就应当坚定不移地推行下去，而不是患得患失，瞻前顾后，甚至心存侥幸，或者玩弄权术，欺骗民意——客观地说，官制改革、地方自治以及教育、法律等方面的改革都是颇具成效的，但是“皇族内阁”的出场却不得不让人们怀疑政府立宪之诚意!一个无能但有诚意的政府，或许还能够得到民众的支持，但一个无能又无诚意的政府，注定是要众叛亲离的!
第二，对于国民而言政治上的参与固然不可或缺，但是，单凭一腔热血，一厢情愿地要求政府按照自己的理想图景，推行立宪变法，徒有激情而无理性，力求速达而不顾步骤，也是欠妥当的。毕竟作为一个封建王朝，接受宪政尚且十分艰难，推行宪政更不会是一件容易的事。英国从1215年的《自由大宪章》到1701年《王位继承法》的出台历经近500年之久，君主立宪体制才最终得以确立。对于当时的晚清王朝而言，立宪法、开议院是一系列的崭新事业，非一蹴可就，其中最为不可或缺的就是时间和耐心。从现有的史料来看，晚清政府当时对立宪的全面规划，统筹安排，循序渐进等举措，基本上是合乎当时国情与立宪基本规律的。因此，如果说立宪派对仿行宪政的遥遥无期的不满多少有些道理的话，那么对于九年预备的责难就多少有些任性——对于一个有着几千年专制历史的国家而言，以九年为预备，过渡到立宪国家，实在不算太长。即便是九年预备的确如人们所认为的那样太长，那么在政府做出提前三年召开国会的承诺之后，再提出“立即宪政”的要求则实在缺乏政治改革所必备的耐性和审慎。
第三，对于官员及各政治势力而言，社会转型和政治变革本身就是一个利益博弈的过程，各派势力通过斗争求得利益平衡，这是政治的基本准则，但是，倘若以个人得失作为衡量国家改革的唯一准绳，甚至为了维护自身的既得利益而不顾国家命运和前程，则实在有违最基本的政治操守。所谓在其位谋其政，晚清政府的许多官僚，非但在其位不谋其政，反而趁火打劫，中饱私囊;非但没有给危难中的政府排忧解难，反而为政府平添了诸多责难——人们由于对个别官僚的反感而衍生出对整个政府的不满，由对个别官吏的仇恨转变为对整个政府的敌视。所以，晚清王朝与其说是被革命派与立宪派合力摧毁的，还不如说是被其政府官僚合力葬送的。至少，官员的刚愎自用和官场腐败不仅注定了预备立宪失败的命运，也加速了晚清王朝灭亡的进程。
其中，官员的刚愎自用，一次又一次地伤害了人们对于政府本来就有限的情感，并不断地将人民，特别是将立宪派这样一个可以依靠的政治力量和一群忠实的知识分子推向了政府的对立面——政府官僚们始终将国家视为私有之物，认为国家大政只能由他们决定，无须人民瞎操心，民主自由只能由他们恩赐，恩赐多少就是多少，人民无权要求更多，更不能集众“要挟”。[48]惟其如此，他们才会将立宪派的善意举动视为“民气嚣张”，甚或“洪水猛兽”，当立宪派规范规矩，以合法的手段，请求政府立宪法、开议院时，政府或者阳奉阴违，或者暗渡陈仓，甚至血腥镇压，最终导致立宪派对政府由希望到失望再到绝望!
而官员的腐败，则一次次地侵蚀了人们对于政府本来就有限的信任，加深了人们对于政府的仇视心理。广大民众视官员为蛇蝎，何来对政府之信任或信心?诚如当时的《京都日报》有篇文章指出的那样:“作官的对待小民直如同牛马，比奴隶还不若。”“小民还说作官的好吗?那一切的感情还好得了吗?你瞧现在无论什么报纸上，只要一讽刺作官的，是看报的人就没有不拍手喝彩的。不怕有三五个人交谈，一提到官场一层，你就去听听吧，没有说好话的，这种现象大概得数我们中国为尊了。现在小民视官长如仇敌……中国作官的的确是国民的公敌。”[49]从立宪派与政府关系恶化的过程来看，官场腐败实在起了推波助澜的作用——的确，倘若政府视民众如草芥，民众必待政府如仇寇。这也是从立宪派由政府忠实的支持者转变为王朝的掘墓人的事实中，得出的一条基本的结论。
【注释】
[1]本文主要观点曾刊发于《湖南科技大学学报》2007年第1期。
[2]参见［美］费正清:《中国:传统与变迁》，张沛译，世界知识出版社2002年版，第403页。
[3]参见迟云飞:《清季政府及其覆亡论析》，载《北方论丛》1992年第2期。
[4]参见陈今晓:《论晚清近代化的制约因素与政府作用》，载《中州学刊》1995年第5期。
[5]参见朱寿朋:《光绪朝东华录》，第5册，张静庐校点，中华书局1958年版，第4771页。
[6]参见沈桐生等编:《光绪政要》，第27卷，南洋官书局1909年版。
[7]参见梁启超:《立宪法议》，载《清议报》1901年6月7日。
[8]参见梁启超:《立宪法议》，载《清议报》1901年6月7日。
[9]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第39页。
[10]《社说》，载《东方杂志》第2卷第11号。
[11]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第52页。
[12]参见王开玺:《清统治集团的君主立宪论与晚清政局》，载《北京师范大学学报》1990年第5期。
[13]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第1页。
[14]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第6～7页。
[15]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第68页。
[16]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第367～368页。
[17]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第107～108页。
[18]参见《立宪论上》，载《花字汇报》1906年9月23日。
[19]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第140页。
[20]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第111页。
[21]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第112页。
[22]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第116页。
[23]参见陈旭麓:《辛亥革命前后》，上海人民出版社1979年版，第28～29页。
[24]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第74页。
[25]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，上册，中华书局1979年版，第44页。
[26]参见韦庆远、高放、刘文源:《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第244页。
[27]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第178页。
[28]杨度:《中国新报叙》，载《中国新报》第1期。
[29]杨度:《金铁主义说》，载《中国新报》第6期。
[30]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第184页。
[31]《时报》，1908年9月6日。
[32]参见《时报》，1908年9月6日。
[33]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第178页。
[34]梁启超:《立宪法议》，载《清议报》1901年6月7日。
[35]《论政府无立宪之能力》，载《大公报》1909年12月13日。
[36]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，下册，中华书局1979年版，第641～642页。
[37]十个团体代表包括:直隶谘议局议员代表孙洪伊、直省商民代表沈懋昭、苏州暨上海商会代表杭祖良、南洋雪兰峨二十六埠中华商会代表兼澳洲华侨代表陆乃翔、直省教育会代表雷奋、江苏教育会代表姚文丹、直省政治代表团体余德九、直省绅民及旗借代表李夫生和文耀、东三省绅民代表乔占九。
[38]参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，下册，中华书局1979年版，第644～645页。
[39]参见《国民公报》，1910年10月3日。
[40]1910年11月上谕。《宣统二年十月份冬季档簿》，公众档案;又见《宣统政纪》，第28卷，第1～2页。
[41]参见胡绳武等:《论清末的立宪运动》，上海人民出版社1959年版，第42页。
[42]参见《大公报》，1910年11月15日。
[43]参见胡绳武等:《论清末的立宪运动》，上海人民出版社1959年版，第42页。
[44]铁道人:《铁庵笔记》，中国社会科学院近代史研究所档案。
[45]《时报》，1911年5月18日。
[46]参见［美］费正清:《剑桥中国晚清史》，中国社会科学出版社1985年版，第576页。
[47]正如美国学者罗兹曼所指出的那样:“一个衰弱的政府……即令是在推进与其自身安全密切相关的现代化方面，也无法提供有效的领导。”［美］吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社1988年版，第134页。
[48]参见侯宜杰:《二十世纪初中国政治改革风潮》，人民出版社1993年版，第331～332页。
[49]佚名:《论中国国民对于官场感情最恶的原因》，载《京都日报》1909年10月20日。
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