本课题的研究意义

（二）本课题的研究意义

我们主要从现实问题、立法背景、理论研究状况三个方面，分析本课题的研究意义。

1.现实问题

我国目前正处于社会主义初级阶段，面临社会经济体制的转型，政治权力与政府权力逐步从私人领域、经济领域、社会领域收缩，个人自由权、财产权、追求幸福的权利等权利观念在逐步增长。全能的政治权力与政府权力逐步受到个人权利的限制。为促进经济和社会发展，在必要时势必需要牺牲少部分人的利益来维护大局，行政权力也因此自然扩张；但同时政府还要搞好服务行政，既照顾公民的福利，又要约束自身权力，防止侵害公民权利的行为发生。我国的法治刚刚起步，一方面需要温故知新，吸收借鉴人类社会的历史经验与教训，另一方面又要继往开来，面对新的问题和挑战，探索自己的发展道路。公共利益无疑是这条道路上的难题之一，具有迫切的现实意义。处理好公共利益与公民个人权益的关系，有利于我国经济社会的发展与和谐社会的构建；如果处理不好，片面强调发展，以一些莫名的公共利益为借口，给人民群众带来痛苦和灾难，将对和谐社会建设产生十分不利的影响。

对私有财产进行保护，是改革开放以来中国政府所承担的一项新的义务，它是经济领域市场经济发展和政治领域建立法治国家的必然要求。目前我们在征收征用中存在的问题，恰恰就是政府对这项新义务还不太适应的一种表现。甚至在观念上政府还没有转变过来，依然只重视公共利益而轻视私人利益，造成在法律实施过程中公共利益的实现与私人利益的保护之间出现严重失衡。现实中以“公共利益”的名义侵犯公民合法财产权的事件，随着城市规模扩大、旧城区改造和房地产业的迅猛发展日渐增多，常常发生在政府的拆迁、征用的过程中。因此，号称以公共利益为依据的征地拆迁问题成为近年来最突出的社会问题之一，由于公共权力在界定公共利益和征地拆迁执行方面的不当使用或滥用，酿成许多本不该发生的悲剧。在不少地方，商业需要被罩上“发展大局、社会稳定、地方形象”的光环，公共利益成为公权侵犯私权所持的令箭和幌子。许多房地产开发商为了减少征地成本，想方设法借政府之手，打着“公共利益”的招牌，按拆迁政策变相转移房产权，开发商借此用远远低于市场价格的“补偿费”获得土地；如果拆迁户拒绝交房，有关部门则迅速跟进，以妨碍“公共利益”为由强制拆迁。在不少拆迁冲突中，政府还动用了公安、武警，甚至拘留、逮捕反对拆迁的群众代表。如江苏的“铁本事件”、湖南的“嘉禾事件”等等。随着经济进一步发展，地方政府在利益的驱动下，征收拆迁的规模日渐扩大，甚至直接威胁到中央政府制定的基本农田底限。在如此严峻的形势下，如果不及时立法对公共利益进行界定，并对认定公共利益的程序作出明确规定，征收拆迁侵犯公民财产权利的现象很可能会愈演愈烈，引发更多的上访事件甚至群体性事件，不仅阻碍经济持续发展，搞不好甚至可能影响社会稳定。

2.立法背景

法治建设，法律先行。没有立法，公共利益的保护可能只是一句空话。作为立法机关的工作者，我们深刻体会到，必须对公共利益进行立法规制，才能保证执法中的公平与效率。但是，公共利益问题的复杂性成为目前立法工作中难以突破的障碍，多数涉及公共利益的法律条款不得不以原则性、概括式的方式规定，特别是刚刚制定的《物权法》中的公用征收条款对公共利益的界定，成为人们争论的焦点之一，立法过程中许多全国人大代表和全国人大常委会委员纷纷建议明确界定公共利益的含义和范围，由于这一问题的复杂性，《物权法》仍只能原则性地加以规定。^[2]但是，《物权法》的相关规定的实施还需要专门的征收法来界定征收权限与程序。

在实践中，执法部门有关人士认为，由于《物权法》并没有对公共利益作出明确解释，我国征地制度的改革再往前推进一步会受到比较大的影响。《物权法（草案）》第七稿里并没有对公共利益作用详细的解释，这使得对土地征用范围的确定问题仍难以得到解决，而在司法实践中，这个问题已经成为土地征用一个绕不开的难题。^[3]我国《宪法》和有关法律只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确规定。由于我国行政机关的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，容易导致经营性用地设法借公益性用地的名义大举征地和拆迁，任意压低土地补偿价格和安置补助费标准，为权力寻租提供温床。^[4]

这种立法缺失或立法不足与实践需要之间的矛盾日趋突出，直接表现为一些公民的财产权利遭受巨大损失，在公共利益的名义下，一些人一夜暴富。因此，从根本上解决这一问题，必须从立法上对公共利益进行规制，界定内涵，规范程序，为行政执法与司法提供依据。

党的十七大报告指出，完善基本经济制度，健全现代市场体系，要坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。因此，保护公民财产权利，维护好人民群众的合法权益，解决经济繁荣发展与成果人民共享之间的现实问题，必须对公共利益内涵进行界定，对公共利益界定程序予以法律规制，为实现十七大报告确定的目标提供法制保障。

3.理论研究状况

2004年宪法修改是公共利益理论研究的分水岭。随着公共利益和征收征用条款的入宪，越来越多的学者开始着手结合我国国情特别是拆迁征收问题研究公共利益理论。

从专著角度来看，2004年以前直接论述公共利益（包括征收征用）的专著很少，有的专著在论述行政法基本理论时以专章的形式对公共利益进行分析，^[5]有的专著在研究比较法时对公共利益进行了比较研究。^[6]2004年修宪以后，公共利益、征收征用方面专著形式的研究成果日见增多。^[7]

从期刊论文角度来分析，如图所示：^[8]

学术关注度（1994年～2006年）

图表一 “公共利益”的学术关注度

学术关注度（1994年～2006年）

图表二 “公共利益界定”的学术关注度

学术关注度（1994年～2006年）

图表三 “社会公共利益”的学术关注度

通过以上分析，可以看出对公共利益的学术关注度呈逐年上升的趋势，理论研究在法律制度的推进和激励下日益繁荣。但是，由于这一课题起步较晚，目前研究仍比较薄弱。固然，公共利益问题的复杂性是公共利益立法规制难以实施的原因之一，更为重要的原因在于，我国法学理论界未能对公共利益进行完整、成熟的阐述和分析，不能为公共利益立法提供坚实的理论基础，无法提出具有理论支撑而实践宜行的立法建议。因此，本课题的研究目的就在于，从理论和实践两方面入手，既阐述公共利益的理论基础，又立足于我国公共利益的具体实践，从立法的角度提出公共利益界定和立法规制的建议与对策，以期对以后相关法律的制定提供参考，寻求顺利实现公共利益的路径。