推进市场激励，提升规制效率

中国社会正处于经济转型时期，中国政府规制改革的制度变迁史是传媒产业规制演进的重要背景。财产制度、企业制度、分配制度、资源配置方式、政府职能等制度变迁均在传媒产业发展和传媒产业规制的演进路径中有所体现。同时，传媒产业规制和其他产业的政府规制一样，政策的改革和调整基本由政府掌控，政府相关决策信息未对外公布，决策过程未曾允许公众高度参与，公共利益的表达渠道并不通畅，传媒产业规制的政府规制效率也缺乏验证性指标和实证方法。

面对中国传媒经济发展的现实，一方面市场功能与市场机制未有效释放，另一方面国家干预并不能完全弥补市场失效和维护市场机制政策运作的需要。规制政策的设计应解决信息不对称条件下“效率”与“信息租金”的两难选择问题：既能够刺激企业降低成本、改善服务，又能有效防止企业滥用自由选择权。^[5]

激励性规制理论的讨论之所以形成，是因为在放松规制的背景下提高规制效率、降低规制成本等问题的追索与探寻，研究聚焦从为何规制转移到如何规制，偏向于激励机制的手段应遵循怎样的设计原则或理念才能在规制成本最小化与企业效率最大化之间实现良好的平衡。实践层面常用的实施机制有特许投标竞争、区域比较竞争、价格上限规制、社会契约规制等。^[6]特许投标竞争，是政府首先确立一定的质量标准，在某一业务领域只准入一家经营权，然后拍卖经营权，在多家企业的经营权竞拍过程中，寻求质量与价格之间的最优性价比；区域比较竞争的思路就是以其他区域中的同类企业的各种指标作为本区域的价格与服务的标准，刺激区域内部的生产效率与服务质量的提升；价格上限规制，即最高限价规制，就是允许零售价格指数既包括产品价格也包括服务价格，但是价格浮动不能高于通货膨胀率；社会契约规制，就是政府与企业之间就价格、运行成本等主要生产指标制定契约，政府对企业的奖惩依据企业对契约的执行程度，目的是鼓励节约与提升服务水平，并培育企业对社会的责任感；激励性规制有助于平衡各方的利益诉求，实现多元利益格局的平衡规制。不过，具体的实施机制需要根据不同行业的实际情况来灵活选择。

具体到传媒产业放松规制与强化规制混合行进的外生规制模式建构中，作为激励性规制的建立，应当加速产权制度改革的进程，强化市场结构，积极引入竞争，提高规制效率与产业效率。

（一）强化市场结构激励机制

自文化体制改革以来，在对传媒产业政策的不断调适中，政府规制的经济目标向有效市场的建构转变，在传媒产业政策的文本分析中我们发现，在所有经济性规制手段中，市场结构的激励性规制所占比重最高，传媒产业的行政垄断与区域垄断的现实在逐步缓解。在确保对媒介话语权控制的前提下，传媒产业市场结构中的竞争确实日渐激烈，但止步于具体媒体之间的竞争。如果着眼于整个传媒产业，更多的仍是垄断控制下的有限市场竞争，不仅在垄断程度原本就高的广电业和报业垄断力量依旧坚挺，即使是竞争相对充分的图书发行业，行政垄断与区域垄断依然易见。

建构有效市场的趋向必然是由完全竞争市场结构和垄断竞争市场结构共同构成传媒市场结构。

1.分离垄断性业务和非垄断性业务

文化体制改革分类管理、分开改革的制度设计并非仅止于文化产业和文化事业的分开，本质上来说应是规制的分类分开，即从结构性分开规制到业务性分开规制。具体而言，非垄断性业务与垄断性业务同时存在于传媒产业中，两者不能采用同一的规制标准和方式。对于非垄断性业务而言，应充分发挥竞争机制的作用，政府应放松准入限制以促进新企业对竞争的参与，传媒与要素可以自由进入和退出，形成可竞争市场能更有效地保护公共利益；对具有准公共物品性和供给无差别要求的垄断业务而言，应采取政府激励性规制，并以公共利益为规制目标。自然垄断业务与非自然垄断业务如果不分离而是混合在一起，企业很容易在内部采用以垄断业务去补贴非垄断业务的交叉方式，阻挡其他市场主体进入非垄断业务形成的竞争压力。

譬如图书出版产业，中小学教材、教辅出版具有自然垄断特征，非教材出版市场则具有自由竞争特征。巨大的教材需求使教材出版具备规模经济的特征和公共用品的特征，同时需要较低的边际成本和较高的固定成本。获取出版教材资质的出版社不是只出版一种图书，同时还出版其他多种图书，这又具有范围经济的特征，因此中小学教材业务带有一定的自然垄断产业的特征。我国目前中小学教材出版的公开招投标制度的目的就是保证生产效率，并通过选择最有效率的企业来降低成本。可以选择特许投标竞争的激励性规制，实行教材出版特许权的拍卖。

而在非教材出版市场，则充分引入自由竞争，在提高市场效率的同时建立科学的规制体系。为了避免低水平、重复建设的同质竞争，政府可以适度限制进入的标准，使新进入的市场主体达到最低经济规模的标准，提升市场主体的资质和整体的竞争水平。如2011年3月，新闻出版总署和商务部共同颁布的《出版物市场管理规定》第六条“出版物发行单位设立”第四、第五款分别规定了发行企业的最低经济规模，譬如相应的设备、固定的经营场所以及最小注册资本。^[7]

不仅是出版行业，报刊、广电等领域均存在垄断性业务与非垄断性业务。只有在原有纵向的产业结构上将这二者分离，分别设定规制的标准与方式，才能从根本上解决传媒产业结构松散、竞争成本高而收益低的发展困境。

2.营造公平市场环境、强化行为规范

如上所述，传媒产业存在着垄断竞争业务，而传媒企业之间因资本、技术、品牌、人才和所处地理位置的不同，竞争力也大不相同。在垄断竞争业务领域，竞争力强大的传媒企业容易形成垄断势力。垄断势力利用市场结构中的短期定价能力，违背边际利润定价的原则，以垄断定价的方式将价格水平制定在远远超出平均成本的水平上，利用这一短期权力和价格差异赚取高额垄断利润。这既是一种非正当的市场行为，也是一种损失社会福利的行为，所以一般需要反垄断法对这种竞争市场中的非竞争行为进行规制与调控。剥离出传媒产业中的垄断性业务，并予以反垄断的规制是建构市场公平、激励新的竞争的必要选择。

目前，由于我国传媒市场的发育程度还比较有限，经济性垄断问题还不是特别明显，企业兼并带来的也还不是经济性的垄断问题，而是行政性垄断的结果，但是，产权制度改革滞后确实是掠夺性定价策略的重要源头。因此，规范市场行为，营造公平的市场环境，是维护有效市场、实现有效竞争的必然选择。

（二）推进产权结构激励机制

事实上，竞争机制的建立应与产权制度改革同步进行。就传媒产业而言，产权结构激励机制的目标是在产权清晰和产权多元化的基础上进一步实现产权流动以及组织体系合理化。

自文化体制改革以来，一系列关于鼓励民营资本、外资以独资、合资等方式进入允许的传媒产业领域的政策相继出台。这些政策带来的直接变化是非国有资本主体以各种方式进入传媒产业，拥有部分的占有权、使用权和收益权，甚至少许资本主体还拥有了部分所有权，产权多元化成为明显的趋势。在此基础上，还需要激励产权流动和建构合理的产权组织体系，以完善传媒产业的产权组成。

1.产权流动的现实路径

机构间的产权流动是传媒资本聚集的方式之一，只有这样才能实现资本的优势重组和在流动中改造劣势资源。传媒机构的产权流动，尤其是国有传媒机构，不再是行政手段下的“要资金”“当资产”“甩包袱”，而是产权角度结构调整、资产重组的意识强化。^[8]

产权流动的实现过程需要有良好的监督机制与技术，需要责权对称的运作机制。目前，我国已有相关政府规制，如《关于规范国有企业改制工作的意见》《企业国有产权转让管理暂行办法》，不过基于传媒产业产权主体和产权结构的复杂性，我们还需要借助以下三条路径实现效率型产权流动。

（1）明确产权主体与产权流动环境的监督

确定产权主体是否具有合法有效的产权交易资格是实现产权流动的第一步。涉及国有资产，国家提出投资人拥有产权、国家所有但分级分工管理的原则。因此，要在公平的原则下确定国有资产管理的具体承担者，完善对资产管理承担者相应的监管体系。对于实行公司制改造的传媒机构而言，其产权流动由出资者共同决定，公司董事会具体执行。

完善产权流动环境的监督机制，在产权交易的法律法规体系的基础上，建立相对中立的界定产权的机制、评估资产的机制和审计机制，以保证产权流动在政企分开、监督有效的环境下进行，致力于打造公平合理的传媒机构产权流动平台。

（2）放松区域产权流动的限制

我国对传媒机构的跨区域重组和跨区域经营的态度一直较为审慎，尤其是对电台、电视台的产权流动的规制十分严格。广电集团化大多也只是在同一行政区划和级别之内，省际间的广电传媒产权流转并未完全开放。因此，逐步放松对传媒区域间产权流动的限制，也是一个激励资源优化的过程，对于市场成长也有促进作用。

对区域产权流动限制的放松，可以根据传媒业务的不同属性分阶段进行。与新闻宣传较远的节目内容制作与运营、传输渠道等可放松限制，以实现先进区域有实力的传媒与不发达地区传媒的合并、合作。按照区域比较竞争的思路，确立价格与服务水准，激励传媒机构生产效率的提高和生产成本的降低，并提升服务质量。

（3）配套政策的支持

判断国有传媒机构流动正常与否，需要关注产权如何流动、流动方式、流动后达到何种社会经济效益等问题。效率型的产权流动是实现核心竞争力提升、规模经济改进和运营空间效率提高的关键。

配套政策的相应完善必不可少。产权流动会触动政府财政税收的变化，征税权与产权独立的分税制度十分必要；金融体制的配套完善也势在必行，满足集团规模借贷的需求，建立适宜跨区域产权流动的贷款机制。

2.完善产权组织体系，实现股权激励

产权构成的多元化必然要求产权组织体系的层次完善和产权的独立完整。在我国传媒产权的层次以国家传媒产权为主的前提下，作为传媒市场主体的企业传媒产权还需要加大发展力度。世界范围内，产权的组合方式主要有两种：一种是有限责任公司的方式，另一种就是股份公司的方式。^[9]股份制可以扩大传媒产业的资金来源、丰富经营产品与项目、优化资源的配置并分散资产经营的风险，是目前全球大部分传媒企业选择的产权组织体系的组合方式，在现有传媒产业的发展状态与经营状态下，股份制方式有更大的促进力。

自文化体制改革提出“两分开”以来，国有出版、发行机构率先完成了“转企改制”，到2012年年底，我国已有49家涉及新闻出版的企业在境内外上市；^[10]2015年是一批出版公司的上市年，包括凤凰传媒、中南传媒、时代出版等在内的10多家出版传媒公司上市，中国科技出版传媒股份有限公司、南方出版、读者出版、知音传媒股份等公司2014年业已披露招股书，新华文轩将回A股上市，青岛出版将借壳上市，中国出版集团、中国教育出版传媒集团也在积极筹备上市。^[11]

股权激励机制是除完善产权组织体系之外的激励机制之一。《新闻出版体制改革的指导意见》（2009）已经十分清晰地要求“允许条件成熟的出版传媒企业经过批准，探索实行股权激励机制的试点”。《出版集团改革发展指导意见》（2012）也再一次强调“探索实行经营管理层股权激励机制”。

从我国已实现股权激励机制的企业来看，已有的经验提供了多种实现方式，包括期权、激励、限制型股票计划、员工持股计划、虚拟股票等。在民营书业机构中，已逐渐开始实现全员或核心人员持股；在国有新闻出版业中，股权激励模式尚在摸索之中。

（三）完善经营者激励机制

国有企业改革一般都会触及经营者的激励和约束怎样完善的议题，因为企业经营者拥有所有者并不知道而且难以验证的信息。^[12]

1.科层委托代理下国有传媒领导的激励机制

我国的传媒产业存在两种委托代理关系：一种是由信息不对称引起的非科层委托代理，发生于传媒组织和公民之间；一种是由组织内部层级关系引起的科层委托代理。^[13]

国有传媒的科层委托代理包含多个层级：政府间委托代理、政府与传媒领导间的委托代理、传媒组织内部的委托代理，每一步委托代理都有着严格的科层关系。政府是传媒领域中的最高层级，掌控着传媒的举办权。传媒领导受政府部门委托，接受政府委托的各种目标。在传媒内部，传媒领导又将这些目标层层委托给各级部门直至传媒从业人员。并且，每一层级的委托者与代理者都不是一个单体，而是复杂的组织，因此，如果没有合理的经营者激励机制，整个委托代理体系的运行效率就很难实现。

（1）国有传媒领导激励的制度困境

尽管传媒体制改革已进行了相当长一段时间，但国有传媒领导的激励机制并没有在本质上发生较大变化，始终都是以上级行政主管部门为主设计的激励机制，即行政组织的激励强于传媒组织，激励内容中晋升激励大于收益激励。

上级主管行政部门对国有传媒组织领导的任命及解聘体制，在传媒集团化、产业化的进程中未曾发生根本性的改变。并且，传媒组织领导任职一定年限后调往政府部门就任领导工作是一种非常普遍的现象。传媒领导在“体制内”是重复博弈，而与传媒组织则是一次性博弈。^[14]对传媒领导而言，行政组织是强激励的实施主体，传媒组织是弱激励的实施主体。

尽管在市场化、集团化和产业化的进程中，传媒组织在经济上获得的利润相当丰厚，但是传媒组织领导并没有权利将组织的经济效益与自身的薪酬挂钩；同时传媒组织领导受行政组织任命，其工作要受到行政组织的考核，因此也不敢将自己的薪酬标准定得太高。这就形成了一个怪圈，即传媒领导只要完成行政组织的任务就能获得对应的薪酬，超额完成任务并不一定能带来薪酬比例的提升。于是，对传媒产业运营负责就变成了不是出于薪酬机制的激励，而是出于行政激励或职业道德。

目前，传媒领导的晋升激励资源被牢牢掌握在行政组织手中，而收益激励则需要行政组织授权或审批。但是，行政组织和传媒组织间信息不对称，也没有形成合理的机制可以让行政组织了解传媒组织的收益现实和传媒领导的实际工作投入。行政组织无法依据市场标准对数个传媒领导分别做出与现实准确符合的收益激励的决策，而只能围绕人事任免制定激励政策。因此，在传媒领导激励机制的设计中，激励内容必然只能以晋升激励为主。

这样的激励强弱主体和激励内容必然带来传媒领导在实际的传媒运作活动中以完成上级行政主管部门的考核为目标，围绕其考核评估条例而不是市场需求来安排传媒运营的相关措施。业绩考核评估条例是具有一致性的，这也就不难解释国有传媒产品在生产上的同质化倾向了。

（2）国有传媒领导激励机制的重置

重置包括两个要素：一是人事任免决策权的重置；二是物质激励制度的重置。其中，前者是关键。具体来说，就是要增加传媒组织在领导人事任免机制中的权重，弱化行政组织在领导人事任免上的决策权，同时也在二者之间形成有效的制约机制。

除了对人事任免决策权的重置外，还要改变传媒领导的薪酬模式。由于制度上存在的缺陷，传媒领导只能享受相应的行政级别待遇，而不能享受传媒经营发展取得的丰厚经济效益。因此，应该摒弃行政级别，允许传媒领导参与分割传媒增量利润，将传媒经营者的激励机制与传媒组织的运营发展紧密联系起来。

2.多元产权—传媒公司高管的激励机制

按照文化体制改革启动后的一系列政策设计要求，对经营性的传媒文化产业、传媒产业实施公司制改造，按照现代企业制度要求培育文化、传媒市场主体，建立归属明确、责权明晰、资本流转顺畅的现代传媒产权制度。在政策支持下，诸多经营性传媒企业已实现上市或筹划上市。公司上市后，实行所有权与经营权分离，企业管理者以股东代理人的身份经营传媒企业，与所有者形成委托代理关系。

这种委托代理关系的形成是复杂的市场竞争与专业的经营管理的必然要求。因此，为应对信息不对称和外部监督难以奏效的现实，规避经营者道德风险、提升公司效益与发展潜力，都要求为经营者确立有效的激励机制。高管薪酬成为上市公司的核心激励机制。

传媒公司高管的薪酬结构与激励方案由公司成立的薪酬委员会研究确定。薪酬委员会的人员构成主要为独立董事。根据公司的实际运营与市场目标，将高管薪酬与业绩挂钩，建立考核与奖励的合理契约，实行盈亏皆负的原则。

薪酬结构多元化、短期激励与长期激励相结合，应是传媒公司高管薪酬激励机制的设置理念。薪酬结构多元化是采用不同的薪酬形式发挥不同的激励功能；短期激励是考核与年限相关的年薪与福利；长期激励则包括股权激励、长期绩效。短期激励与长期激励两者比重合理，可以保证高管利益与传媒公司利益高度一致。国外有研究表明，在一个成熟的企业中，高管的基本工资、短期奖金、长期激励性报酬和福利的比例大约是60%、15%、15%和10%，成长型企业相应的比例大约是40%、45%、25%和10%。^[15]国内有研究者研究了我国19家较为典型的传媒上市公司的薪酬结构与激励方案，认为还有可进一步发挥的空间，薪酬结构还需进一步多元化，以短期薪酬激励为主，长期激励机制不足，已有媒介类上市公司仍需积极探索股权激励。^[16]

传媒公司高管的股权激励机制的设置，需要科学评估股权激励的外部环境和内在约束因素，选择切实可行的股权激励模式，科学设计考核制度，完善包括董事会制度、激励决策的追溯制度、上市公司信息披露制度等在内的配套企业制度。

【注释】

[1]目前，学术界对“行政规制”这一概念的理解并不统一，有学者解释为对规制者的规制，如金今花、王健：《“规制规制者”的必要性:规制行为动机与结果的复杂性分析》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2009年第3期；也有学者界定行政规制时，将其内涵等同于“政府规制”，如江必新：《论行政规制基本理论问题》，《法学》2012年第12期。

[2]戴元初：《大融合时代的传媒规制变革——行动逻辑、欧美经验与中国进路》，人民日报出版社2014年版，第150页。

[3]夏倩芳：《公共利益界定与广播电视规制——以美国为例》，《新闻与传播研究》2005年第1期。

[4]戴元初：《大融合时代的传媒规制变革——行动逻辑、欧美经验与中国进路》，人民日报出版社2014年版，第156页。

[5]马云泽：《规制经济学研究范式的动态演进》，《　科技进步与对策》2009年第2期。

[6]王雅莉、毕乐强编著：《公共规制经济学》（第3版），清华大学出版社　2011年版，第203-208页。

[7]《出版物市场管理规定》，有与出版物批发业务相适应的设备和固定的经营场所，其中“进入出版物批发市场的单店营业面积不少于50平方米，独立设置经营场所的营业面积不少于200平方米”；“注册资本不少于500万元”。

[8]佟雪娜、李怀亮：《产权流动是国有传媒机构改革的根本出路》，《河北经贸大学学报》2014年第5期。

[9]钱广贵：《论国有传媒企业的产权制度改革》，《　中国媒体发展研究报告》　2013年第00期。

[10]段海风：《论我国出版传媒业试行股权激励的基础及路径——由现实法律、政策环境着眼》，《出版发行研究》2013年第5期。

[11]《出版传媒转型迫在眉睫　股权激励迟未落靴》，《21世纪经济报道》　2015年2月3日。

[12]杨河清、王阳：《企业经营者的市场激励与约束研究——基于“有效市场”的理论视角》，《中国人力资源开发》2008年第7期。

[13]向志强、彭祝斌：《传媒领导双重博弈中的激励与行为——对我国传媒业同质化现象的一种解释》，《现代传播》2008年第5期。

[14]向志强、彭祝斌：《传媒领导双重博弈中的激励与行为——对我国传媒业同质化现象的一种解释》，《现代传播》2008年第5期。

[15]李志畴编：《薪酬体系设计与管理实务》，凤凰出版社2012年版，第208页。

[16]王松茂：《我国媒介类上市公司股权激励问题研究》，《出版科学》2010年第4期。