大陆公共危机应对演进史

大陆公共危机应对演进史_危急时刻：大陆公共突发事件应对演进 香港凤凰周刊2015年第25期

大陆公共危机应对演进史

很多突发事故的隐患，其实是可以预见的，但在不出事以前，很少有人严格把控。

记者／闵云霄

“作为天津市代理书记，又是市长，这么大的事故发生，造成了惨重的损失，在国内外产生了很大的影响，我要承担不可推卸的领导责任”，8月19日，黄兴国面对电视直播时表示，“这次事故处置工作非常复杂，既要灭火又要救人，许多问题从来没有碰到过”。 

很多官员面临黄兴国一样的难题。近年大陆突发危机事件频繁发生，且事故复杂，原因各异，突发性强，破坏性很大。能否从被动应对到主动预防或缓解，把可能的危害降低到最小程度，从而救大众于水火，成为地方政府执政能力的重要考题。

突发事件并不一定必然导致危机，关键是及时消除后续隐患。2003年SARS疫情导致严重社会危机，但官方首次披露北京真实数据后，社会稳定明显增强。在此次危机的经验教训上，大陆官方制定并于2008年正式实施《政府信息公开条例》，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”，彻底改变之前的信息管控思路。2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，地方政府均制定相应预案，同时启动官员问责制。

近年来大陆政府对突发危机事件处理能力有很大提高，但是在危机前期隐患消除和后期处理的及时、有序、有效方面，还有待改进。 

中共中央总书记习近平9天之内先后3次就天津大爆炸作出重要指示，着重强调了要“党政同责、一岗双责、失职追责”，这将会开启中国重大责任事故问责的又一新模式。

危机之后的信息大考

天津爆炸发生在8月12日23点30分左右，爆炸发生后，网络上尤其是社交媒体上，迅速有各种信息及图片流传。但是天津官方的信息相应却迟到四个小时，直到8月13日凌晨3点52分，官方微博“天津发布”才发布了第一条消息。一分钟后，第二条微博发布，但内容为领导在现场。该微博虽然有100多万粉丝，该条内容至今却只有700多次转发，174条评论。 

“天津消防”官微效率稍高，在事发两个多小时后披露火情，但更详尽的火情信息则由“中国消防”在此后披露。在长达3个多小时的时间里，大量的传言不断扩散，诸多天津市民陷入恐慌。 

“发生了新闻而没有跟进报道，一定是落后的”。原教育部新闻发言人王旭明告诉《凤凰周刊》，早晨他赶紧看看天津卫视，但发生了这么大的事，而且国家主席习近平和李克强总理都做了重要批示，没有想到天津卫视竟然一如平常，消息陈旧，主持人依然微笑。于是，王旭明果断转台。

8月13日下午，天津市政府召开首场新闻发布会，发布现场搜救、伤员救治进展等情况。到底是什么物品爆炸？怎么引起的？相关负责人并未给出明确答复，表示正在调查原因。外界满头雾水。 

在记者提问环节，央视、天津卫视均切回主持人画面，央视称直播暂停，天津卫视则播放了几首歌曲，然后开始播放连续剧。于是，网络上开始出现“全世界看天津，天津在看韩剧”，以及“天津无新闻”的论调。互联网上各种手机视频、文字实录、记者手记在官方披露之外拼凑起提问环节的全貌。发布会上，最高级别官员只是政府以下职能部门以及滨海新区区长露面。记者的很多提问获得的答复是，“我不清楚，需要问一下同事”或“我不掌握”等。无论新闻发布会还是救援第一线，很难见正副市长答疑解惑，稳定人心。 

在第六场新闻发布会，财新传媒记者在会上提问这次爆炸事故救援由谁牵头、如何组织指挥？结果天津市委宣传部副部长龚建生缓慢地说：“这个问题下来以后我再尽快详细了解”。该记者在记者席追问：“您作为宣传部长怎么不了解呢？”这时，龚建生没再接招，回应“请下一位（记者提问）”。其实，据《天津日报》后来报道，8月13日凌晨1时前，市委代理书记、市长黄兴国已经赶到事故现场，并在指挥车上成立了总指挥部。黄兴国任总指挥，下设事故现场处置、伤员救治、原因调查、舆情引导等5个工作组，分别由市领导担任组长。

信息的不畅，导致各种谣言流言、小道消息在网络社交媒体上满天飞。事后，90多个微博账号、“油嘴滑舌”等70多个微信公号予以永久关闭，还对200多个账号采取临时关闭措施。发布“爆炸上千人死亡”的通讯平台，被警方给予行政处罚。郑州晚报微信官方账号发布涉天津市人事变动不实消息，亦被作出关闭一周的处罚。 

政府是权威的信息发布者，如果对突发事件“失语”或缺乏客观公布，不仅破坏“有责任政府”的形象，消解政府的“公信力”，可能引发社会的混乱，而且贻误处理的时机。爆炸致使17000多户居民的房屋受到不同程度的损毁，因为缺乏有效的沟通，很多业主开始拉横幅上街聚集讨说法。让人哭笑不得的是，《凤凰周刊》记者在采访期间，亦听见“海外势力策划”的说法。

李克强总理8月16日在天津爆炸事故现场的表态，改变了之前的信息混乱局面，遏制了流言的进一步生发。他强调，这是一次危化品爆炸，空气中物质是否会对周边居民造成伤害，不能靠拍胸脯,要拿数据说话。要求严肃查处，“给死难者家属一个交代，给天津市民一个交代，给全国人民一个交代，给历史一个交代”，总理特别强调，“权威发布一旦跟不上，谣言就会满天飞”。 

在8月19日的第十场新闻发布会上，黄兴国终于露面，他说，为了加强舆情引导，此前召开了9场新闻发布会，设立了新闻中心等，尽最大努力做到及时准确公开透明权威发布信息。黄兴国回答了记者提出的11个问题，他称，“当然我们做得也不怎么好，我们在慢慢改进。” 

王旭明也发现，天津市爆炸事故后几场新闻发布会越来越好，特别是第十场，一位常委和一位副市长态度严肃，答问自然，大有进步。“这再次说明，我们的不少官员还是有基本的新闻素养和应对媒体能力的，关键是做不做”。 

清华大学教授孙立平表示，在这次有关天津爆炸事件的报道中，出现了一个以前很少有的现象，一些官方媒体，甚至中央级媒体对一些问题有明显不同的说法。这是一个好现象。不同媒体消息来源不同，说法有差异是正常的。即使有的有明显误报，只要不是有意造谣，通过正常的舆论生态，是可以大体还原事实的。有害的是舆论一律。

2015年8月19日，北京军区某部指挥部专家要求，将几笼兔子、鸽子和鸡放入爆炸核心区，以检验现场是否适宜人类生存。

救援专业性有待提高

争议之中，各项救援处置工作持续进行。截至本刊发稿，遇难者人数为123人，其中70人为消防员。“受伤最重的，是消防官兵”。据大陆媒体报道，第一批进场的天津港消防支队五大队，出警25人，2人确认死亡，23人失联。这意味着，无人生还。

天津市公安消防局局长周天表示，当晚接到报警电话，第一个电话是说汽车燃烧，第二个报警电话说天津港起火。消防总队第一批人员抵达现场后按照规定进行火灾侦察和判断，第二批人员刚抵达就发生爆炸。“之前是天津市港区公安局消防支队在进行处置，具体处置方法不清楚。”

令外界惊讶的是，最早到达现场、伤亡最惨重的这批消防员，并非公安武警现役消防员，而是体制外天津港务集团公司发工资的消防员，他们甚至没有被列入最初的失联名单里。 

8月13日，国务委员、公安部部长郭声琨率国务院工作组到达天津；接下来，国务院副总理刘延东也抵达天津。当天，国务院事故调查组确定工作思路：暂缓扑灭，确定好具体方案再实施，派防化团进场。

据一些大陆媒体的说法，很大的可能性是第一批到达现场的消防员因为缺乏对过火物的了解，使用普通的喷水方式灭火，引发了更严重的后果。这一说法被官方否认。

但是，消防人员的死亡，让网友对此前的救援方案提出质疑，消防专业化与职业化的问题被舆论再次呼吁。 

有评论认为，这样的事故不应该靠命去堵，安全消防的部门需要消防队员的逆火而行，然而逆火而行，也要具备成本意识，最大限度地减少损失，减少在灭火救援过程中无谓的伤亡。 

2006年发生在美国一个有害化学废料处理厂起火爆炸事件，被美国联邦紧急事务管理局认为是对“灾难局势”处理的教科书式范本。 

这是一家有毒废料处理厂，主要处理包括油漆、氯气、杀虫剂、硫磺、肥料等在内的各种有毒化学废料。因此，一时无法准确判断具体是哪种化学物质引发事故，消防应急人员没有贸然进入，更没有喷水，暂时随其燃烧，直到4个小时后才拿出灭火方案。

但是，在外围上已设置局限火势的安全隔离带。事发地埃佩克斯镇政府最初要求疏散约一半居民，但随着浓烟和化学气体的扩散，两小时后又下令扩大疏散范围，将撤离人数升至一万多人。结果为零伤亡。  据本港端媒体报道，与天津一样，香港也是物流繁忙的国际港口，不同种类的危险化学品经常流经香港、在港储存。为应对类似天津爆炸的危机，香港消防处于2012年成立了“危害物质专队”(Hazmat Team)。高级消防队长钟志浩（化名）常常对刚入职的年轻小伙子说，“你不要这么勇敢，不要马上就进去，先看定了再决定”。 

钟志浩介绍说，“我们第一时间是找好庇护的地方，消防车停在有后路的地方，然后搭好架步（设施）”，消防队会派出两人一组的小分队穿上化学保护袍（可抵御毒气、腐蚀性液体和800度高温），再走近着火或化学品泄漏的核心区域，检查化学品上的标签，同时，在现场划出红区（Hot Zone）、黄区（Yellow Zone）、绿区（Green Zone）三个不同区域。

钟志浩表示，“Hot Zone是事故中心，最危险，会规定没有化学袍不能进入；Yellow Zone危险性低一些，所有消防员一般在这里候命；外围的绿区最安全，会设置救护站，伤员要送到绿区才进行急救，我们绝对不会在红区或黄区进行急救”。

8月16日，李克强总理在天津看望伤者时，一香港记者上前用手机拍摄并追问“编外消防员”问题。总理停下脚步说：“参加施救的现役和非现役消防人员都受过培训，他们明知火场有危险，但把危险留给自己。他们的牺牲让我们痛心。他们都是英雄，英雄没有‘编外’。”

2015年8月21日，防化部队进入爆炸事故核心区清理现场，配合大清理进行洗消，进一步排除隐患。

应急预案得失

随着各种非自然事故连续发生，大陆各级政府早已有了防患于未然的现代政府思维，编制各类应急预案，健全应急管理体系，努力提高公共危机管理能力。 

天津市2006年4月出台了当地的《突发公共事件总体应急预案》，2008年进一步发布《关于印发天津市突发事件应急预案管理暂行规定的通知》等规章。具体到爆炸发生的滨海新区，也先后制定印发了《滨海新区突发事件体系建设“十二五”规划》、《滨海新区突发公共事件领导问责制》等具体文件，对应急人员、物资、救援行动以及指挥与协调等方面做出具体安排。

按规定，天津市还成立了突发公共事件应急管理的最高领导机构，市应急委员会办公室与市政府总值班室合署办公，加挂天津市应急指挥中心牌子。滨海新区于2013年也成立了突发公共事件应急委员会，设立应急办作为专门办事机构，以及13个专项应急指挥部。当地官方曾宣称，“一个有组织领导、有专业培训、有完备的应急预案、有系统的应急演练和综合应急救援队伍的新区公共事件应急处理体系正加速建设”。但这些方案在天津爆炸后的效果并不理想。 

《凤凰周刊》获悉，2010年，天津市政府共组建16支约4万人的专业应急救援队。按照最大出动量，市公安消防总队队伍编成不少于2000人。根据天津应急预案规定，突发事件发生后，事发地区县人民政府、市有关部门和责任单位必须在1小时内向市应急指挥中心电话报告，书面报告不得迟于事发后2小时。

官方至今没有透露内部系统的信息处理情况，但是对外发布是四小时以后。 

另外，根据2014年5月出台的《天津应急预案管理办法》，专项应急预案每2年至少演练一次，部门应急预案原则上每3年至少演练一次，大型活动应急预案由活动承办单位在活动举办前至少演练1次。

遗憾的是，接受《凤凰周刊》采访的多位市民告诉记者，均没有参加过类似演练。诸多天津市民先被爆炸惊醒，又在恐慌中惶惶逃窜，没有人疏导，也没有人阻拦。

当前整个中国大陆各级各类的应急管理预案已达到550多万件，形成了基本应急预案体系。但是有学者表示，大量的基层部门应急预案内容空洞、程序不实用。后期应急指挥过程中，过度依靠领导者的个人经验、能力甚至是直觉。 

中共吉林省委党校一项调研报告认为，有些地方预案演练走过场，流于形式。现在仍然有些部门单纯为了应付监管部门检查而编制应急预案，一旦检查通过后，预案就束之高阁。 

据悉，英美两国的应急预案具有很强的可操作性。以英国为例，应急预案的制定在每一个步骤，应急预案的制定者对“需要做什么”有详细的要求。预案中会非常明确且详细地写明各类组织机构在应急活动的地位及其义务，还详细地列举应急机构主要工作人员及其联系方式。 

在一些发达国家，小学就会开设专门的课程教育孩子如何应对大雪、暴雨、火灾等各种灾害。日本2005年发生了7．2级强烈地震，由于其国民具有极强的防灾意识和抗灾能力，仅有61人受伤，无一人死亡。

参与了中国有关应急法案起草工作的中国人民大学教授莫于川认为，按照统一部署，突发公共事件应急预案编制工作从2003年底开始启动，到2005年中，基本完成了编制工作，初步形成了包括国家突发公共事件总体应急预案、四大类（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件）25件专项应急预案、80件部门预案和各省级总体应急预案在内的应急预案框架体系，并分别经过法定程序成为应急法制的重要组成部分。这就有利于形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，大大提高处置突发事件、保障公共安全的能力。

对于大陆地方政府来说，越来越多的突发危机事件给监测、预防提出了更严峻的挑战。一些地方已经开始借鉴国外的先进经验，从被动应对到注重预防、反应迅速、上下协调的制度应对模式。

灰色地带的监管难题

《凤凰周刊》记者梳理大陆近年部分公共危机事件发现，无论是企业还是政府已经具备依据应急预案进行应急响应的意识，正常监管成熟的领域，发生重大事故的概率已经开始降低。而突发事故经常会发生在管理的灰色地带，包括“三不管地带”，以及“多头管理地带”。 

天津爆炸发生后，当地政府部门一时不清楚爆炸物和爆炸原因。滨海新区区长张勇说，从目前掌握的情况看，是先起火后爆炸，“我们集中精力一个在灭火，一个在救治伤员，我不是专业的，（原因）我还真是暂时说不太准。” 

不仅仅张勇不清楚，就是专门消防和安全部门也没有搞清楚具体爆炸物名称和具体数量。天津安监局副局长高怀友表示，从目前掌握的数据来看，还不能对瑞海物流仓库危险化学品的种类、数量给出一个准确的、详细的清单。

如此窘境的原因在于，事故发生于港口码头，这让原本清晰的责任部门权属变得复杂。依据国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》，安监部门负责危化品安全监督管理综合工作，其中包括组织确定、公布、调整危化品目录，对新建、改建和扩建生产、储存危险化学品的建设项目进行安全条件审查，发放许可证并负责登记。环保部门则负责废弃的危险化学品处置的管理监督，以及危化品事故现场的应急环境监测。 

环保部颁布的《危险化学品环境管理登记办法》2013年3月1日正式实施，但该办法仅适用于国内生产危化品和使用危化品从事生产以及进出口危化品的活动，不包括危化品的储存企业。 

而据交通部颁布的《港口危险货物安全管理规定》，在港口内进行装卸、储存、包装危险货物以及对危险货物集装箱进行装拆箱等作业活动，隶属于交通部门下辖的各港口行政管理部门监督、管理。当然，危险化学品也属于“危险货物”范围。

从瑞海公司取得经营许可的范围来看，它可以储存的危险品种类较多，有易燃气体、易燃液体、易燃固体、氧化剂、腐蚀类及其他的有毒有害的危险化学品。按港口规定，危险货物港口经营人应提前24小时，将作业委托人以及危险货物品名、数量、理化性质、作业地点和时间、安全防范措施等事项向所在地港口行政管理部门报告。 

针对近些年频发的危化品爆炸事故，中国人民公安大学教授王新建曾在2013年对媒体指出，《危险化学品安全管理条例》明确规定了企业应当针对可能存在的风险制定应急预案。但从实际情况看，不少企业将风险应急预案变成了挂在墙上的“空文”，主要用于应付检查。 

面对危化品的模糊状态，爆炸后第二天即8月14日，国务院安委会发出紧急通知，决定立即在全国范围内深入开展危险化学品和易燃易爆物品专项整治。8月23日，国务院安全生产委员会全体会议召开，一个一个企业、一个一个环节、一个一个岗位落实责任，强化危险化学品项目规划、立项、设计、建设和日常监管等全过程监管。 

除了危化品的前期管理，在瑞海公司项目和场地审批环节，也有出现一定的漏洞。按照国家安监部门2001年出台的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》，550平方米以上的大中型危险化学品仓库选址应与周围公共建筑物、交通干线（公路、铁路、水路）、工矿企业等距离至少保持1000米。但《凤凰周刊》记者实地脚步测量发现，万科清水港湾小区与该仓库直线最近距离约为560米，而该仓库与轻轨东海路站距离也仅约630米。 

2014年5月4日，在瑞海公司未取得《港口经营许可证》、《港口危险品货物作业附证》时，天津市交通运输和港口管理局曾涉嫌违规批复瑞海国际试运营危化品半年，进行部分危险品储存业务。多家媒体报道称，瑞海公司的安评环节存在很大违规，而且工程注册涉嫌造假。 

公开资料显示：1950年9月15日，交通部天津区港务局正式成立，为专门管理港口航政、港政和装卸仓储业务。接下来的34年时间里，天津港一直是交通部直管的政企合一模式。到了1984年，天津港开始实施“双重领导、地方为主”的行政管理体制，“交通部天津港务管理局”也更名为“天津港务局”。

2001年，国务院决定将“双重领导”的港口改为地方政府直接管理。2003年11月，原有的天津港务局整体转制为天津港（集团）有限公司，负责天津港的经营；而港务局的行政职能则转交给天津市交通委员会。

这样一来，天津港管理让人雾里看花。据分析，天津港有两个“婆婆”：在行政功能上，隶属于天津市滨海新区；在港口业务上归交通部管理；在港口安全生产监督管理方面，由交通部委托天津市安监局管理。

但是多头管理的局面导致出现“监管真空”。天津一位官员告诉《凤凰周刊》，天津港在行政管辖上虽然转交给了天津市，但是多年的运行模式，让天津港成了一个“独立王国”，地方政府部门对天津港的控制能力很弱，很难插手它的具体业务。

中国社科院研究生院城市发展系主任傅崇兰早在爆炸之前就对天津城市总体规划做过研究，发现最近十年来，滨海新区发展非常快，规划上混乱。他介绍说，“什么都往里面插，把办公楼、住宅楼、危化品、仓储货运码头等本应分区隔开的不同功能性区域拧在一起，这种规划很容易出问题。”但这样的预见，在不出事之前是几乎没有人会听进去的。

2015年8月21日，海南省公安消防总队海口公安消防支队在海南民生管道燃气有限公司秀英气源厂开展防范化学危险品泄露的机动演练，演练采取“不打招呼、不设演习预案”的方式。图为参加演练的消防员用移动水炮建立水幕墙，用以稀释、降低泄露气体浓度。

危机中成长

并不是每一场危机都无路可走。沉着应对与成熟指挥，往往能大幅度减少损失。

1999年，美国柏林翰姆镇一条汽油管道发生破裂并燃烧，事故直接导致2死8伤。之后，美国制定了《2002年管道安全改进法令》，作为对《管道安全法》的补充和完整。至今，美国政府所制定的应急法律有《国家安全法》《航空运输安全法》等近100个，还有《国家应急预案》等规章制度，形成了一个完整的应急立法体系。

美国1976年通过的《全国紧急状态法》对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。1979年，卡特总统命令，成立联邦应急管理局，将原先许多分散的处理与灾害有关的职权集中起来。 

大陆建国以来的预防事故的“应急预案”，最初应该归于1956年形成以《工厂安全卫生规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》等法规。据统计，2004年以前，国务院有关部门针对不同领域的突发事件已编制各类应急预案194件；但是预案管理部门各自为政，多为单打独斗，技术性强，管理性偏弱。

大陆应急预案体系的形成，始于2003年SARS危机的冲击，当时的信息被严格管制，误导了民众。北京疫情严重的情况下，时任卫生部部长张文康在新闻发布会上称“中国是安全的”。当年4月20日，时任卫生部长张文康、北京市长孟学农被免职，公布了疫情真实数字，公民知情权得到一定满足，社会情绪稳定，同时让政府观念发生转变。

此后，2004年出台的《党政领导干部辞职暂行规定》，规定领导干部因工作失职造成连续或多次发生重大责任事故或特别重大事故的，负有“主要领导责任”或“重要领导责任”的，应引咎辞职。 

2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，该预案最大的作用是，为可能发生的危机提供一个处理的规范。中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授表示，“最近几年国家处理突发公共事件积累了很多经验和教训，把它规范化，作为对各级政府的规范性的要求，可以减少大家在处理危机的时候，在干中学的成本”。 

预案发布两个月后的3月25日，中石油重庆开县发生天然气泄漏事故，该井和2003年特大“井喷”事故的罗家16号井处在同一井场，2003年一度导致243人死亡——正值冬夜，老百姓不知不觉中已被强烈刺激的毒气夺去生命。 

重庆开县政府吸取以前教训，迅速启动应急预案。包括时任国家安全生产监督总局局长李毅中、重庆市委书记汪洋等人赶赴事故现场；钻井、打捞、泥浆、灭火等方面的五六十位专家赶到现场参与处理，最后，上万民众被疏散，没有造成人员伤亡。 

2007年8月，《突发事件应对法》颁布，应急处理迈向法治化道路。截至2007年11月，全国编制应急预案共计130多万件，覆盖四大类突发事件的“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。 

但是，2008年“5·12”汶川特大地震暴露出应急预案体系不少薄弱环节，随后国务院着手筹备修订应急预案，开始朝着完备化、可操作化和无缝衔接方向发展。同时，北京奥运会筹备期间，将风险管理与应急预案的修编和演练工作相结合，开展了大量风险治理和隐患排查整改工作。 

一样是2008年，《政府信息公开条例》实施，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。政府在信息公开方面的努力减少民众的恐慌，化解了社会危机。有学者认为，在这一时期应急预案体系在规模和质量上都有了很大提高。 

近几年来，因重大事故被追究刑责的大陆官员也越来越多。据不完全统计，2008年以来的三十多起特别重大事故中，有官员被追究刑责的大约占1/3，滥用职权、受贿、玩忽职守，最为常见。“追究政治责任，不能取代追究法律责任。”北京大学教授姜明安说。

天津爆炸后，2015年8月20日上午，中共中央政治局常委会专门召开会议，专题听取国务院工作组关于天津危险品仓库特别重大火灾爆炸事故抢险救援和应急处置情况汇报，就做好下一步工作作出部署。 

在会后长长的新闻通稿中，中央提出了包括严查事故责任在内的七点要求。以政治局常委会的名义召开专门会议，规格很高，十八大以来，公开报道中只出现过6次。

当晚，天津市委在滨海新区召开常委扩大会议。黄兴国提出，“不回避问题、不推卸责任、不敷衍群众”。 

（记者马军、实习生钱薪宇对本文亦有贡献）