党报机制体制创新的路径

第三节　党报机制体制创新的路径

通过对党报机制体制创新过程中的问题的分析，前文笔者提出了党报机制体制创新的目标。如何实现这些目标，对于党报而言还是一道难解的方程式。

一、影响党报机制体制创新目标实现的若干因素

党报机制体制创新是系统工程，其复杂程度、涉及面之广都不容小觑。要实现党报机制体制创新的目标，目前来看仍有很多干扰因素。

（一）关于党报机制体制创新的法律和政策尚有不明朗之处

第一，目前最紧迫的是关于文化体制改革的一些政策尚未细化。

2002年党的十六大明确提出了要深化文化体制改革。之后，关于文化体制改革的文件陆续出台：如2003年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》（国办发[2003]105号）两个重要文件。两个文件对文化试点集团的体制改革、产权问题和资本运营作出了非常具体的规定：党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体经营部分剥离转制为企业，在确保国家绝对控股的前提下，允许吸收社会资本。2006年，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》。这是新中国成立以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策，也是在“十一五”规划开局之年，对全面推进文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，发展和繁荣社会主义文化进行工作部署的纲领性文件。《关于深化文化体制改革的若干意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限，并提出要加大公益性文化事业投入。

毋庸置疑，一系列文件的出台对于文化体制改革而言是一次巨大的突破。不过，目前为止，这些关于文化体制改革的文件仍有很多空白，很多政策还需进一步细化。例如对于作为公益性文化事业单位的党报，国家究竟计划如何增大投入，并无更为细化的规定。而国家投入多少、如何投入决定了作为事业单位的党报的资金来源及发展模式问题。目前来看，国家关于文化事业单位的财政政策并无太大突破。2006年6月9日，国务院办公厅正式下发了《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》（以下简称《通知》）。《通知》显示，“十一五”期间的优惠政策与“十五”期间基本一致：

继续征收文化事业建设费，继续实行税收优惠政策，继续实施促进电影事业发展的有关经济政策，继续增加对宣传文化事业的财政投入、建立健全专项资金管理制度，继续鼓励对宣传文化事业的捐赠等。

略有调整的部分如下：

“十一五”宣传文化优惠政策略有调整。主要变化可用“三个完善、两个调整、一个整合”来概括：“三个完善”，即《通知》要求财政部会同有关部门进一步完善《文化事业建设费征收和使用管理办法》、《宣传文化发展专项资金管理办法》、《国家电影事业发展专项资金征收和使用管理办法》，规范资金使用方式和范围；“两个调整”，即调整对宣传文化单位增值税优惠政策，调整电影发行单位营业税优惠政策；“一个整合”，即将原来实施的“万里边疆文化长廊”、“送书下乡”等专项资金，整合为“中央补助地方文体广播事业发展专项资金”，整合资源、增加财政宏观调控力度，以形成合力办大事。^[15]

从现有政策来看，关于公益性文化事业单位的国家投入并无明显突破。国家加大对公益性文化事业单位的投入如何体现还相当模糊。各地在这个问题上采取的措施也不同。例如甘肃省采取的措施是财政重新对党报进行补贴，从2008年开始每年补贴《甘肃日报》800万元。^[16]也有地方在倡议实行项目补贴方式。以补贴方式救济部分经营困难的党报显然还是一事一议的个体解决方式，不仅缺少整体规划，也缺乏长远考虑。国家扶持政策的模糊给党报机制体制创新带来很多制约，一些根本性创新还难以实现。

第二，关于公益性文化事业单位的有关法律制度还不完善。对于公益性文化事业单位的经营性活动的法律法规还存在空白点，既无许可性规定，也无限制性规定。国务院1998年发布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”在我国，事业单位的经费来源最早是由政府全额拨款，20世纪80年代中期以后，政府根据事业单位的不同情况和“创收”能力，进行了拨款制度改革。目前党报完全是自收自支。在现实实践中，大多数事业单位自筹的经费主要是通过自身进行经营性活动取得。但是《事业单位登记管理暂行条例》虽然规定了事业单位可以依法举办独立核算的营利性经济组织，却没有明确规定事业单位本身能否进行经营性活动，这与党报实践有一定脱节。并且，关于事业单位的经营缺少限制性条件，经营行为的本质特征在于追求利润最大化，公益性事业单位从事经营活动也不能例外，这类单位本身有税收等优惠条件，如此对其义务也应做出合法限制，以有利于市场秩序和公益性资产安全。但是目前公益性事业单位如何经营，经营活动的范围和从事风险业务的比例等都缺少细致规范。

（二）管理部门对党报的管理还需进一步改进

第一，党报现在属于多部门管理，还需要加强协调。以省级党报为例，属于省级党委机关报，它的主要领导干部都由省级党委任命，报社的第一把手是党委书记。同时，由于省级党报集团也有企业的性质，所以它还必须依法履行企业登记注册等法律手续，取得企业法人资格，其主要领导人因此成为报社的法人代表，党报和党报集团目前多数是一套领导班子。省级党报的这种管理体制，使报社既要对党的宣传部门负责，又要对政府部门和法律法规负责；同时，由于它是独立的经济机构，还要对国有资产、报纸生产和职工福利等方方面面负责。多头管理之下，容易出现管理真空和重复执政。

第二，管理部门管理水平还需要进一步提高。目前管理部门职能转换尚未完成。中国政府管理方式长期以来都被称为“大政府，小社会”，报业管理部门过去也习惯于扮演“全能政府”框架下的角色，抓得过多过细。政府职能转变的目标是“小政府，大社会”，近年来，报业管理部门也在转换观念，转变职能。但是，应该说，管理部门的职能转换仍未调整到位。党报机制体制创新仍需政策松绑，给予更多空间。

第三，宏观管理体制亦有很多亟待突破之处。党报是各级党委举办的，在内容上、报道上有属地原则，这属于行政管理机制。但是，党报又实行企业化管理和经营，企业生产和经营按市场规律运行，市场机制与行政规划之间如何协调，尚未被充分考虑。

（三）相关配套改革没有完成

党报机制体制创新是与中国的政治体制、经济体制改革一脉相承的。政治经济体制改革尚未完成，党报机制体制创新也有很多局限。事业单位综合配套改革包括事业单位管理体制、运营机制、用人制度、分配制度、社会保障制度等改革内容，是一项复杂的系统工程。作为事业单位，党报机制体制创新也需要一系列配套措施才能实现。目前，这些配套措施还不完备。以党报的人事改革为例，事业单位缺乏用人自主权，但这一问题的解决需要国家出台相关政策，推进事业单位改革。党报的领导干部仍实行委任制，由上级主管机关委任，一般工作人员的进入、择用仍然在很大程度上受上级机关影响。人员能进不能出的现象还相当严重。目前党报仍存在人员超编、职责不清、人浮于事、效率低下的状况。例如《甘肃日报》现有员工400人，编辑部100多人，占报社员工总数的25％，其中承担新闻采集工作的记者30多人，占编辑部门的30％。另外，14个州的记者站各有1～2人，广告处30人左右，发行处10多人，行政、后勤、党务100多人，占其中的25％。^[17]笔者以为，党报行政管理机制应该寻求后勤等综合服务部门社会化，但是，解决事业单位冗员问题需要国家统一政策的出台，党报推行聘任制中遇到的最大难题就是离岗人员的安置，这也是将来会制约改革能不能进一步完善、深化的要害问题。

二、党报机制体制创新的路径

回顾和分析党报机制体制创新过程，可以发现问题较多集中到一点——党报的性质定位。党报回归公益性事业单位的本质，在新型事业单位框架下创新机制体制是关键问题。正如柳斌杰同志在全国新闻出版体制改革试点单位座谈会上讲话时说，“在微观上把文化、新闻出版单位，按照两种性质分开，区分为公益性的事业单位和经营性的企业单位，这也是了不得的进步，以前我们总是把它们绞合在一起，说是事业不给钱，说是企业不放权，两不像。现在我们可以把它们明确地分开了。性质决定体制，体制决定机制，性质一分开，后面的事就一通百通了。”^[18]

那么，如何实现新型事业单位框架下的党报机制体制创新？从现实情况来看，如前文所述，仍有很多不明朗因素，这些不明朗因素尚不能一下子廓清。而且，就党报实践而言，不同党报现实条件差距很大，实践中也不可能有一个整齐划一的模式。因而，在为这一问题求解时，本书也不能谋求一个确定的答案，笔者仅从理想状态对解决这一问题的路径做些学理方面的探讨。

实现新型事业单位框架下的党报机制体制创新首先要遵循创新系统的内部规律。如前所述，党报机制体制创新的六个层次之中低层次的改进要受高层次制约，即在高层次不合理的情况下，低层次能够实现的改进是有限度的；高层次改进会促进低层次的完善。党报机制体制创新，显然由难到易，由高层次到低层次要更有成效，当然亦可齐头并进。笔者以为，从路径来看，党报机制体制创新首先要解决体制问题。而体制问题之中，又应首要解决宏观管理体制问题。宏观管理体制路径清晰，党报组织内部的组织机制体制创新就顺畅了。

党报宏观管理体制创新不是本书研究范畴，但是其与本书所探讨的党报中观管理体制与微观运行机制密切相关，本书不赘言，仅在这里对相关问题做简单探讨。

在党报宏观管理体制层面，与本书相关的重要问题是：

（一）明晰党报的产权关系

党报作为非经营性资产，亦应该明晰产权关系，以实现所有权和经营权的分离。

产权关系是指主体对客体的权利，即主体与特定客体的关系。这种关系在现实生活中常包括对财产的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等，可以说产权是主体对客体一系列权利约束的总称。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度。一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行法律和经济研究基本同意的产权定位为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的关系，或承担不遵守这种关系的成本。”^[19]关于产权的研究一般围绕着交易费用、产权的生产效率、产权制度等几个问题展开。产权理论认为，明晰的产权可以解决责任问题，有利于经济主体激励机制与约束机制的建立，亦可以降低经济主体的交易成本和费用。而如果产权界定不清，则会导致经济运行中交易费用高企，经济效率低下。

党报产权关系不清是计划经济体制遗留下的问题。我国事业单位长期以来累积的问题之一就是产权不清晰。事业单位的地位和作用没有法律明晰的确认，经费预算没有法律保证，运行没有法律监督，事业单位的发展某种程度上取决于国家和政府某届领导的重视程度。作为事业单位的党报的发展也是如此。国家同时承担党报的所有者、经营者和管理者等多重角色。产权的多重代理造成责权利不明确。党报产权是由国家代表全民所有，党报实行事业单位的编制，有行政级别，直属各级政府。但是，委托人缺位，党报的所有者是国家，在市场上具有独立经营的能力，但是谁代表国家对党报资产进行管理并行使资本的三项权利，则非常复杂。理论上，国资委应该是党报国有资产的直接监管机构，目前一些地方也在对党报进行国有资产授权经营的工作，但是从国务院国有资产监督管理委员会的职权范围来看，其监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，中央级党报作为事业单位，其资产并不在国资委监管范围内，目前地方上的国有资产授权的做法显然也只是实践性突破。党报的主办者是各级党委，但各级党委不具备对国有资产管理的职能，在产权上与党报没有联系，却可以行使党报管理人员的任命权。

责权利不明确滋生了很多问题。例如，党报的资金使用效益责任主体不明确。管人、管事与管资产不统一，造成了党报国有资产使用绩效无人真正负责。一方面，在出现决策失误，国有资产流失或管理不善贬值时，无人负责。有报业集团的负责人深有体会地说：“主管书记、宣传部长找我汇报工作，一是强调要求牢牢把握正确的舆论导向，二是批评我们的某些报道出了问题，从来没有要求汇报集团今年挣了多少钱、为当地财政上缴了多少利润。”^[20]另一方面，党报自负盈亏之后，虽然减少了财政负担，但是一些经济效益不好的党报后续发展资金投入不够，这影响了党报影响力，影响了党报公共责任的发挥。这些问题，影响了党报的组织绩效。

按照传统目标理解，事业单位资产属于非经营型资产，其产权界定一直未受关注。但是事实上，作为准公益性事业单位，党报具有经营能力。这类事业单位组织，不论举办主体是谁、投资来自何方，组织一旦成立，便应具有独立的法律人格、独立的法人财产权，以及相应的机构设置权、人事管理权、经营决策权。党报虽由党委举办，具有非机关公共机构性质，但党报作为提供精神产品的组织，具有不同于政府机关并与政府机关相独立的管理、运行机制及方式，因而必须具有经营管理的自主权，实行政府及社会监督约束下的自治管理。其中，独立的法人财产权是自治权的基础，独立的法人地位是自治权的保障。

现有政策肯定了党报公益性事业单位的性质，提出政府要加大对公益性事业单位的投入，但是并无细则。强调党报公益性事业单位性质的回归，首先就要解决党报在这一定位下的生存发展问题。党报经费来源如何解决？应有明确方案。

笔者以为，党报作为准公益性事业单位，其经费来源应明确为四方面：财政投入、自营收入、党报集团投入、国有企业参股，并围绕这一产权关系建立党报事业单位性质的治理机构。

这一方案出发点有两个。一方面，党报要坚持和回归公益性事业单位本质，其运营不以营利为目的。目前来看，部分党报实现自负盈亏，有一定困难。特别是如果不靠子报养党报，很多党报依靠自营收入，生存发展有一定难度。这种情形下，党报又要实现经济效益的突破，又要完成其公益性社会服务，就会带来一系列问题。如何解决这个矛盾？顾全大局的做法就是党报回归公益性事业单位的本质，以履行公益性文化事业单位的使命为先。对于文化性公益事业单位，党的十六大提出国家将增加投入，这也意味着政府将更好地承担其在公共服务领域的责任。另一方面，党报也不能完全退回依靠国家财政全额拨款的老路，这是改革开放前党报实践就已经证明的。完全依靠国家投入，不仅国家财政负担太重，而且大锅饭养懒汉，也不利于党报积极性、创造性的发挥，最终会影响党报社会影响力的发挥。

这两个前提之下，党报的经费来源如何解决？笔者以为上述方案有一定可行性。

首先，解决了党报生存发展所需资金问题，并且方案具有现实性。从党报发展现状来看，党报生存发展资金仅靠党报自身的发行广告收入，非常困难。按照既定政策方针，国家将加大对公益性事业单位的投入。如何投入，目前来看，呼声最高的是项目投入模式。财政部副部长张少春提出，“党报，党刊，电台电视台，通讯社，重点新闻网站，时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团，实行事业体制，国家应给予重点扶持。在使财政投入方式逐步从直接拨款向项目投资、购买服务方面转变，以此推动事业单位内部经营机制的转变的同时，还将鼓励这类单位依托国有资源，通过多种形式的项目合作来调动和吸引更多的社会资本，放大投入效应，更好地实现自身的健康持续发展。”^[21]如果按照这一资金投入方式，财政投入、国有企业入股都在政策考虑范围之内。

其次，方案中资金渠道都是国有性质，有利于保证党报政治方向，保证党报的公益性。产权和所有权分离是国有企业改革的成功经验之一，也可作为党报改革的借鉴。上述方案界定了党报的资金来源，实则就明晰了党报的产权关系。国有企业入股，党报产权多元化，有利于建立新型事业单位的良好治理结构。

（二）理顺党报主报与集团的关系

多年实践形成了以党报为龙头的党报集团，集团内也形成了“母报事业制，子报企业化；母报抓导向，子报走市场；母报走公订，子报上报摊；母报跨地区跨媒介，子报挂牌上市”的协作式的发展模式。丝丝相扣的关系使得党报主报的机制体制创新绝不可能脱离党报集团孤立静止地来安排和设计。党报机制体制创新亦要从理顺党报主报与集团的关系开始。

一社两制、子报母报错位发展的模式在一定历史阶段创造性地解决了党报生存发展的问题，但是也带来了党报集团内错综复杂的关系。从现状来看，党报集团身份复杂，党报集团内部各报刊关系也错综复杂。虽然《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》明确了报业集团属事业性质，“但从目前的情况看，报业集团存在三种‘户口’：少数报业集团已经转变为产业性质，通过法定程序变成产业法人。如广州日报报业集团在工商部门注册的全称是‘广州日报报业集团有限公司’，哈尔滨报业集团也已经在工商部门注册登记，改制为产业法人。多法人联合体。大众日报社在组建报业集团以后，既保留了大众日报社的事业单位性质，又通过清产核资，申请国有资产授权经营等法定程序，报山东省政府、省体改委和省国资局批准，经工商部门注册登记，以1亿元人民币作为注册金，成立了大众报业有限责任公司，在经营活动中，以大众报业有限责任公司代替集团运作。身份不明，属性悬而未决的。”^[22]而党报集团内部各报刊之间也关系复杂，属于事业的党报，是集团核心；集团与子报之间的关系涉及全资、控股、参股子公司或子媒体以及依契约关系形成的挂靠单位等多种形式。

这些错综复杂的关系给党报集团、党报主报、子报的发展都带来尴尬。目前党报集团性质复杂，多重身份已经阻碍其发展。既不能简单定性为事业性质，因为集团旗下除了党报外还有更多其他类型的报纸和完全企业化经营的各种产业；又不能将它划归为经营性质，因为它还有党报这样一张特殊的报纸。事业性质的党报集团在投资融资等经营活动中屡屡遇到身份尴尬。而党报主报在集团内的身份也很复杂，甚至在一些以“主报办集团”模式发展起来的党报集团内，党报主报和集团是一套人马两块牌子，这显然不利于党报公益性事业体制机制的创新。而且集团内很多有市场竞争力的子报没有法人地位，其发展也受到抑制，这成为近年来党报集团子报发展中呼声很高的问题。

党报机制体制创新势必要理顺这些错综复杂的关系。目前也是理顺这些关系的良机。《新闻出版体制改革试点工作实施方案》规定：以党报为龙头的试点报业集团“经批准可成立主报控股的多元股份公司，有条件的可进行公司制改造，上市筹资，壮大实力。试点报业集团下属的子报、子刊经批准，可以有选择地进行转制为企业的试点，进行企业化运作，面向市场，自主经营，为壮大主业服务”。这一方案对党报集团、对集团内子报的规定有很大突破。

如笔者前文所论述，党报机制体制创新进入攻坚阶段，应以培养党报主报的社会影响力与市场竞争力为重要目标。从长远来看，集团内纠缠的尴尬关系并不利于党报主报与党报子报各自的未来发展。笔者以为党报在新型事业体制下创新机制体制，应逐步在集团内采取独立核算的方式，这有利于理顺集团内产权关系，也有利于党报更好地承担其任务和使命。并且，从党报的生存发展定位来看，党报完全能逐步实现其总体目标——逐步发展成为坚持和强调公益性文化事业性质的、有市场竞争力的权威时政大报。集团内独立核算有助于提高党报的独立发展能力，而且，这不影响党报集团的整体发展，理顺关系也更有利于规范集团内各报的边界，有利于资源共享，团结协作。目前已有一些党报在集团内实行独立核算的方式，其经验值得总结和进一步推广。

在党报机制体制创新层次中本书的研究范畴——党报中观管理体制及微观运行机制是党报宏观管理体制的下一层次，从路径来看，党报机制体制创新立足于上述问题的解决方案之上会更有效果，笔者将在下一章阐述党报中观管理体制与微观运行机制的创新思路。

【注释】

[1]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1982年版，第300页。

[2]陈力丹：《马克思主义新闻观思想体系》，中国人民大学出版社2006年版，第190～191页。

[3]《中国共产党新闻工作文件汇编》上册，新华出版社1980年版，第118页。

[4]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第255页。

[5]江泽民同志在中共中央宣传部举办的新闻工作研讨班上的讲话提纲《关于党的新闻工作的几个问题》，见新华网新华资料。

[6]徐颂陶等：《神圣的天职——中国现代人事管理》，中国人事出版社1996年版，第209页。

[7]摘自新华网十一届全国人大第四次全体会议实录，http://www.xinhuanet.com/2008lh/zb/0311b/。

[8]孔祥振：《事业单位体制创新研究》，中共中央党校2006届博士论文。

[9]罗彦：《北京：十七大期间北京党报零售数量达到平时的3～5倍》，《人民日报》2007年10月23日。

[10]裘新：《党报创新的优势、途径和前瞻》，《中国报业》2007年第3期。

[11]杨兴锋：《找准位置及时顺变——由〈南方日报〉看党报的新定位》，《新闻战线》2005年第4期。

[12]陈力丹：《马克思主义新闻观思想体系》，中国人民大学出版社2006年版，第555页。

[13]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第142～143页。

[14]《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版。

[15]《财政部有关负责人就宣传文化优惠政策相关问题答记者问》，财政部网站2006年8月25日。

[16]曾建雄、杨德禄：《敢问路在何方？——〈甘肃日报〉党报改革创新探索》，《今传媒》2007年第11期。

[17]刘昭：《激活运营机制，拓展党报生存空间——〈甘肃日报〉的发展现状和对策研究（下）》，《东南传播》2006年第2期。

[18]张殿元：《中国报业两分开管理体制辨析》，《中国传媒报告》2007年第1期。

[19]卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年6月版，第153页。

[20]卓悦：《报业改革由试点转向全面深入推进——十六大以来报业改革思路分析与难点透视》，《中国报业》2007年第10期。

[21]张少春：《公共财政与文化体制改革》，《求是》2007年第11期。

[22]詹新慧：《党报集团资本运营研究》，中国传媒大学2006届博士论文，第26页。