农民工问题是中国城市化的难解之题，必解之题。中国城市化发展中遇到的诸多矛盾和问题，都与农民工问题有着直接或间接的关系。最近一段时间，舆论热议的焦点——“做蛋糕”与“分蛋糕”之争，也与农民工问题直接相关，因为这涉及中国2.4亿农民工这一巨大的群体，如何共享改革发展成果的现实利益问题和长远制度安排。为此，我们以“农民工的户籍与市民化问题”为主题开展首届城市学研究优秀成果征集评选活动，以“迁徙·户籍·待遇”为一大议题召开首届城市学高层论坛，旨在引发社会各方面对解决农民工问题给予更多的关注，集聚各方智慧探寻解决的思路和对策。
下面，我结合杭州解决农民工问题的实践和我们对这一问题的研究，谈谈自己的一些思考和认识，与大家做一交流。
一、我们的理念：实现包容性增长，共建共享“生活品质之城”
理念决定思路，思路决定出路。解决农民工问题，首先要回答好“城市发展到底为了什么”，或者说“城市化究竟为了什么”这一问题，确立正确的城市发展理念。联系杭州的实际，答案就是共建共享“生活品质之城”。生活是一个很普通、很平常的词，老百姓耳熟能详，家喻户晓，但又蕴含着丰富而深刻的内涵。从根本上说，人的生存和发展的一切活动都是生活，生活是一种生命力和创造力。生活品质则表示人们生活的品位和质量，包括经济生活品质、政治生活品质、文化生活品质、社会生活品质、环境生活品质五大品质。城市的发展、城市化的推进，归根到底是为了让老百姓过上更好的生活，不断提高人民群众的生活品质，不断提高人民群众的满意度和幸福感。2000多年前，亚里士多德提出“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好”，2010年上海世博会的主题“城市，让生活更美好”，都直白、精辟地揭示了城市发展的目的。共建共享“生活品质之城”，既是每个普通市民的当下愿望，又是杭州这座城市发展的长远目标。它从人们日常的、又是根本的需求角度来审视城市发展，把城市发展放到一个现实而又终极的意义上去把握，使城市与市民紧紧连在一起，使经济社会发展与市民日常生活紧紧贴在一起，充分体现了立党为公、执政为民的执政理念，是杭州落实科学发展观、构建和谐社会的生动实践，也是我们所有工作的根本出发点和落脚点。在共建共享“生活品质之城”的历史征程中，在解决农民工问题的实际工作中，我们始终坚持以下三个方面：
既要关注共建，也要关注共享。共建共享是我们党立党为公、执政为民的本质要求，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的应有之义，是实现社会公平正义的根本要求。共建共享，是互为条件、互为因果、互为依存的有机整体，两者不可分割。共建是共享的前提和基础、共享是共建的目标和结果。没有共建，没有做大“蛋糕”，没有经济、政治、文化、社会的全面、协调、可持续发展，共享就会成为水中月、镜中花；没有共享，没有分好“蛋糕”，人们不能从共建中得到实惠，共建就没有持续的动力。在共建中共享，在共享中共建，把共建共享统一于改革开放、建设发展的全过程，实现包容性增长，让发展成果最大限度地惠及全体人民，是城市发展的必然选择和必由之路、一方面，着力做大“蛋糕”，共建“生活品质之城”。我们始终坚持“发展是硬道理”的战略思想，依靠人民群众，着力转变城市发展方式和经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上品质生活创造物质基础；我们牢固确立品质导向，努力打造“品质城市”“品质产业”“品质环境”“品质生活”使“品质”成为杭州的鲜明特征，成为杭州的核心竞争力；我们把打造世界名城作为目标追求，努力在城市品位、产业层次、发展环境、市民素质，特别是人民群众“五大生活品质”等方面向世界名城看齐，使杭州成为经济发达、文化繁荣、政治清明、社会安定、环境优美的“生活品质之城”。杭州先后获得了联合国人居奖、国际花园城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、全国绿化模范城市、国家森林城市等40多项全国性乃至国际性荣誉称号，连续7年被美国《福布斯》杂志评为“中国大陆最佳商业城市”。另一方面，着力分好“蛋糕”，共享“生活品质之城”。我们始终坚持以人为本，以民为先，深入实施“民主民生”战略，把“破七难”（困难群众生活就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、办事难、清洁保洁难）作为保障和改善民生的主载体和主抓手，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断提高人民群众的生活品质和幸福指数；我们牢固树立“群众利益无小事”，坚持以群众呼声为第一信号，以群众利益为第一追求，以群众满意为第一标准，把老百姓的小事，琐事作为公仆的大事，要事来办，高度关注老百姓的柴米油盐、衣食住行、安危冷暖、生老病死，做到第一时间发现、第一时间研究、第一时间解决老百姓的诉求，努力使老百姓成为城市发展的最大受益者，真正做到发展为人民、发展靠人民、发展成果由人民共享、发展成效由人民检验。近年来，杭州每年确保新增财力的2/3以上用于保障民生，连续8年被新华社《瞭望东方周刊》，评为“中国最具幸福感城市”。
既要关注杭州人的共享，也要关注“新杭州人”的共享。目前，在杭的农民工数量达300万，我们在讲话中通常把农民工称为“新杭州人”，在相关文件中把农民工称为“外来创业务工人员”。杭州不仅是近700万杭州人的家，也是300万“新杭州人”的家。杭州的发展离不开“新杭州人”的贡献，他们承担着杭州这座城市最苦、最累、最脏的工作，是杭州这座城市的“有功之臣”“无名英雄”。我们认为，“生活品质之城”不仅是杭州人，城镇居民，“白领”“富人”的“生活品质之城”，更应该是“新杭州人”、农村居民和困难群众、弱势群体、低收入阶层的“生活品质之城”。“生活品质之城”是否能够为全体人民带来实实在在的好处，关键看“新杭州人”，农村居民和困难群众、弱势群体、低收入阶层的生活品质能否得到显著改善。因此，在共建共享“生活品质之城”中，我们既关注城市居民，又关注农村居民；既关注杭州人，又关注“新杭州人”；既关注全体市民生活品质的整体提高，更关注困难群众、弱势群体、低收入阶层生活品质的明显改善，使杭州真正成为一座覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”，成为不同阶层人民共同生活的美好家园。杭州曾两次被评为“最受农民工欢迎的城市”。我们在全国较早提出让农民工有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织、有安全、有救助“八个有”目标，出台了一系列充满人文关怀的政策举措，让他们在杭州这个“第二故乡”安居乐业。从2000年开始，我们连续11年开展“春风行动”，不断扩大帮扶救助范围，加大帮扶救助力度，推动“春风行动”向农村延伸，向“新杭州人”延伸，逐步实现城镇居民和农村居民、杭州人和“新杭州人”一体化帮扶救助，形成了解决“困难群众生活就业难”的“杭州模式”，真正兑现了困难群众“出现一个发现一个、发现一个帮扶一个、帮扶一个解决一个”“不让一户家庭因生活困难而过不下去”的承诺，让“生活品质之城”，“中国最具幸福感城市”的阳光洒到杭州每一户困难家庭，每一位困难群众身上。
既要关注“新杭州人”共享民生改善成果，也要关注“新杭州人”共享民主建设成果。“有禾入口”称“和”，也就是民生；“人皆能言”谓“谐”，也就是民主。由此可见，民生与民主是社会和谐的基本要求，是人民幸福生活不可或缺的基本要素。过去，“新杭州人”更多地关注自身的经济权益，现在随着生活的改善，他们越来越关注自身的政治权益。特别是新生代农民工，他们受现代开放社会影响，已经具有了朴素的平等和民主观念，他们要求和城里人一样平等就业、平等享受公共服务、得到平等的政治权利。因此，在共建共享“生活品质之城”中，我们既着力解决“新杭州人”的“就业难”“上学难”“看病难”“住房难”等民生问题，保障他们共享民生改善成果，又着力构建民主参与平台，拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，从各个层次，各个领域扩大他们有序政治参与，保障他们共享民主建设成果；我们坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除“新杭州人”参与经济发展，分享经济发展成果的障碍；我们建立“民主促民生”工作机制，坚持问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，切实落实包括“新杭州人”在内全体杭州老百姓的知情权、参与权、选择权、监督权，真正做到大家的事大家来办、杭州的事杭州老百姓来办；我们把提高“新杭州人”的政治生活品质作为建设“生活品质之城”的重要内容，着力使“新杭州人”的政治生活品质与经济生活品质、文化生活品质、社会生活品质、环境生活品质相互促进、共同提升。
二、我们的实践：实现“八个有”，让“新杭州人”安居乐业
早在2005年，杭州市委，市政府就制定出台了《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见，提出了让农民工有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织“六个有”目标，2008年，又出台《关于进一步落实农民工生产生活工作的通知》，在“六个有”的基础上增加“有安全”“有救助”，把“六个有”的目标扩充为“八个有”，着力为农民工营造出一个温馨、和谐、包容的良好环境，让他们在杭州安居乐业。
有收入。我们率先建立城乡统一的公共就业服务体系，实行城乡劳动者平等享受公共就业服务的制度，为农民工提供与城镇户籍人口同等的职业介绍和就业指导。从2007年起，杭州就开放一批公益性职业介绍机构，提供免费求职登记、职业介绍、职业指导和素质引导型就业培训。加强对外来创业务工人员签订劳动合同，履行劳动合同情况的监督检查，指导和监督用人单位与外来创业务工人员依法签订劳动合同，构建和谐劳动关系，严格执行最低工资制度，建立农民工工资合理增长机制和工资支付保障制度，依法解决拖欠农民工工资问题。把农民工培训纳入城市职工培训体系，向农民工发放教育培训券，开展学历和劳动技能“双证制”教育，提高农民工在城市生存和发展的能力。
有房住。我们把农民工住房纳入城市保障性住房体系，实施与现行的城镇居民经济适用住房，廉租房政策标准有所区别的农民工住房政策，采取政府，企业和个人联动的办法，逐步形成由企业集体宿舍、租赁房屋、农民工廉租公寓等组成的多形式、多主体、多渠道、多层次农民工住房保障体系，缓解农民工“住房难”问题。加大农民工廉租公寓建设力度，并对廉租公寓建设给予政策支持。鼓励有条件的地方利用存量土地新建外来创业务工人员公寓，利用现有合法闲置房屋改建扩建外来创业务工人员公寓。在财政投资的重点工程民工宿舍内，由政府买单统一安装空调，为农民工“送清凉”，努力改善农民工的居住条件。
有书读。我们把农民工子女就学纳入义务教育工作范畴和城市教育事业发展的整体规划，坚持“公办学校为主，民工子女学校为辅”的思路，在充分挖掘现有公办学校潜力，合理配置教育资源的同时，利用现有闲置校舍、厂房等，支持社会力量兴办民工子女学校，构建多元化办学格局，不断提升办学水平，保证农民工子女接受义务教育的权利，实现义务教育公平化。目前，全市义务教育阶段在读的农民工子女人数达到19.25万，占在校学生总数的27.76%。
有医疗。我们出台《杭州市基本医疗保障办法》，把农民工群体纳入基本医疗保障范畴，按照“广覆盖、轻负担、低标准、保基本”的原则，确定合理的缴费比例和医疗标准，制定方便可行的费用支付，医疗管理办法，解决农民工基本医疗保障问题。同时，政府通过花钱买服务等方式，支持公立医疗机构加大医疗救助力度，积极开展“卫生惠民服务工程”，努力为外来创业务工人员提供价廉，效佳的基本医疗服务。鼓励社会力量投资兴办民工医院，着力解决外来创业务工人员“看病难”，“看病贵”问题。按照现住地管理，市民化服务的原则，建立农民工集中居住地的公共卫生服务和检查制度，提高农民工医疗服务水平。
有社保。我们出台《杭州市基本养老保障办法》，把农民工的养老保险纳入全市基本养老保障范畴，根据农民工职业不稳定，收入较低的实际情况，建立了符合农民工特点的社会保障机制和具体的保险选择、转移、接续制度，实现农民工养老保险与职工基本养老保险并轨。根据《办法》规定，符合一定缴费年限的农民工在退休后，可以按月领取基本养老金。在参保农民工跨地域流动时，既可以转移保险关系，也可以保留养老保险。参保人员退休时，允许将“双低办法”的缴费年限折算为职工基本养老保险统一办法缴费年限。同时，为提高农民工参保率，对农民工以“双低办法”参加保险的，降低其个人缴费比例。对农民工比例较高的行业，政府以奖励方式给予政策优惠。
有组织。我们在外来创业务工人员中建立健全党组织和工会，共青团等群团组织。结合农民工管理工作，切实做好流动党员信息采集和管理服务工作、扎实推进流动党员“安家工程”。完善职工民主管理机制，增加农民工在企业职代会、评先评优、技术晋级中的比例，从源头上保障职工的合法权益。拓宽农民工政治参与渠道，保障在城市居住满一定年限的农民工的选举权和被选举权，增强农民工的“话语权”，构建有效的诉求表达机制。加快新建企业工会组建步伐，最大限度地把农民工组织到工会中去，强化工会组织的维权作用。坚持“亲民理念、亲情服务、亲善管理”，按照属地管理原则，实行本外地居民一体化的社区管理，构建开放和谐的城市社区，让农民工参与多层次的社会管理，在平等的基础上发展与城市居民的正常交往，融入城市社区。
有安全。我们严格落实安全生产责任制和事故责任追究制，加大对重大安全隐患的排查整治力度，切实防范和消除各种安全隐患，最大限度地预防和减少安全事故的发生，保障农民工的身体健康和生命安全。加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。强化行业和企业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务，凡是与农民工依法签订劳动合同的用工单位，特别是高风险企业以及劳动密集型企业，全部参加工伤保险，费用由用工单位缴纳。加强农民工生活安全保障，重点做好农民工出租房的管理和服务工作，增强农民工的安全感。
有救助。我们出台《外来务工人员特殊困难救助试行办法》，建立农民工困难救助机制，完善社会救助体系，凡是在杭州主城区务工，实际连续居住一年以上，在法定劳动年龄段内的非杭州市区户籍农民工均纳入救助范围，对患重病或遭遇意外伤害的农民工子女，也通过慈善渠道给予救助，为那些遭遇特殊困难而陷入生活困境的农民工系上“保险带”。同时，强化面向农民工的法律援助和司法救助，服务农民工的法律援助案件已占到援助总数的一半以上，有力保障了农民工的合法权利。
三、我们的建议：注重顶层设计，构建“2+3+7”结构
虽然杭州在实现农民工“八个有”上作了积极探索，并取得了明显成效，但从根本上说还只能治标，不能治本。我们认为，解决农民工问题，不能就农民工论农民工，必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，放到国家结构的大背景下，一揽子谋划解决国民（市民、农民、移民）待遇问题。国家结构是指一个国家各组成要素之间相互联系，相互作用的方式，包括经济结构、社会结构、政治结构、文化结构、生态结构、军事结构和外交结构等，其中最为基础的，是经济结构和社会结构。中国能实现长期、快速、持续发展，成为世界第二大经济体，绝不是一时、一地的偶发现象，或仅仅得益于若干权宜性举措，而是具有更深层次的原因。中国崛起，中国奇迹的背后是中国特色的国家结构。因此，研究解决农民工问题，必须要把它放到国家结构特别是经济结构，社会结构的客观现实和变化趋势中去把握。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，这是人类经济社会发展的基本规律，是马克思主义唯物史观的基本原理，也是我们认识，解决问题的基本观点和基本方法。我们认为，在中国二元经济结构，三元社会结构将长期存在的情况下，应坚持社会公平正义，加强顶层设计，探索建立与之相适应的七大国民待遇结构，即构建“2+3+7”结构。这是解决中国农民工问题、移民问题、国民待遇问题的必然选择和必由之路。下面，我想围绕“2+3+7”结构，以3个大问题，27个小问题为脉络，来阐述我们的研究思路和研究结论。
（一）如何认识中国的经济结构——二元经济结构？
1．经济结构如何划分?
马克思在《政治经济学批判》序言，中指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的，不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”诺贝尔经济学奖获得者，美国经济学家刘易斯最早提出二元经济结构，他以传统部门与现代部门作为划分标准，认为发展中国家的经济由弱小的现代经济部门和相对强大的传统部门组成，强调两个部门生产与体制上的差异性或不对称性，前者是资本主义式的，后者是传统的非资本主义的。中国作为世界上最大的发展中国家，国民经济的二元结构特征非常明显。但对于二元经济结构的划分，尚存在各种不同的理解，有“现代产业和传统产业二元”之说，有“工业和农业二元”之说，也有“城市和农村二元”之说等等，甚至有很多人把城乡二元结构既作为经济结构，又作为社会结构来理解。这些划分法都存在着一定的缺陷：要么无法科学划清界限，要么无法囊括产业门类。我们认为，二元经济结构是指城镇经济和乡村经济并存的经济结构。城镇经济是生产力发展水平和劳动生产率相对较高的经济形态，以第二、三产业为主，主要特征是资本密集，技术密集，智力密集；乡村经济是生产力发展水平和劳动生产率相对较低的经济形态，以农业为基础，也包括二，三次产业。为什么用“乡村经济”代替“农村经济”，是因为在现有城镇体系中，无论是行政区划，还是人口统计，都将“镇”划到“城”里面，视“镇”为“城”，而将“乡”与“村”捆在一起，视“乡”为“农”。城镇经济和乡村经济二元的划分方法，既体现了“城乡空间关系”上的二元性，也体现了“工农关系”上的二元性；既体现了“城镇与乡村”的聚落划分标准，也体现了“先进与落后”的劳动生产率划分标准。
2．马克思、刘易斯二元经济结构理论有什么启示?
马克思研究经济学的基本方法主要是逻辑分析方法、阶级分析方法，逻辑与历史统一。他提出了清晰的思想脉络，即资本原始积累——剥夺所有权——农村移民——资本积累——扩大再生产——资本有机构成提高——生产力水平提高——劳动力剩余——产业后备军——两极分化阶级对立——矛盾激化——经济危机——制度变迁。虽然马克思没有明确提出“二元经济结构”，但是通过资本积累和扩大再生产的路径，事实上已经包含了二元结构思想。马克思的二元结构思想，主要包括5个层面的含义：一是工业与农业的二元；二是农村与城市的二元；三是现代产业与传统产业的二元；四是现代产业部门中不同阶层的二元；五是生产与消费的二元。而刘易斯的研究是从资本积累入手，阐述了城市工业部门扩张过程中如何实现资本积累，进而已经积累的资本又如何使资本主义现代部门进一步扩张，由此涉及农村剩余劳动力如何向城市现代工业部门转移的二元结构理论。虽然马克思，刘易斯都研究了劳动力转移现象，但是刘易斯的研究侧重产业结构层面，也就是生产力层面，而马克思的研究上升到了阶级关系，也就是生产关系层面。另外，刘易斯研究的二元经济结构是一个动态的发展、演变过程，并没有提出目标模式，而马克思则设计了理想社会的目标模式。尽管他们研究的角度、方法、重点都不同，但对今天我们认识和研究解决中国的二元经济结构都有重要的指导意义。马克思，刘易斯的二元经济结构理论启示我们：改善中国二元经济结构，既要关注产业结构、发展生产力、也要关注社会结构、调整生产关系，做到“两手抓”。
3．“刘易斯拐点”的到来说明了什么?
刘易斯把经济发展分为两个阶段：一是劳动力无限供给阶段，此时劳动力过剩，工资取决于维持生活所需的生活资料的价值；二是劳动力短缺阶段，此时传统农业部门中的剩余劳动力被现代工业部门吸收完毕，工资取决于劳动的边际生产力。当二元经济由第一阶段转变到第二阶段，劳动力由无限供给变为短缺，此时由于传统农业部门的压力，现代工业部门的工资开始上升，第一个转折点，即“刘易斯第一拐点”开始到来；在“刘易斯第一拐点”开始到来，二元经济发展到劳动力开始出现短缺的第二阶段后，随着农业的劳动生产率不断提高，农业剩余进一步增加，农村剩余劳动力得到进一步释放，现代工业部门的迅速发展足以超过人口的增长，该部门的工资最终将会上升。当传统农业部门与现代工业部门的边际收益相等时，也就是说传统农业部门与现代工业部门的工资水平大体相当时，第二个转折点，即“刘易斯第二拐点”开始到来。关于中国是否进入“刘易斯拐点”问题，引起了社会的高度关注与广泛讨论。从某种意义上说，各地普遍出现的“民工荒”现象，正是印证了“刘易斯拐点”的到来。“民工荒”的出现是经济社会发展的必然现象，是客观规律决定的。生产力发展到一定的水平，“民工荒”一定会出现，“刘易斯拐点”也一定会到来。“民工荒”的出现，尽管短期内会给城市发展带来压力，但从长远来看，它是促进经济转型升级的“助推力”和“催化剂”，也为解决当前错综复杂的社会矛盾创造了条件。“民工荒”的出现，使得各级党委、政府，特别是企业家必须更加重视农民工待遇问题的解决，主动改善劳资关系，大幅提高工资水平，自觉保障农民工权益，这样，很多现实存在的矛盾和问题也就迎刃而解。并且这些矛盾和问题的解决，主要是依靠市场的力量、经济的力量、而不是依靠政府的力量、行政的力量。这也启示我们，解决当前经济社会发展中的诸多矛盾和问题，仅仅依靠政府一己之力，既不现实也不科学，必须依靠政府主导力，企业主体力，市场配置力“三力合一”。“民工荒”的出现、“刘易斯拐点”的出现，正是提供了这样一个契机。
4．中国的二元经济结构是否长期存在?
我国的二元经济结构是社会历史的产物。改变二元经济结构，是一个长期过程，不可能一蹴而就。从基本国情看，虽然现在我国经济规模已位居世界第二，但人均国民收入仍排在世界百位左右，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化、城市化、信息化、国际化快速推进时期，更容易从农业转向工业，从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。加强城乡统筹，目的是建立新型城乡关系、工农关系、实现城乡互动、优势互补、共兴共赢。形成城乡经济社会一体化发展新格局，绝不是城乡一样化，一律化。因此，在我国社会主义初级阶段乃至今后更长时期，二元经济结构将会长期存在。我们要着力改善二元经济结构，而不是消除二元经济结构。
5．改善二元经济结构的方向是什么?
改善二元经济结构是关系我国现代化建设全局紧迫而重大的战略任务。改善二元经济结构，必须坚持以科学发展观为统领，走中国特色新型工业化道路、中国特色农业现代化道路、中国特色城镇化道路，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，即新二元经济结构。所谓“协调”，就是指城镇经济与乡村经济相互支撑、相互促进、形成一个分工协作，优势互补的经济系统；所谓“集约”，就是指无论是发展城镇经济还是发展乡村经济，都必须转变经济发展方式，节约集约利用能源资源，实现由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步，劳动者素质提高，管理创新转变；所谓“可持续”，就是指无论是发展城镇经济还是发展乡村经济，都必须把生态保护放在首位，树立绿色、低碳理念、走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。
6．构建中国特色二元经济结构的着力点在哪里?
统筹城乡发展，是构建中国特色二元经济结构（新二元经济结构）的必由之路。统筹城乡发展，要求我们把工业化、城镇化、农业农村现代化放到一个经济社会大系统中统筹把握，深刻认识三者之间互为条件、相互影响、相辅相成的关系，把工业与农业、城镇与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，通盘考虑，综合谋划。我们要坚持工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”的战略思路，以推进城镇化为龙头，以提升工业化为动力，以加快农业现代化为基础，加快社会主义新农村建设，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，不断缩小工农差距、城乡差距，推动形成城乡经济社会发展一体化新格局。
结论：二元经济结构在经济社会发展中有其必然性，并将长期存在。看待二元经济结构，既要从社会历史的角度去看，也要从经济结构背后社会结构的深度去看。我们要以科学发展观为统领，坚持一手抓产业结构转型，生产力发展，一手抓社会结构变动，生产关系调整；一手抓城镇化推进，一手抓社会主义新农村建设，真正做到统筹兼顾、协同推进、协调发展，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，即新二元经济结构。
（二）如何认识中国的社会结构——三元社会结构？
1．社会结构如何划分?
社会结构是指社会各要素或各部分相互之间的一种比较稳定的关系模式或互动模式。社会学界从刘易斯的二元经济结构理论出发，提出与二元经济结构相适应的二元社会结构。美国社会学家利普顿的发展经济学名著《为什么穷人一直贫穷?》中系统阐述了世界范围内的城乡二元社会结构现象，即在发展中国家不仅存在经济上的现代工业部门与传统农业部门对立的二元结构，也存在城镇与乡村，城镇居民与农村居民相对应的二元社会结构。中国是世界上最大的发展中国家，也存在经济与社会上的二元结构。然而，改革开放后，一大批农民离开土地，进入城镇从事非农产业，但他们的身份仍然是农民，在家乡农村也保留着一份承包地。怎样在社会结构理论上对待人数庞大的移民群体，这是二元社会结构理论所无法解释的。在对二元社会结构的探讨中，“新二元社会结构”“城市二元社会结构”“三元社会结构”等概念相继提出，并形成了对二元社会结构的反诘。无论是新二元社会结构，还是城市二元社会结构，都认为不仅存在着市民，农民两大群体的划分，在城市中还存在着社会分化日益严重的两个阶层，即市民和移民。也有学者进一步提出，流入城市的农民工实际上突破了传统的城乡二元结构的束缚，形成了市民、农民、农民工的三元社会结构。我们认为，“新二元社会结构”，“城市二元社会结构”的提法不如“三元社会结构”提法来得简洁、科学、都会遇到传统的二元社会结构与“新二元社会结构”之间分类不清的问题，这种分类会使社会结构研究变得更加复杂，特别是与待遇联系在一起后，就会变得更加复杂。但是，我们也不赞同市民、农民、农民工的三元社会结构划分，因为不管是农民工、还是城镇户籍流动人口、流入地城市对他们都是一视同仁，在待遇政策上是“一把尺子量到底”。将农民工作为一元划出来很简单，但会碰到城镇户籍流动人口无法归类等棘手问题。因此，三元社会结构应该由市民、农民、移民构成。
我们认为，三元社会结构是二元社会结构瓦解，弱化的表现，而非强化的表现。从二元社会结构转向三元社会结构，符合工业化、城镇化规律。三元社会结构对我国经济社会发展主要是积极的影响，而不是消极的影响，三元社会结构不是比二元社会结构更糟糕，而是巨大的进步。
2．三元社会结构的界定要素有哪些?
目前，界定中国三元社会结构主要是户籍、土地、职业、居住地、待遇五大要素。
户籍是指登记居民住户的册籍。建国初期，国家对户口迁移的控制比较宽松。1954年9月，我国颁布实施的第一部《宪法》，明确规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。1955年8月，国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，从此，户口和粮食直接联系起来。1955年11月，国务院制定了《关于城乡划分标准的规定》，确定将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标，中国的户籍人口由此分割出两种：“农业人口”和“非农业人口”。1958年1月制定的《中华人民共和国户口登记条例》，规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这标志着中国人口迁移政策的重大调整，改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。1963年以后，国家把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应定粮的户即城镇居民户划为“非农业户口”，从此，形成了“城镇户口”与“农村户口”，“非农业户口”与“农业户口”的二元户籍管理结构。1975年修正后的《宪法》，取消了公民迁徙自由的条文。改革开放后，我国在户籍管理上做了积极的探索，主要有：调整“农转非”政策，实施“自理口粮户口”制，试行“当地有效城镇居民户口”制。1980年以来，国家出台了几十项“农转非”政策，地方自行制定的就更多了，使得一大批符合条件的人通过“农转非”管道从农村进入城市。1984年1月下发的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，明确提出：允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定对申请到集镇的农民和家属，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”。1992年，公安部下发了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》。办理当地有效城镇居民户口的原则是：当地需要、当地受益、当地负担、当地有效；实施范围主要是：小城镇及国务院或省级政府批准的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、重点是县城以下的集镇。对办理了当地有效城镇居民户口的居民，按城镇常住人口进行管理，统计为“非农业人口”。因这种户口簿印鉴用蓝色，故也称“蓝印户口”。1994年，国家取消了按照商品粮为标准来划分“农业户口”和“非农业户口”，而以居住地和职业来划分“农业人口”和“非农业人口”。2001年，国务院出台了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。近年来，一些省，市积极推行户籍管理制度改革，相继取消了农业户口和非农业户口的划分，统一登记为居民户口。但需要指出的是，这种户籍制度改革实质上是户籍登记制度改革，并没有从根本上解决依附于户籍背后的待遇问题。
土地是人类生存发展的重要物质基础。《中华人民共和国土地管理法》规定：我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地，自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营期限为30年。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。按照依法自愿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。农村宅基地由本集体经济组织平均分配给其内部成员，无偿取得并长期占有，其实质是以社会福利的形式分配生活资料。
职业是指个人所从事的作为主要生活来源的工作。从社会角度看，职业是劳动者获得的社会角色；从人力资源角度看，职业是指不同性质，不同内容，不同形式，不同操作的专门劳动岗位。现在，人们完全可以根据自己的能力和条件来自由选择职业，既可以从事某一固定职业，也可以从事兼业，还可以从事自由职业。
居住地一般指经常居住地。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第9条规定：公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。当前，人口流动不仅数量十分巨大，而且频率也非常高，人口的居住地与户籍登记地分离的现象十分普遍。据2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示：居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，同2000年相比增长81.03%。这充分说明，我国公民已拥有迁徙自由，完全可以自由选择居住地。
待遇是指公民享有的报酬、权利、福利、权益、社会保障和公共服务的总称。待遇有“广义的待遇”和“狭义的待遇”之分。“广义的待遇”是指个人通过劳动创造的个人报酬，企事业单位提供的福利和法律政策规定的权利，福利，权益，社会保障和公共服务；“狭义的待遇”是指公民依据法律政策规定享有的权利、福利、权益、社会保障和公共服务。从与国家结构组成部分相对应的角度看，“狭义的待遇”主要包括政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇、外交待遇。目前，市民、农民、移民分别享有不同的待遇政策。
从户籍、土地、职业、居住地、待遇五大要素来看，中国三元社会结构的三大群体—市民、农民、移民，具有不同的特征：一是市民。为非农业人口，拥有城镇居民户籍，无承包田和宅基地使用权，从事非农产业或非自有土地上的农业，长期居住在城市，享有相应的城镇居民待遇。二是农民。为农业人口，拥有农村居民户籍，有承包田和宅基地，主要从事农业生产或在本地从事非农产业生产，长期居住在农村，享有相应的农村居民待遇。三是移民。移民指离开户籍所在地的县，市或者市辖区，以工作，生活为目的异地居住，主要从事非农工作（务工或经商等）或涉农产业的社会群体。移民主要分两类，其中A类是“离乡不离土”的农民工，B类是外地流入的城镇居民。A类移民为农业人口，农村居民户籍，有承包地和宅基地，主要从事非农产业，居住在城市，享受户籍地农村居民待遇和流入地城市对移民的待遇。B类移民的户口是非农业人口，城镇居民户籍，无承包田和宅基地，主要从事非农产业，居住在城市，享受户籍地城镇居民待遇和流入地城市对移民的待遇。在我国以往的城市人口管理中，并不使用移民概念，对于由农村或者外地城镇流入城市的人口，通常称“流动人口”“暂住人口”“外来人口”，且在很多时候是混淆的，而这些概念都是中国户籍制度语境下特有的，无法与国际通用的“移民”概念接轨。以移民的概念来代替“流动人口”“暂住人口”“外来人口”等概念，是对我国传统户籍管理政策的一种深刻反思，也是一种变革和突破。
我们认为，在上述五大要素中，职业和居住地的自由选择已成普遍现象，户籍制度改革也是必然趋势，户籍的最终结果是取消，统一于中华人民共和国公民，统一于身份证。因此，划分社会群体的户籍，职业和居住地三个标准正在逐步弱化乃至消失，关键是土地和待遇两个标准。在这两大标准中，土地权益分配中市民与农民的差别将长期存在；待遇的差别，尤其是在社会主义初级阶段个人享有待遇的差别，也将长期存在。从某种意义上讲，土地也是一种待遇，是保障农民的最大待遇。因此，待遇是界定三元社会结构的决定性要素。
3．三元社会结构是否长期存在?
从移民理论看，在发达国家，甚至是许多发展中国家，三元社会结构与移民问题早已出现。在融入移居国的过程中，大量背井离乡的移民常常被拒绝分享移居国公民所享有的各种社会经济权利，原因就在于，他们并不具有移居国的“公民身份”。根据马歇尔的公民身份理论，公民身份是享受权利的基础，只有具备了公民身份才能享有相应的权利。然而，随着全球化时代的到来，许多国家开始修改公民身份的规定，公民身份不再是获得权利的唯一方式，甚至公民身份本身已经是一个太过局限的概念，取而代之的是“成员身份”这个更广泛的概念。战后许多欧盟国家正在形成一种双重成员结构，圈内是以国籍为基础的公民身份，圈外则是以居留为基础的准公民身份，准公民身份赋予移民政治权以外的其他权利。有学者进一步提出“都市公民身份”概念，来探讨城市空间与国家空间分离治理的可能性，并指出，聚居在都市的移民，即使身份是非公民，也可以基于消费者或纳税人的角色享有某些实质性的社会经济权利，乃至地方层次的政治权。
从国外移民实践看，限制和放宽移民政策的观点一直争论不休。放宽派质疑限制人口迁徙政策的有效性，虽然在某些领域移民确实可能会造成一定的社会冲击，但移民能在很大程度上缓解劳动力短缺，而且只要管理得当也会带来相当的经济社会效益。而限制派则认为，在社会福利资源的分配基础是国家公民身份或城市居民身份的情况下，在地区差距还很大的现实背景下，放开移民政策势必将增加基础设施压力和社会福利资源负担，并带来社会治安压力，这一论调被反复提及并视为限制移民的正当性理由。这本身就说明，无论针对跨国移民，还是国内跨地区移民，三元社会结构已经是既已存在的客观事实；而且城乡差别，地域差别，国家差别将长期存在的现实，也预示着三元社会结构不仅当前存在，今后也将长期存在。
从中国移民现实和趋势看，中国正处于城市化加速期，预计到2030年，中国城市化率将达到70%，中国人口将达到15亿，其中市民，农民，移民各占1/3，2/3的人口将居住在城市，三元社会结构的趋势将不断强化。在现阶段基本国情和人口发展趋势下，一方面城乡差距仍然较大，从农村流入城市的移民和潜在移民的规模庞大，另一方面，还存在着户籍制度等显性制度约束以及社会保障制度和基本公共服务体系不健全等隐性制度约束。因此，移民融入城市的过程会更慢，时间也会更长，三元社会结构在中国将长期存在。
4．一元社会结构究竟存不存在?
二元社会结构，究竟演变成一元社会结构，还是演变成三元社会结构，关系到解决中国社会结构问题政策设计和实践操作的目标指向。现在，几乎所有的户籍研究与户籍改革都试图使中国一步跨入一元结构社会。实际上，所谓的“一元结构社会”是长远的奋斗目标，在某种意义上等同于共产主义社会。共产主义社会至少要具备以下特征：一是社会生产力高度发展，物质财富极大丰富；二是社会成员共同占有全部生产资料，即实行公有制；三是实行各尽所能，按需分配的原则；四是彻底消灭了阶级差别和城乡之间、工农之间、脑力劳动与体力劳动之间等社会差别；五是社会成员具有高度的觉悟和道德品质；六是国家消亡。因此，在我国社会主义初级阶段，把“一元结构社会”作为改革的指向，是不现实的。
5．改善三元社会结构的方向是什么?
三元社会结构是我国经济社会发展的必然结果。可以预料，随着改革开放继续推进，我国社会流动性和开放性将日益增强，三元社会结构也将不断强化。我们要顺应这一趋势，积极创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构。所谓“公平”，就是指市民、农民、移民三大群体都是社会的平等主体，都能公平地享受相应的待遇，履行相应的义务，做到权利公平、机会公平、规则公平、分配公平；所谓“和谐”，就是指市民、农民、移民三大群体都可以通过自己的努力实现自身的价值，做到各尽其能、各得其所而又和谐相处；所谓“法制化”，就是指建立待遇政策法规体系健全，公开透明，市民、农民、移民三大群体在享受各自的待遇时，都能做到有法可依，有章可循。
6．户籍制度改革是否能破解三元社会结构?
在目前的户籍制度改革中，部分城市和相关专家，提出户籍制度改革就是要取消农村居民户籍和城镇居民户籍，将其合二为一。我们认为，不能就户籍而论户籍，不能将户籍制度改革简单理解为取消城镇居民与农村居民二元户籍，更应看到依附于户籍背后深层次的待遇问题。事实上，仅仅依靠单一的户籍制度改革，并不能解决农民和移民的待遇问题。统一城乡的户籍制度改革并不意味着农民就可以自然而然地变为市民，就可以自然而然地享受就业，医疗，教育，医保等方面的市民待遇。
7．中国的户籍制度改革方向是什么?
户籍制度有广义和狭义之分。狭义的户籍制度是人口登记、统计，广义的户籍制度是人口登记、统计加管理服务，包括征兵、赋税、待遇等管理服务。推进户籍制度改革，必须在创设新的待遇管理服务系统的前提下，剥离附加在户籍上的待遇，回归户籍制度登记和统计人口的本原功能，也就是还原到狭义的户籍制度功能，从而建立起现代人口管理服务制度。我们可以借鉴一些国家的做法，从我国的实际出发，修改《居民身份证法》，在居民身份证中存储指纹信息或其他生物学特征信息，完善居民身份证使用，查验制度，以公安人口信息为基础，融合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、交通、工商、税务、统计等部门和金融系统的相关信息资源，建立以公民身份号码为唯一代码的国家人口基础信息库，健全实有人口动态管理机制，从而实现以身份证取代户口簿，以户为单位的管理向以人为单位的管理，人口静态管理向动态管理的转变。
8．中国公民的迁徙自由是否得到落实?
迁徙自由是公民选择居住地的自由，是在法律允许的范围内自主选择、变更居住地的公民基本权利，它包括广义的迁徙自由和狭义的迁徙自由。狭义的迁徙自由主要是指法律，政治层面的迁徙自由。广义的迁徙自由主要是指经济，社会层面的迁徙自由。实际上，广义的迁徙自由是不存在的，美国、欧盟、日本这样的发达国家也不存在广义的迁徙自由，因为它与待遇是捆绑在一起的。我们认为，一个国家只要落实公民狭义的迁徙自由，即在法律、政治层面保障公民的迁徙自由，就应视为一个迁徙自由的国家。从我国的现实来看，任何一位中国公民完全可以凭身份证在国内任何一个地方工作，生活，公民拥有迁徙自由已是不争的事实。现在的问题是，自1975年第二部《宪法》取消了有关公民迁徙自由的规定后，导致自由迁徙权的落实缺乏宪法和法律的保证，使之成为国外攻击中国人权的口实。改变这一被动局面，必须立法保障公民的迁徙自由权。至于移民到流入地城市后，是否需要领取居住证或临时居住证，都应坚持自愿原则，只能作为一种行政备案，而绝不能视为一种行政许可或行政审批。如果某个在城市工作和生活的人，想享受城市的有关待遇，就需要办居住证或临时居住证；如不想享受城市的有关待遇，就不需要办居住证或临时居住证。
9．落实公民的迁徙自由权是否会导致城市人口过度集聚?
要全方位审视放开户籍，落实公民迁徙自由权后城市人口的过度集聚问题。城市人口规模绝不能用法律，行政的手段去控制，而要用市场，经济的手段去疏导。政府可以通过财税、金融、产业政策等对社会资源配置进行合理的引导，从而影响人口流动的方向与规模。比如，国外通常利用卫生标准来控制流民入城。事实上，一旦户籍与待遇剥离后，如果待遇能够量化，就不会出现人口过度集聚问题。因为大城市生活成本高，能有效预防人口过度集聚现象。
10．为什么要以待遇为突破口，推进迁徙、户籍、待遇联动改革?
迁徙、户籍、待遇问题是历史发展的产物。迁徙、户籍、待遇虽然分别有着相对独立的制度设计，但彼此关系密切，是“三位一体”的。很多研究成果也表明，当前的户籍制度存在问题，但问题并不是出在制度本身，而是出在其附属的待遇上。只有解决待遇问题，才能解开困扰当前户籍制度改革的“死结”。如果待遇问题解决不了，那么户籍制度改革也必将无疾而终。从某种意义上说，能否设计一套科学的待遇管理服务系统，是破解“迁徙·户籍·待遇”难题的“胜负手”，决定着改革的成败。
结论：中国已进入了市民、农民、移民（以农民工为主体）的三元社会结构时代，且这一趋势正在不断强化。我们必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构，一揽子谋划解决国民待遇问题。
（三）如何构建中国的待遇结构——七大待遇结构？
1．待遇包含哪些内容?
待遇包括政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇、外交待遇等七大待遇。每一大待遇又可以细分为不同方面的具体待遇。
政治待遇是指公民依据法律政策规定享有政治方面的权利和权益。它包括公民的平等权、人身权（含人格权、身份权）、财产权（含财产所有权、财产经营权、财产承包权、财产抵押权、财产留置权、财产继承权、债权）、自由权（含迁徙自由权、居住自由权、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权、通信自由权、宗教信仰自由权、婚姻自由权、其他自由权），劳动休息权（含劳动权、休息权），参政权（含选举权与被选举权、知情权、批评、建议、申诉、控告、检举权、公共事务管理权、公共决策权、其他参政权），自治权（含社会团体自治权、少数民族自治权、特别行政区自治权、农村和社区自治权）和其他政治待遇。
经济待遇是指公民依据法律，政策规定享有经济方面的福利，服务和保障。它包括公民的土地待遇（含承包地待遇、宅基地待遇），住房待遇（含住房公积金待遇、经济适用房待遇、公共租赁房待遇、拆迁安置房待遇、廉租房待遇、人才用房待遇、自建房待遇、商品房待遇），经济补偿待遇（含拆迁补偿待遇、征用补偿待遇、国家赔偿待遇），税费待遇（含税收政策待遇、缴费政策待遇），物质分配待遇（含工资待遇、奖金待遇、各种补贴待遇），技能资质待遇和其他经济待遇。
文化待遇是指公民依据法律政策规定享有文化方面的福利、服务和保障。它包括公民的教育待遇（含学前教育待遇、义务教育待遇、高中教育待遇、高等教育待遇、成人教育待遇、职业教育待遇、特殊教育待遇、继续教育待遇），公共文化服务待遇、文体设施利用待遇和其他文化待遇。
社会待遇是指公民依据法律政策规定享有社会方面的福利、服务和保障。它包括公民的社会保险待遇（含养老保险待遇、医疗保险待遇、失业保险待遇、工伤保险待遇、生育保险待遇），社会福利待遇（含老年福利待遇、残疾人福利待遇、儿童福利待遇、妇女福利待遇），社会救助待遇（含贫困救助待遇、孤寡病残救助待遇、乞讨人员救助待遇、应急救助待遇、临时救助待遇），社会优抚待遇，社会公共服务待遇（含烈士优抚待遇、烈士家属抚恤、伤残军人优待待遇、军人家属优待待遇、复员退伍军人和军队退休干部安置待遇、牺牲、病故革命工作人员家属优抚待遇、伤残革命工作人员优抚待遇）和其他社会待遇。
环境待遇是指公民依据法律、政策规定享有环境方面的福利、服务和保障。它包括公民的生活环境待遇（含生活供水待遇、生活供电待遇、生活供气待遇、生活供暖待遇、生活废弃物处理待遇、社区环境待遇、生态环境待遇、交通环境待遇、治安环境待遇），公共服务待遇（含就业创业服务待遇、劳动环境待遇、医疗服务待遇、计划生育服务待遇、殡葬服务待遇、法律服务待遇）和其他环境待遇。
军事待遇是指现役军人、民兵预备役依据法律政策规定享有的福利，保障与优待。它包括军人待遇、民兵预备役待遇等。
外交待遇是指依据我国法律，政策规定及缔结或加入的有关国际条约的规定，具有中国国籍的公民所享有的福利，服务和保障。它包括公民的外交保护待遇，对外劳务待遇和华侨优惠待遇等。
这七大待遇与市民、农民、移民三大群体相组合，构成一个国家的国民待遇结构，具有整体性和层次性。从公民享受待遇的层次看，“待遇”可分为“基本待遇”和“改善待遇”，即保障人们基本生存，生活的待遇和在此基础上人的全面发展所需的待遇。
根据以上所梳理出的待遇，我们设计了国民待遇指标体系表（见附表一）。国民待遇指标体系由政治待遇，经济待遇，文化待遇，社会待遇，环境待遇，军事待遇和外交待遇等7个一级指标，27个二级指标和近百个三级指标所构成。
2．现有市民、农民、移民的待遇有什么不同?
目前，社会上有一种错误认识，认为城镇居民有待遇，而农村居民没什么待遇。实际上，城镇居民有城镇居民的待遇，农村居民也有农村居民的待遇。现有市民与农民的待遇差别主要体现在以下六个方面：
第一，在土地政策上的待遇差异。我国土地分为两类，即国有土地和集体土地。城市市区的土地属于国家所有，居民享受的土地政策，主要体现在住宅的使用权上。农村土地除了由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有，如农民宅基地和自留地、自留山，均属于农村居民集体所有。土地是农民最大的社会保障。
第二，在经济政策上的待遇差异。一般农民都拥有一定耕地、水塘、山林、果园等资源，对其享有承包权与经营权，能够从中获取一定的经济收益。另外，部分农民还参与农村合作经济组织，可以参与分红。虽然市民没有分到个人的生产资料，但因为我国的财政、金融、产业、投资等政策总体上向城镇倾斜，资源向城市高度集中，这使得市民的就业和创业机会比农民更多，发展条件更好。
第三，在住房政策上的待遇差异。在现行体制下，农民既拥有可以自建住房的宅基地，又可在城里购买商品房。市民主要通过购买商品房来解决住房问题，在职职工可以享受住房公积金，住房补贴等住房保障政策，符合标准的中低收入市民还可以申请由政府提供的经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房。
第四，在就业政策上的待遇差异。长期以来，人们普遍认为农民不存在就业问题，只要有耕地、水塘、山林等生产资料，就可以视同解决了就业问题。直到农村富余劳动力流入城市后，才产生了新的就业问题。市民就业主要是自主择业、市场选择，虽然在就业机会面前与农民平等，但总体而言市民的就业能力高于农民。特别是对城镇失业人员，政府采取税费减免、贷款贴息、社保补贴、岗位补贴等办法，通过提供公益性就业岗位，鼓励用人单位吸纳就业等办法，开展就业援助。与农民、移民相比，对市民的就业援助力度更大，政策更优惠。
第五，在社保政策上的待遇差异。城镇的养老、医疗、失业、工伤、生育等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的制度，而农村的社会保障制度建设明显滞后，还是以家庭保障和土地保障为主。从医疗保障制度运行情况看，我国建立了城镇职工基本医疗保险制度，城镇居民医疗保障制度和新农村合作医疗制度，基本实现了全民医保，但较之于城镇医保，新农合的筹资水平和报销水平较低，农民和市民之间的医保待遇差别较大。
第六，在公共服务政策上的待遇差异。城市的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证，而农村的公共基础设施，仍主要靠农村和农民自行解决。据有关资料统计，在基础设施投入上，城市全社会人均固定资产投资额是农村的近7倍。在教育、文化、医疗、体育等公共服务上，市民享有的水平比农民高得多。有研究得出：目前，我国名义城乡收入差距为3.3∶1，若把基本公共服务，包括义务教育，基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5—6∶1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%—40%左右。
移民分“离乡不离土”的农民工和外地流入的城镇居民两类。从法理上讲，“离乡不离土”的农民工享受其户籍地的农民待遇，以及流入地城市对移民的待遇；外地流入的城镇居民享受其户籍所在地的市民待遇，以及流入地城市对移民的待遇，但事实上户籍地的待遇他们难以完整享受，而流入地城市给他们的待遇往往又未能落实到位，与市民待遇存在较大落差。以农民工的社会保障为例，存在社会保险参保率低、统筹范围过小、层次过低等问题，面临着农民工流动性强与社会保障制度灵活性弱，农民工收入水平偏低与社会保险缴费偏高，各地保障模式多样性与实现全国统筹之间的矛盾。
综上分析，市民的待遇总体上要优于农民和移民，这既与现阶段经济社会发展水平有关，也与制度设计有关。我们必须认识到共同富裕是社会主义的本质要求，始终坚持社会公平正义的导向，在完善市民待遇的同时，把更多的精力放在提升农民待遇，落实移民待遇上，使全体人民共享改革发展成果。
3．目前在待遇问题解决上存在哪些不足?
在解决待遇问题上，目前主要存在三方面缺陷：一是法制化不够，关于待遇内容的规定随意性较大，容易引发矛盾。从国外的情况看，无论是发达国家还是发展中国家，公民的待遇往往与纳税，贡献及其他一些特定条件挂钩，虽然有所差别，但其规则是公平的。比如，美国法律对非法移民、合法移民、公民按法定身份分别赋予有差别的待遇，对本州公民、外州公民和跨州移民也赋予不同的待遇。美国的很多大学对来自本州和来自外州的学生，其学费收取标准是不一样的，但只要其透明、合法，不对来自外州的学生乱收费，不影响本州学生低学费保障，这也是一种公平。二是信息不对称，很多人并不清楚自己到底能享受哪些待遇，以致待遇享受不完整。三是选择性不够，有许多待遇本应由人们自由选择，但现在自由选择空间不大。
4．构建待遇结构的方向是什么?
待遇问题关系到每个人的切身利益，关系到社会的公平正义，必须科学合理解决，构建与中国经济社会结构相适应的待遇结构。构建待遇结构的方向主要是：一要分类指导，正视差别；二要立法定规，公开透明；三要缩小差距，追求公平。具体而言，应科学合理设置待遇菜单，建立国民待遇体系。菜单设计的总体目标是：合法、合理、合情；可控制，可选择、可组合、可转换、可持续。每一类群体所能享受的政治、经济、文化、社会、环境、军事、外交待遇，以待遇菜单一揽子呈现，全方位明确，做到待遇菜单面前人人平等，解决起点上和规则上的公平。
5．何谓待遇菜单?
待遇菜单，通俗来说，就是国民所能享受待遇的一览表。它以表格形式全方位，清晰地呈现国民待遇。我们专门设计了《国民（市民、农民、移民）待遇结构现状表，突出“国民”、“待遇”、“现状”三个关键词，全面反映我国市民、农民、移民三大社会群体所能享受的政治、经济、文化、社会、环境、军事、外交7大待遇。现以“社会待遇·社会保险待遇·失业保险待遇——杭州市”（见附表2）为样表进行说明。
纵向栏目。即“待遇主体”，是指待遇享受主体及其人群类别。享受待遇的主体，第一层面是“国民”，即具有中华人民共和国国籍的公民。第二层面是“市民、农民、移民”。第三层面是对“市民、农民、移民”的再分类：如“市民”按照其在职状况，可分为在职人员，非在职人员，征地农转非人员和其他人员4类；“农民”按照其年龄段，可分为学龄前儿童、教育阶段人员、劳动年龄段农民、老年人和其他人员5类；“移民”按照其就职状况，可分为就职人员，非就职人员和其他人员3类。
横向栏目。表格分别设置了“待遇内容”“待遇资格”“待遇转移”“待遇性质”及“备注”5大项。一是“待遇内容”。主要是反映某一人群能否享受待遇，享受何种待遇和享受待遇所需条件。二是“待遇资格”。主要是反映享受待遇所应具备的资格条件，设置了“客观性获取条件”、“主观性获取条件”、“赋予主体”、“申请凭证”和“享受载体”5类。其中，“客观性获取条件”，主要是指享受人已具备的基本客观条件，包括年龄、性别、职业、职称、学历、户籍、土地、居住地、居住时间，以及贫困、孤寡、病残等状况。“主观性获取条件”，主要是指需要通过享受人付出努力才能具备的条件，包括缴费、交地、投资、纳税、购房等等。“赋予主体”，主要是指待遇的来源，法律赋予、政府赋予、社会赋予和企业承担等情况。“申请凭证”，是指在办理待遇手续过程中，需要出具的能够证明个人身份的证件，如《失业登记证，《困难家庭救助证》等。“享受载体”，是指享受待遇必须持有的证件，如身份证、居住证、社会保障卡等。三是“待遇转移”。一般是指跨越统筹区的待遇转移情况。“转移范围”，主要是指享受待遇的跨区域接转情况，如分跨省转移或跨市转移。享受待遇可分为“可转移内容”，如个人交纳养老金；“不可转移内容”，如当地政府或企业赋予部分统筹资金。四是“待遇性质”。主要包括“强制性/非强制性”，凡法律，法规或政策规定必须享受的，是强制性的；凡根据个人意愿需求享受的，是非强制性的。“可选择性/不可选择性”，凡可以选择享受或不享受，享受全部待遇或部分待遇的，是可选择性的；反之，是不可选择性的。“公益性/非公益性”，凡是可无偿享受的待遇，是公益性的；反之，是非公益性的。“缴费性/非缴费性”，凡需要个人缴费享受的待遇，是缴费性的；反之，是非缴费性的。
6．何谓待遇指数?
待遇指数是依据待遇指标体系，通过对不同的待遇进行赋权量化，反映国民（市民、农民、移民三大群体）待遇的一种综合指数。在指标体系中，一部分是保障人们基本生存，生活的“基本待遇”，主要是测评这些待遇的落实程度；另一部分是在保障人们基本生存，生活基础上的人的全面发展所需的“改善待遇”，主要是测评这些待遇的改善情况。
指标权重的确定。总体上采用平均赋权法，在基本平均赋权的基础上，对综合性和重要性指标适当加大权重。
基准值的确定。为综合反映各地待遇状况，水平评价和进程评价选择不同的基准值。水平评价以当年各指标数值水平为基准值，进程评价以上年年度指标数值水平为基准值。
数据的无量纲处理。以相对化处理来消除指标的量纲影响。当指标值Xi为正指标时，相对化处理值为Ki=Xi/XO（Xi为指标的实际值，XO为指标的基准值），即实际值/基准值。当指标值Xi为逆指标时，相对化处理值为Ki=XO/Xi，即基准值/实际值。
综合评价指数的计算。
采用综合指数法：其中，Z为综合评价指数，XL和Xp分别为国民待遇的水平指数和进程指数，KLi和Kpi分别为水平和进程的单项指标无量纲化后的指数，Bi为相应指标权重，a为进程指数的权重。综合指数由水平指数和进程指数加权合成。
7．待遇指数作用是什么?
待遇指数从定量上反映国民待遇状况，可以为落实和改善国民待遇提供科学依据。因为就具体待遇而言，不仅市民、农民、移民三大群体之间没有可比性，就是在同一群体中也没有可比性，而通过待遇指数，可以全面、科学、系统地反映市民、农民、移民三大群体的待遇，从而使不同群体的待遇可以比较，使不同区域的待遇也可以比较。通过对待遇指数的纵向比较，可以知晓国民（市民、农民、移民三大群体）待遇的现状及问题，估价国民待遇整体提高程度及改善成效，明确下一步努力方向；通过对待遇指数的横向比较，可以发现三大群体待遇的差距，找出导致待遇差异的主要原因，从而采取更为有效的政策措施，使三大群体的待遇指数不断缩小，最终实现待遇指数趋同。
8．何谓“同城同待遇”和“同城同待遇指数”?
当前，在理论界和实践中对“同城同待遇”的呼声很高，认为生活在一座城市中的市民、农民、移民都应该享有完全相同的待遇。事实上，这既不科学也不现实。因为个体的年龄、学历、职业、居住地、居住时间、土地拥有情况等自身条件不同，缴费、纳税、投资等个人付出也不一样，所以落实到每一个人身上的具体待遇是千差万别的，不仅在市民、农民、移民不同群体中存在着待遇的差别，就是在同一群体中的不同个体也存在着待遇的差别。如在土地待遇上，农民拥有承包田和宅基地，而市民无承包田和宅基地；在社保待遇上，不仅市民和农民的社保待遇政策不同，就是在市民中事业单位职工与企业职工的社保待遇政策也不同，甚至在企业职工中也会因个体缴费年限，缴费基数等不同而享受不同的社保待遇。因此，具体待遇的差别是客观存在的，我们必须正视差别。如果一般地提“同城同待遇”，在待遇上搞“一刀切”，不仅做不到，还会造成法理上的冲突和不公，使得社会情绪难以安抚，社会矛盾不断激化。在现有的生产力发展水平下，追求“同城同待遇”，并不是指生活在一座城市中的市民、农民、移民享有完全相同的具体待遇，而应该是“同城同待遇指数”，即同一座城市的市民、农民、移民的待遇指数相同。
9．何谓 “同国同待遇”和“同国同待遇指数”?
“同城同待遇”的背后是“同国同待遇”的利益诉求。追求“同国同待遇”，不是指任何一个国民都享有完全相同的待遇，而是指“同国同待遇指数”。我们希望，在中国，经过20年的努力，对任何一个中华人民共和国公民而言，不论其是市民、农民、还是移民，不论其生活在城市、还是生活在农村、不论其生活在发达地区、还是生活在相对落后地区、其待遇指数都是相同的。鉴于我国人口多、底子薄，城乡和区域发展不平衡的基本国情，实现“同国同待遇”的难度更大，需要的时间更长。正如小平同志所说，中国要巩固和发展社会主义制度，还需要几代人，十几代人，甚至几十代人的努力。而实现“同国同待遇指数”，则相对科学并具有可操作性。实现“同国同待遇指数”的过程，就是一个城乡差别，工农差别，区域差别不断缩小的过程。通过测算国民待遇指数，使得缩小城乡差别、工农差别、区域差别有一个可考量的依据。在实践中，可以通过测算一个区域内市民、农民、移民的待遇指数，分析三大群体之间的待遇差距；通过测算每一区域（县、市、省）的国民待遇指数，分析区域之间的待遇差距。在定量分析待遇差别的基础上，按照分城，分层，分情，分步的思路，采取“完善市民待遇，提升农民待遇，落实移民待遇”的路径，不断缩小不同群体，不同区域的待遇指数，进而使不同群体，不同区域的待遇指数逐步趋同，最终实现“同国同待遇指数”。
10．待遇如何落实?
我们建议，我国落实待遇的载体是“两证一卡”，即：身份证、居住证、社保卡（市民卡），要充分发挥“两证一卡”的作用，以身份证落实基本国民待遇，以社保卡（市民卡）落实本地居民待遇，以居住证落实移民待遇。身份证的功能主要有18个方面，包括：户口登记、选民登记、兵役登记、婚姻登记、入学、就业、办理公证事务、前往边境管理区、办理申请出境手续、参与诉讼活动、办理机动车、船驾驶证和行驶证、非机动车执照、办理个体营业执照、办理个人信贷事务、参加社会保险、领取社会救济、办理搭乘民航飞机手续、投宿旅店办理登记手续、提取汇款、邮件、寄卖物品、办理其他事务。目前身份证在使用当中的18项功能虽然都在实施，但法律效力存在问题，有些还没有用足用好，比如选民登记、户口登记、兵役登记、入学、就业等等，这些原本都可以通过身份证来解决，但在现实生活中仅用身份证还解决不了问题。建议修改身份证法，扩充国民待遇功能。为了保证待遇的可转移、可接续、建议借鉴美国社会保障号（SSN）经验，结合我国实际，借助信息技术的发展，将身份证与社保卡功能联通、融合、实现社保卡在全国范围内统一，规范。2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》，第五十八条规定：“国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。”全国统一的社保卡，有助于待遇跨地区转移接续，有助于中央财政支出随人口享受待遇的地点变动而合理划拨，也有助于待遇的全国统筹，避免部分待遇在不同地区的双重或多重享有，保证公平。
11．待遇如何管理?
我们建议，建立人口委员会来牵头制定待遇菜单，对国民待遇系统实行统一规划、统一管理。按照统分结合的原则，由各相关职能部门做好具体待遇项目设计、依法提供办理、咨询等服务。政府每年发布《待遇白皮书》，对不同群体的待遇落实情况进行评估，并按照“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的要求，提出改善待遇的目标和举措。
结论：待遇的差别是客观现实，缩小待遇差别、使不同群体、不同区域的待遇指数逐步趋同，进而实现“同城同待遇指数”乃至“同国同待遇指数”是努力方向。解决国民待遇问题，要立足国情，根据中国二元经济结构和三元社会结构特点，科学设计待遇菜单，构建国民待遇体系，推动待遇管理服务的系统化、规范化、公开化、法制化；设计待遇指数，从定量上反映国民待遇状况，为落实和改善国民待遇提供科学依据；完善待遇载体，充分发挥身份证，居住证，社保卡（市民卡）功能，适应科技发展和社会需求，使待遇可以随人转移，跨地接续，便利人民群众享受各种待遇。
总之，解决农民工问题意义重大、难度很大，它是中国城市化的突破口，是推动经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革的交汇处，也是当代中国一场涉及人数最多、范围最广、内容最深刻的社会变革。我们既要充分认识解决农民工问题的重要性、紧迫性、也要认识到解决农民工问题的复杂性、艰巨性，以科学发展观为统领，以共建共享、社会公平正义为导向，立足国情、登高望远、统筹兼顾，加强顶层设计，努力探索建立与中国经济社会结构相适应的待遇结构，并随着经济社会发展不断缩小不同社会群体的待遇差别，不断提高人民群众的共享水平，让人民生活得更加幸福、更有尊严、让社会更加公正，更加和谐。
（2011年10月）
附表1： 国民待遇指标体系表
续 表
续 表
注：政治待遇根据《中华人民共和国宪法》（2004年修正）规定的公民基本权利确定。
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