中国传媒业概况

一、中国传媒业概况

(一)中国传媒业的基本属性

新中国成立以后,我国基本上取消了所有自主经营的报纸,而倡导“政府办报”、“政治家办报”,几乎所有的报纸都是党报。党与政府开始探索领导、控制和管理新闻媒体的手段与途径,建构适合于新的政治制度的新闻管理体系。同时,报纸自身并不是完全被动的,也开始探索新闻改革之路。1956年以《人民日报》为首的报纸改革,积极探索社会主义中国的报纸特色,进行了新形势下的发展创新,可以说这是“一次思想的解放”。这次思想解放的政策背景是1956年4月毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”的方针,5月,中宣部部长陆定一作了题为《百花齐放,百家争鸣》的报告,系统阐述了党对教育文化领域的“双百”方针和基本政策。遗憾的是,反右斗争展开,改革中断,“双百”方针也被“大鸣大放”发挥到另一个极端。尽管报纸也曾努力有所改革、有所创新,但最终收效不大。

当时的报纸以公费订阅为主,报纸运作所需要的经费基本上也是靠国家财政拨款。虽然我国早期也曾提出过报纸的经营问题,但始终没有得到足够的重视。1949年曾经提出报纸的“企业化管理”,中央曾肯定了报纸企业化经营的方针。但是这些措施只能是昙花一现,在当时的历史环境和条件下不可能行得通,不可能坚持下去,一切还得让位给行政化的管理方式。媒体是党和人民的喉舌,是党和政府的新闻宣传工具。因此,其功能主要是宣传党的政策、方针、路线,反映人民的声音,其性质也一直被界定为意识形态工具、宣传机器,属于上层建筑的范畴,而不可能是企业主体。1978年以后,中国摈弃了报纸是阶级斗争的工具的“工具论”,认同“报纸是党和人民的喉舌”的“喉舌论”。到党的十四大以后,则“既看到它的喉舌功能,也看到它的传播信息、普及知识、文化娱乐和舆论监督等方面的功能”。^[1]同时,在媒体的管理机制上,开始进行“事业单位,企业化管理”的尝试。

20世纪80年代末90年代初,信息和传播概念被引入中国。用信息和传播的概念来解释和理解媒介现象、媒介的本质、媒介的运作,为以往只将媒介产品视为纯粹的宣传品的观念提供了另外可供选择的解释。人们逐渐认识到,传媒产品不应该只是宣传品,同时也应该是信息产品,具有一般商品的共同属性。传媒机构也不应该只是宣传机构,同时也应该同其他生产企业一样,具有经营、赢利的功能。1993年6月,中共中央、国务院发布的《关于加快第三产业的决定》以及1993年12 月,由国务院转发的国家计委《全国第三产业发展规划基本思路》里,都将“报刊经营管理、广播电视事业发展”正式列入第三产业。基于诸多政策的出台,有学者提出了“大众传媒的经济属性、产业属性”。综合我国传媒行业发展的历史特点及现实情况,国内学者提出“双重属性说”,认为“新闻事业具有形而上的上层建筑属性和形而下的信息产业属性”,“它除了以信息的生产和流通为核心外,还可以经营信息的处理与传递和其他一些与信息相关的项目。”^[2]

1996年,江泽民同志在视察人民日报社时指出,新闻媒体“既要宣传,又要经营”。1999年9月国务院下发的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》中明确了广播电视的产业属性和走集团化道路的政策取向。2002年党的十六大提出了改革文化体制,发展社会主义文化产业的任务,传媒产业被明确列为文化产业中一个重要的组成部分。可以说,中国完成了对传媒行业性质的基本确认。

在大部分西方国家的媒介中,从“意识形态的媒介^[3]”到“产业经营的媒介”的转化早在19世纪就已经完成,当前,这些商业媒介所发生的变化不过是产业化在新条件下的继续发展,我们可以称之为“继续产业化”。而发生在原本非商业的公营的媒介中的变化则与中国大众传播媒介的变化具有同样性质,即开始引入市场方式并且由此产生与旧有的生存形态的区别,即从“意识形态的媒介”转向兼顾“产业经营的媒介”。

(二)中国传媒业的市场结构与布局

1．广播电视的基本布局

中国广电业的格局演变,大体经历了以下三个阶段:

第一阶段(1949～1982年),党政合一的“两级办”格局。其特点是:最顶端是中央级广电机构,下面是各行政区域广电机构。

第二阶段(1983～1998年),从“两级办”到“四级办”。1983年中央转发了第十一次全国广播电视工作会议制定的关于“四级办广播,四级办电视,四级混合覆盖”的“四级办”方针,除中央和省(自治区、直辖市)办广播电台和电视台外,凡是具备条件的省辖市(地、州、盟)和县(旗)基本上都根据当地的需要和可能开办了广播电台和电视台。“四级办”实施的结果就是全国很快出现了中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县四个级别的大大小小上千个电视台,这些电视台如雨后春笋般冒了出来。虽然这些电视台在级别上按行政区划来分,有高有低,但是它们相互之间却并无任何直接的隶属关系,而它们的管理机构各级广播电视局之间有纵向的上下级关系。

第三阶段(1999年至今),新的“两级管、三级办”阶段。1999年9月国务院下发了《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》,国家广电总局也出台了要求有线电视网台分离、有线台和无线台合并的重大决策,并要求于2002年上半年完成分离和合并工作。广播电视系统实行中央和省(区、市)两级管理体制,地(市)、县以下实行省(区、市)垂直管理。地(市)、县广播电视局予以保留,继续实施监督管理职能。这样就形成了中央、省、市三级办电视,中央和省(区、市)两级管理的体制,一定程度上精简了广电播出机构。

从历史与现实两个方面来分析,可以看出中国广播电视格局呈现出以下几个特点:

(1)中国广播电视播出机构布局上以行政区划为界,体系上以行政级别为参照,具有典型的行政机构色彩。

(2)中国广播电视布局呈现出典型的金字塔结构。最上层是中央级别的广电机构,数量最少;中间是省级广电机构,数量较多;最下层是市县级播出机构,数量最多。

(3)高度集中式的管理体制以及按行政区划和级别设置的广播电台和电视台,相互之间缺少有机的联系,缺乏整合的机制,呈现出“散”、“乱”、“小”、“杂”的局面。

(4)各电台和电视台之间相对独立,缺少跨地域的广电机构。点状布局也使得中国的广电业缺乏竞争与活力。在卫星电视广泛投入之前,几乎没有电视之间的跨区域竞争。

(5)行政力量是产业发展的主要推动力量,特别是在集团化改革的进程中,形成了主要以省级广电集团为基本单位的格局。

2．报业的基本布局

中国报业的结构布局与广播电视行业的结构布局有很大的相似之处。从纵向的角度而言,也是典型的行政管理体制模式,也分中央级、省级、地市级、县级,但是四个级别的报纸数量在比重上与广电业有很大的区别。相对于广电业,报纸的专业化程度要远远高于广电,其分类也相对明确。首都新闻学会读者调查组和中国社会科学院新闻研究所撰写的《全国报纸基本情况调查报告(1985年)》根据报纸的内容、形式、特定读者对象等突出特征,将全国报纸分为27类:共产党机关报;民主党派机关报;非政党机关报的综合报;军报;侨报;工人报;农民报;妇女报;少年儿童报;青年报;老年报;经济报;科技报;政治报;文化报;教育报;体育报;卫生健康报;社会生活报;新闻、出版、广播电视报;行业报;企业报;早报;晚报;文摘报;画报;其他报。将这种27类再综合归纳,又可以把我国报纸分为党报、社会性综合报、对象性报纸、专业性报纸、社会服务性报纸、其他报纸等六大类。目前,我国的报纸总数在1938种左右。

我国在总体上形成“四纵三横”的媒介格局,横向是报纸、广播、电视三分天下,纵向是中央、省、地(市)、县四级媒体网络,同时在各类各级媒体系统内部一开始就呈现出多元发展趋势,而且这种格局保持至今。

(三)中国传媒管理体制的基本模式

1．广播电视业的管理模式

广电管理模式指广播电视管理体制及其实现方式。广电管理体制是指对广播电视工作和广电产业的管理制度和方式,是广播电视体制中一个极其重要的部分。广电系统是一个复杂的系统,对这个系统的管理必须依靠成熟的制度方可使其良性、高效运行。此外,由于广电业的意识形态属性,对广电业的管理就显得更加重要。相对报纸等其他平面媒体而言,广播电视有两大特点:

一是广播电视频率和频道资源的有限性。不但在广播电视诞生之初是这种情况,就算是我们正在进入的数字广播和数字电视时代,频率和频道虽可多达数百个,但和报纸比较起来,其资源仍然是有限的。因此,对有限的公共资源,就必须进行严格管理,合理使用,以期发挥最大效用。

二是广播电视和其他传统媒体比较起来,覆盖面更广,传播效率更高,影响力更大。因此,不管是为了保障意识形态安全,还是为了达到公共服务目的、维护社会稳定等原因,各国都对广播电视进行了较之其他传统媒体更为严格的限制和管理。

世界各国的广播电视体制主要有三种类型,即国有国营制、私有私营商业制和公共服务制。^[4]

国有国营的广播电视制度主要体现为:广播电视事业为国家所有,由政府部门经营。社会主义国家和许多第三世界发展中国家采用这种制度。这些国家把广播电视作为国家的宣传工具,以严格的意识形态尺度实行强有力的政治控制和行政干预。

在私有私营商业广播电视制度下,虽然媒体的频谱资源属于公共所有,但媒体的设备财产却属私人所有。广播电视经营完全按照商业公司的方法来运作。美国是采用这种制度的典型国家。

公共服务制又称国有公营制,是指国家采用委托的方式由公共受托人来行使广播电视经营权,一般是由政府任命或批准的一个半独立性的媒介机构,例如英国的BBC、日本的NHK等,但政府不直接经营日常的广播活动。在这种体制下,公共体系的经费来源主要靠电视机构执照费以及部分国家财政拨款。国家一般禁止这类广播电视机构播放广告。在这些实行公共广播电视体制的国家中,同时也存在商营广播电视公司,公共服务和商业经营并举。例如在英国,商营的独立广播电视(ITV)系统与从事公共服务的英国广播公司(BBC)系统平分秋色,形成互补并存格局。

我国广播电视行政管理机关的名称和隶属虽然经过多次变化,但广播电视的管理体制没有本质上的改变。中国目前的广播电视管理体制可以用十六个字来概括:“条块结合,以块为主,双重领导,分级管理”。所谓“条”,指的是各级广播电视管理机构,主要是指各级广播电视局;所谓“块”,是指各级广播电台和电视台等播出机构所在的当地党政部门;“双重领导”,指的是各级广电机构既受上级广电部门领导,同时又受同级党委和行政部门的双重领导。实际上是双重领导,多头管理。^[5]

就中国目前广播电视的管理体制而言,其最主要的特征就是高度的行政依附性。高度的行政依附性体现在三个方面:

一是广播电视管理机构的设置与各级行政机构是一一对应的。行政级别有中央、省、地(市)、县,相对应的,中央、省、地(市)、县都设有广播电视局,对同级或者下级广电播出单位进行管理。此前的管理体制方面的改革,基本上也只是在各级管理机构的管理权限范围内作出调整,对整个管理格局没有大的影响。比如从1999年开始,广播电视系统开始实行中央和省(区、市)两级管理体制,地(市)、县以下实行省(区、市)垂直管理。这个改革当然减少了管理层级,但实质上没有打破按行政级别设立广电管理机构的思路。

二是上级或者同级党政机关直接对广电播出机构进行管理。1983年第十一次全国广播电视工作会议之后明确规定,各级广播电视机构之间实行上级广播电视部门和同级党委、政府双重领导制,以同级党委、政府领导为主。这也就是通常说的“条块结合,以块为主”的管理方式。这种管理方式,不能不体现出浓厚的行政色彩和特征。实际上,中国广播电视管理体制本身就是行政体制的一个重要部分。

三是管理方式以行政手段为主,经济手段和法律手段比较欠缺,特别是法治化管理,还不很成熟。

资源配置非社会化是20世纪80年代以前我国广电事业管理体制长期存在的一个问题。广电传媒资源在各级政府所有、部门所有、地方所有、单位所有这样一种相互分割、相互封闭、互不开放的体制下,形成了如此的配置机制。我国广电事业规模经过20世纪80年代和90年代两次大发展,到1996年广播电台、电视台数量已达到数千座,形成中央、省、地、县各级办广电事业,四级多层覆盖的局面。这在当时具有一定的积极意义^[6],但是不久便显露出资源分散、重复建设、人员素质跟不上、效益下降等问题。上个世纪90年代后期国务院及时提出“控制总量、调整结构”的方针,从数量、结构上对广电事业总体规模进行调整。广电传媒资源配置的非社会化,根源在于传统的广电事业管理体制的行政化和非经济化。我国广电事业管理体制具有行政依附性强、区域分工的特点,实行的是地方与全国的统分结构以及“条块结合”、“双重领导”的体制,这些体制特征不可能在短期内完全改变,广电事业资源的非社会化配置受体制的影响还将在一定时期内继续存在。

2．报刊出版业的管理模式

我国报业管理实行属地原则,由报社所在地新闻出版行政管理部门对其实施管理,报社的上级领导单位是自己的主办、主管单位,新闻出版行政管理部门与报社之间不存在直接的上下级从属关系(新闻出版行政管理部门自己创办的报刊除外)。

我国的报纸管理体制是在特定的历史条件下形成的,存在历史延续。在政府和报业的关系中,政府具有绝对的领导权和控制权,报业少有行动的自由。在管理体制上,我国报业由新闻出版署和中宣部负责管辖,各省市分别设有相应的新闻出版及宣传管理部门,其下又有主管单位、主办单位、出版单位,形成三级管理体制。改革开放以后,虽然在管理方式上出现了一些变化,但总体说来,仍然是在延续长期以来形成的管理体制。在这种体制下,政府具有三重角色:一是作为传媒市场的规则制定者;二是作为一般的社会管理者和监督者;三是作为国有报业集团的所有者或者是市场竞争的参与者。这种管理体制一方面确保了党和政府对报业的绝对领导和绝对控制,另一方面又使报业成为一种国家垄断行业,使报业成为国内少数几个仍然保持着计划经济体制管理模式的行业。在这种管理模式下,政府对报业实行严格的管制。从报业的准入、产权、出版发行、市场划分到期数和版数、发行价格,政府都实行严格的管制。

第一是报业的准入管制。我国实行严格的准入管理制度,不允许私人办报,同时也不允许企业办报(包括国营、民营和外资企业)。有资格办报的单位也必须经过严格的审批,才能获得办报许可和报纸刊号。这种复杂的行政审批制度和严格的刊号控制制度构筑了报业准入非常高的门槛。

第二是报业的产权管制。我国严格禁止或限制报业的产权交易,严格禁止或限制外部资本进入报业领域。规定只有符合一定条件的国有单位才能办报,每一种报纸都必须有自己所隶属的主管和主办单位。不承认报纸拥有独立的产权,不允许自由转让报纸产权,也不允许外部其他资本参与其中。

第三是报业的地域许可权管制。我国严格禁止一报多式,规定报纸不得随意出版地方版,包括地方广告版,地方报纸不得异地出版,全国性报纸出地方版均需申请新的刊号。实行这种管制的目的是严格分割市场,防止地域许可权的越权和失控。

第四是报纸的期数和版数的数量管制。凡报纸增减期、增减版均需经行政主管部门批准。目前这方面的审批权已经下放,但程序上仍在执行。

第五是报纸的价格管制。由政府物价部门审批报纸的发行价格和零售价格,目的之一是保证报纸的普遍供应。^[7]

目前,报业竞争已使政府定价和限价失去了意义,虽然不少地方新闻出版管理部门为了限制当地报业的不正当竞争,规范报业市场秩序,都曾出台禁止免费赠送报纸的相关规定,2007年11月27日,创刊7年的《北京娱乐信报》转型为京城独家免费地铁报,新的《北京娱乐信报》以地铁发行为主,并在其网站上宣布2008年信报不开展征订工作。市场竞争呈现出白热化状态,曾经的诸多规定成为一纸空文。

3．中国传媒管理体制的特点

中国传媒体制总体上而言呈现出一种“双轨、分级、统一”的特点:

“双轨”是指党的部门和政府部门都要参与管理。

在这种“双轨”体制中党委宣传部主要是管思想、管导向、管报纸的内容。“共产党组织参与政府决策,并且是政府决策过程中最重要的决策者,这是中国政府决策过程的特色之一。”^[8]其合法性首先来自共产党在中华人民共和国成立过程中形成的核心地位,《中华人民共和国宪法》以法的形式确立了中国共产党对国家的领导。“党政二元结构事实上是由共产党对公共事务的直接介入决定的,这就产生了独具特色的中国政府决策模式,也引发了长期以来一直作为决策过程中的一个重要变量的党政关系。”^[9]

自20世纪80年代末期开始,党的作用进一步加强。这可以体现在一系列官方文件、新闻宣传以及领导人的讲话中。在新闻管理体制中,这种表现更为突出,党的领导人多次强调宣传舆论阵地的重要性,要“防止指导思想的多元化”,马克思主义新闻观的核心就是坚持新闻事业的党性原则。

如此看来,我国新闻宣传报道和事业发展的总政策是以党委为核心制定的,主要反映党的意愿和要求。新闻出版署原副署长、人民日报社副总编梁衡曾在一篇文章中提到:目前报纸不仅数量增加了,品种也由过去单一的党委机关报,发展为综合报、群体报、晚报等九大类,“这时只是由党委宣传部门的政策思想指导显然是不够了”,需要“可操作的管理”、“要把党的政策转化成具体的行政手段”。^[10]报业发展和经营管理的具体政策措施的制定,主要由新闻出版总署承担。当前我国报业快速发展,媒介内部机制的创新带来新闻事业构成的多样化,“而新闻事业构成的多样化,往往决定着管理形式的多样化即自由度的某种扩大”。^[11]

“分级”是指报纸管理权的适当下放,分级负责,不要过分集中。

我国的国情是幅员辽阔、地区间千差万别,在传媒管理方面如果权力过分集中于中央,那是管不了也管不好的。所以把具体的传媒日常管理事务逐级下放,由各级主管部门按权限分级负责。各省、市的宣传部、新闻出版局、广播电影电视局进行属地管理,执行上一级党委机关或行政管理部门的政策措施。当然各省、市的宣传部门会根据中央的统一部署和各地党政工作,协调组织本地的传媒管理工作。

另外,由于报纸数量增多,相互之间在报道方针和服务对象上有很大差别,因此还要依靠报纸的主管部门的日常管理,如侨报、侨刊更多地由各级侨办来管理,以保证报纸的政治导向和内容质量。这类报刊要接受“多头”管理,包括主管单位和党委宣传部、新闻行政管理部门等,产权、所有权和经营管理权的关系比较复杂,受到的限制较多。这也造成报纸对行政部门的依赖,行政负担的增加和部门利益的自我保护,冲击了中国报业的整体发展。近年来的报业结构调整,主要是减少行业报、取消政府厅局办报,促使报业走向市场。在《报纸管理规定》和《出版管理条例》中对报纸的分级管理都有明确规定。

“统一”是指统一在党的领导下和主要权力要集中在中央一级。

这里有两层意思,首先双轨也好,分级也好,关键是要最终统一在党的领导下,统一在四项基本原则的基础上。其次,我国是单一制国家,权力和权威合法地集中于中央机构。“具体的权力和责任可授权给地方政府和部门,但被授权的权力受到中央政府的监督,并且可以撤销这些授权。”^[12]所以,一些主要的权力,如宏观传媒政策、法规的制定,报纸、电台、电视台的审批等就集中在中央一级。江泽民总书记在2001年全国宣传部长会议上指出:“坚持马克思主义的指导地位必须始终坚持做到两条,一是必须坚定不移地巩固和加强马克思主义的指导地位,绝不允许搞思想的多元化;二是必须紧密结合形势的变化和实践的发展,发扬实事求是、勇于创新的科学精神,不断丰富和发展马克思主义。”^[13]再一次强调宣传思想领域要坚持党的领导和马克思主义指导思想。

在我国的传媒管理体制中强调“统一”的目的,就是要体现中国新闻媒体的鲜明的社会主义属性和党性,即政治性。我国现行的传媒体制规定:“在所有制形式上实行生产资料公有制;在领导体制上实行中国共产党的统一领导;在工作方针上,坚持为人民服务,为社会主义服务的方向;在结构体系上实行以党的机关报为主体的多种类、多层次、多功能的新闻传播体制;在工作路线上,实行全党办报、群众办报。”^[14]新闻媒介的管理体制主要由国家的法律和法规来构建,在一个特定的新闻媒介管理体制中,国家对报业的日常管理主要通过传媒政策和行政手段来实施,我国的情况属于后者。西方国家政府对私有和公共的新闻媒介采取软控制,一般不会直接下达命令指使媒介报道什么或不报道什么。他们一方面通过法律规范媒介不能损害国家利益,另一方面“利用一切机会占领新闻传播阵地,利用政策疏导和公关手段控制新闻为其内外政策服务”。^[15]这是由西方新闻媒介所有制和管理方式、管理因素的多样性决定的。

对我国传媒管理体制的分析,实质上是对传媒政策的制定和运行系统的分析,这种管理体制的核心特点是“指令性”和“直接性”,势必决定了党和政府的绝对主体地位和传媒政策的“限权”取向,说到底是一种针对事业单位的管理体制,其基本特征之一就是“非经济化”和资源配置的“非社会化”。报业在层层管制下,自身的创造活力受到很多约束。在“事业单位,企业化管理”的体制下,在市场经济的社会经济环境中,依据社会学中的“资源依赖模式”理论,“媒介要实现自己的目标就必须得到社会所拥有的多方面资源的支持。官方作为权力者为媒介提供的最大资源是允许”。^[16]政府的行为需要进行新的角色定位,管理体制应有所调整,政府具有一定的客体属性,发挥新闻媒介这一实践主体的作用。只有这样才符合报业集团化和市场化的发展要求,才能为报业提供利于其长远发展的政策措施。“一个国家的传媒管理体制、传媒政策以及行政管理的各项措施规定了报业的活动范围和空间,这是报业的政治属性使然。”^[17]在国家的新闻制度确立的前提下,新闻体制是可以有多种选择模式的,新闻实践的发展牵动了传媒政策的调整,传媒政策结构与功能的转换,将会触及传媒管理体制的深层改革。^[18]