政策的概念

一、政策的概念、作用和分类

学习教育政策或进行教育政策研究，首先要界定政策的含义，分析政策的作用，并对政策进行分类。这是建立教育政策学理论体系的起点。

（一）政策的概念

政策概念的形成，要比政策实践滞后得多。西方国家，最初没有“政策”一词。现在的英文Policy（政策）是随着近代资本主义的发展，从Politics（政治）中派生出来的。古代中国也无“政策”一词，但有类似的概念。例如：（1）策画。［南朝］梁萧统编选《〈文选·晋纪总论〉注》：“每谋策画，多善。”意思是为国家大事善于出谋划策。（2）策略。［三国·魏］刘邵撰《任务志·接识》：“术谋之人，以思谟为度，故能成策略之奇。”意指计策谋略的能力。（3）国策。［西汉］刘向编《战国策》，记载了当时一些谋臣、策士游说各国时所提出的政治主张和斗争谋略。

中国人使用“政策”一词是近代的事。据有关考证，大约在19世纪60年代末开始的日本维新运动期间，由于西方政治、科技的影响，政策（Policy）一词传到了日本。日本人从汉字中选择了与Policy含义相近的“政”与“策”而加连用，译为“政策”，以后又传入中国。中国人写文章公开使用“政策”一词的首推梁启超。他在1899年写的《戊戌政变记》中记叙“推翻新政”时说，“按中国之大患，在教育不兴，人才不足，皇上政策首注意于学校教育之事，可谓得其本矣。中国地广人众，非各省府州县遍设学校，不能广造人才，今一切停止，盖不啻秦始皇愚民之政策也”。^[1]自此以后，“政策”一词就在我国的政治生活中逐步流行。

政策作为一门科学，是从20世纪50年代开始发展起来的。在政策科学的发展过程中，国内外学者关于政策的定义有十几种之多。这些定义纷繁复杂，从不同的角度对政策的本质进行了解释或假设。我们可以大致把这些定义分为三类：一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等，即某种由人们来执行或遵守的“文本”。如美国学者伍得罗·威尔逊就认为，“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。^[2]国内的王福生、林德金、张金马、陈振明以及《辞源》等都是这样来解释政策。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配、以处理问题或实现既定目标。如加拿大学者戴维·伊斯顿（D.Easton）说：“公共政策是对全社会的价值作有权威分配”^[3]，政策科学的倡导者哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）的政策定义是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”^[4]，哈曼（G.Harman）以及国内的孙光等都是这样来解释政策。三是认为政策是一个“动态”的、不断发展的、复杂的过程。如詹姆斯·安德森就认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题及其有关事物的有目的的行为过程”。^[5]

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政策科学的产生和发展

政策科学是一门以制订什么政策和怎样制订政策为研究对象的科学。

政策科学的概念最早是由美国著名政治学家拉斯韦尔（Harold Lasswell）在《政策科学：在范围和立法上的最新发展》（1951）一书中提出来的。20世纪60年代初，美国科学哲学家库恩（Thomas Kuhn）在《科学革命的结构》一书中提出了学科“非常规发展”的观点，于是使政策研究者们开始意识到政策科学要创造一种与一般社会科学不同的新规范，包括它的学科结构、学科本质、研究方法等。20世纪60年代末70年代初，以色列学者德罗尔（Yehezhel Drop）在美国出版了被称为政策科学三部曲的重要著作：《重新审查公共政策的制订过程》（1968），《政策科学探索》（1971），《关于政策科学的构想》（1971）；作为兰德公司的高级研究员，他又与该公司的库德（E.Quade）合办了《政策科学》杂志，并定期举办国际性的高级决策人员国际培训班，为政策科学的发展奠定了基础。

20世纪70年代中期以后，推进政策科学研究的一个重要人物、美国人南格尔（Stuart S.Nagel）教授，先后写了《政策研究和社会科学》（1975），《政策评价》（1982），《当代公共政策分析》（1984）等一大批专著，又组织了47名政策科学家组成国际性写作小组，编辑出版了《政策科学百科全书》（1983），确立了政策科学独立地位。与此同时，专门的研究机构，大学里的有关课程，政策研究的书籍、论文、杂志，也如雨后春笋般地涌现出来，于是进入了政策科学的繁荣时期。

［资料来源］袁振国：《教育政策学》，江苏教育出版社2001年版，第3～4页。

综上所述，对“政策”下一个确切的定义并不是一件容易的事，众多的政策学家分别从各自的角度对政策作了描述和界定。综合大多数学者的观点，我们认为比较完整的定义是：政策是以某个政治系统或组织（如国家政府、社团组织等）在特定时期为实现或服务于一定的政治、经济、文化等目标而进行的决策过程。

（二）政策的作用

政策的作用就是政策的制定及其实施所发挥的功效。我们认为，政策是政策主体实现其利益和愿望的工具和手段，对社会行为主要起到一个导向、调节和控制的作用。

1.导向作用

政策的导向作用是指政策能够引导人们行为和事物发展的方向。一项政策的出台或废止，会导致人力、财力、物力资源在空间布局和流向上的变动。例如，制定并实施提高教师社会地位和生活待遇的政策，会影响人们的就业选择，对高中毕业生报考师范院校起到一个积极的导向作用。

2.调节作用

政策的调节作用是指政策能够协调人与社会、人与事物、事物与事物之间的相互关系，保证社会各方面持续、快速、健康地发展。例如，环境保护政策，是调节人与自然之间的关系，以使人和自然能和谐相处。

3.控制作用

政策是一种控制措施。任何一项政策，都是为了解决一定的社会问题或预防某种社会问题而制定出来的，以对人们的行为和事物的发展起到制约或促进作用，从而实现对整个社会的控制。例如，我国制定的计划生育政策，就是对我国的高人口出生率进行管理，以把人口增长控制在经济和社会所允许的范围内。

（三）政策的分类

由于政策涉及的范围十分广泛，内容非常丰富，表现形式多种多样，因此，我们必须对政策加以分类，以对政策的总体框架有一个轮廓式的了解。按照不同的标准和依据，我们可以把政策分为若干种类：

按纵向层次，可分为总政策、基本政策、具体政策。

按横向部门，可分为经济政策、军事政策、外交政策、文化政策、教育政策、科技政策等。

按影响范围，可分为中央政策和地方政策，全局政策和局部政策等。

按专门程度，可分为一般性政策和特殊性政策。

按重要程度，可分为重点政策和非重点政策。

按详简程度，可分为概括原则的政策和详细规定的政策。

按效用特点，可分为积极性政策和保守性政策，鼓励性政策和限制性政策等。

按时间要求，可分为短期政策、中期政策和长期政策。

还可以按照其他标准分类。

上述分类，在某种意义上讲，都是客观存在的。但是现实社会中的许多具体政策，如果同时按各种标准来分类，则会产生许多交叉重合的现象。如2006年2月颁布的《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》，从影响范围的角度来看，属于中央政策；按专门程度来看，则属于特殊性政策；按时间要求，我们则可以把它划归为中期政策或短期政策。从不同的角度按不同的标准进行政策分类是必要而有意义的，但这并不等于说某项政策只能机械地仅仅归属于某一种分类。在我国，最常用的是两种分类：一是按纵向层次分类，可分为总政策、基本政策、具体政策。二是按不同领域分类，可分为经济政策、军事政策、外交政策、文化政策、教育政策、科技政策等。