20世纪七八十年代，民主化浪潮使得政策制定不再仅限于政府部门，公民参与成为普遍趋势。同时社会经济环境的复杂化使得政策目标趋于多元，社会利益超于分化，各行动主体的诉求日益异质化，而知识技术在不断发展的同时也带来更多争议与对抗。虽然传统的阶段分析模型有助于理解整个政策的循环过程，但是它在逻辑上缺乏因果机制，在描述上不够准确细致，在应用中存在盲点和过于简化，因此无论从理论上还是从实践上，都难以适应新形势，无法对政策过程出现的“上下互动”“目标冲突”的新特征作出有效解释。正是在此背景下，倡导联盟框架以阶段分析模型的替代理论出现并不断发展，成为众多替代理论中最具影响力的代表之一。
倡导联盟框架的最初观点是由萨巴蒂尔率先提出来的。倡导联盟框架最初的理论形式应该说为回应政策过程文献中的几个被注意到的“需要”作出了重要的贡献：第一个是需要用长时段的视角理解政策的改变，第二个是需要有一个包括研究人员和政府间关系在内的更复杂的子系统观念，第三个是需要更加关注公共政策中科学和政策分析的作用，第四个是需要有更现实的深深地植根于心理学而非微观经济学的个体模型。1978年，萨巴蒂尔介绍了行政机构对技术性信息的获取与利用，初步形成了框架萌芽。随后，他对政策执行中的自上而下和自下而上的模式作了分析和建议，并初步提出政策变迁的倡导联盟框架理论。在20世纪80年代中期，萨巴蒂尔开始与简金斯·史密斯合作，而简金斯·史密斯已经完全独立地提出了与公共政策中科学信息作用非常相似的概念。简金斯·史密斯和萨巴蒂尔共同设计了一个战略，这个战略鼓励其他学者批判性地评价政策领域中支持联盟框架的有关内容以及他们的建议中的数据资料。结果形成了包括九个框架应用实例在内的研讨会集，并进而引发对该框架的几点修正。从1993年开始，倡导联盟框架已经被美国、加拿大、澳大利亚和西欧的许多学者所应用，这些应用大多数是他们自己主动所为。
最初的倡导联盟框架建立在五个基本假设之上，大部分源自于关于政策执行的研究文献和公共政策中技术信息的作用。
第一个假设是，政策过程或者说政策变迁理论，需要研究技术性信息在政策过程中所发挥的作用，技术性信息涉及问题的重要性和多面性、问题的原因和各种解决方案的可能后果等。这些信息明显地在行政机构的许多决策中发挥了重要的作用。
第二个假设是，在一个政策子系统中的主要争论议题上，当政策核心信仰有分歧时，联盟群体及其反对者的力量是否会在随后十年或更长一段时间内更加稳定地成长。
第三个假设是，那些理解现代工业社会中政策变迁的大多数有用的政策分析单元，并不是特定的政府组织或计划，而是公共政策的子系统（或领域）。一个政策子系统包括那些来自于公共组织、私人组织中对某一公共政策问题，比如对空气污染控制特别关注的行动者，或者那些试图去影响该领域公共政策的活动者。
第四个假设是，在子系统中，倡导联盟框架认为，我们关于政策子系统的概念应该从传统的“铁三角”观念中扩展出来，仅限于行政机关、立法部门的委员会和影响单一政府层级的利益集团，而包括另外两个行动者集团：①新闻记者、研究者和政策分析者，他们在政策思想的产生、传播和发展中起着重要的作用。②活跃在政策形成和执行过程中的所有层级的政府行动者。在许多国家，政策创新经常发生在国家的局部层面，然后再扩展成为全国性的计划。
第五个重要的假设是，公共政策或公共计划整合了有关如何实现目标的一些固有理论，因而能够像信仰系统那样以一种大致相同的方式被概念化。这包括价值偏好、对重要因果关系的洞察力、对世界状态的观察力和对各种政策手段功效的洞察力或判断力。[15]
1988年，萨巴蒂尔对倡导联盟框架进行了系统阐述，分析了政策学习的作用，由此形成了初始框架（见图14.4）。
图14.4 1988年倡导联盟框架范式
在整个框架内有四个模块（如图14.4所示），第一模块为相对稳定的因素。因为这组变量涉及基本的宪政结构、社会文化价值观、自然资源等，尽管它们难以改变但能明显地影响到最后的政策。第二模块为外部事件。这些子系统的外部变量因素是主要政策变迁的重要先决条件。第三个模块为子系统行动者的约束和资源。第四个模块为政策联盟子系统。第三个模块和第四个模块分别描述子系统，强调子系统需要集中在十年或更长一段时期中一组有规律互动的人或组织身上，他们旨在影响某特定领域的政策构建和执行。图左是两组外部变量，中间是一个中间变量，通过这个中间变量，外部变量可对整个政策子系统即最后一个模块施加影响，同时右边的子系统又会反向影响“外部事件”。所以，一项政策博弈与出台或修订可看作是一个渐进的过程。
20世纪80年代中期，萨巴蒂尔开始与简金斯·史密斯合作。简金斯·史密斯和萨巴蒂尔共同设计了一个战略，这个战略鼓励其他学者批判性地评价政策领域中倡导联盟框架的有关内容以及他们建议中的数据资料。1993年，萨巴蒂尔和简金斯·史密斯出版《政策变迁与学习：倡导联盟框架》一书，不仅系统阐释了倡导联盟框架的知识体系，而且收集了重要个案研究作为检验，由此形成了倡导联盟框架的第二个版本。与第一个版本相比，第二个版本对核心概念的界定更为清晰，对核心观点的阐释更为深入，但框架整体构成方面没有显著变化。[16]
1999年萨巴蒂尔出版的《政策过程理论》一书中提出了倡导联盟框架的第三个版本。与前两个版本相比，该版本有两项改进：一是新增一项“公共舆论的变化”作为影响政策子系统的外部事件，二是增加“主要政策变迁所需的共识程度”作为相对稳定因素影响政策子系统的中介机制，这使倡导联盟框架在不同政治制度的国家具备了更广泛的解释力（如图14.5）。
图14.5 1998年倡导联盟框架图
随着倡导联盟框架的广泛应用，它不断吸取其他模型的合理因素，尤其是政策网络途径与合作途径，从而实现了倡导联盟框架的重大突破，将政策变迁的原因由两个扩展为四个，外部因素作用于政策子系统的原理得到更明确的阐释，形成倡导联盟框架的第四个版本及其修改版（见图14.6），将政策变迁的原因由两个扩展为四个，外部因素作用于政策子系统的原理得到更明确的阐释，同时改进了外部因素影响政策子系统的机制，添加了“减少社会分歧”和“政治系统的开放性”变量，并将它与“主要政策变迁所需的共识程度”整合为“长期的联盟机会结构”。至此，外部因素作用于政策子系统的机制被分为长期与短期两个方面：相对稳定的因素主要通过对长期联盟机会结构的影响而制约政策子系统中的政策行动。外部事件则主要通过短期内对子系统行动者形成的规范和资源约束而制约政策行动者的行为。
图14.6 2007年倡导联盟框架流程修正
倡导联盟框架聚焦于倡导联盟之间的互动作用，每一个倡导联盟都是由来自政策子系统的不同行动者组成，他们拥有一套共同的政策信仰。在倡导联盟框架下，政策变迁是子系统内部竞争与外部事件影响的共同结果所致。它详细描述了政策精英的信仰系统，并对不同联盟之间进行政策学习所需的条件作出分析。如图14.6所示，倡导联盟框架的主要贡献之一，就是将政策子系统与其所处的政治环境区分开来。由于政治系统横跨多个地区涉及诸多领域，它以议题的形式促进行动者汇集在一起达成共识，从而推动政策变迁，因此倡导联盟框架将政策子系统定义为主要的分析单位。子系统会受到外部影响，图14.6显示出子系统在其所处的政治环境（由相对稳定的因素和外部事件构成）中运转，并且受到长期的联盟机会结构与子系统行动者的短期约束条件和资源，以及其他政策子系统事件的限制。长期机会结构的重要修订，是为了便于在美国多元主义体制以外的社团主义体制下运用，其中主要政策变迁所需的共识程度，会影响联盟的数量与成员和联盟为达成一致所采取的策略；政治系统的开放程度也受到国家体制的影响，由于美国的联邦制度与分权制衡，使政策过程分解到许多部门并鼓励开放和多方参与，而社团主义体制则相对封闭、更加集权和限制参与。[17]
除了外部的客观因素以外，行动者的思想与行为等主观因素是导致政策变迁的直接原因。图14.6右侧的政策子系统，将参与者分为两种类型，一是谋求影响政策的直接利益相关者所组成的倡导联盟，同一联盟成员的政策信仰[18]基本一致，并掌握一定的资源。他们通常会在既定的策略下，采取一致的行动来影响政府当局的决策，从而使制度规则，包括资源分配和任命有利于本联盟。二是具有中立色彩旨在协调冲突的政策掮客。在政策过程中，不同的倡导联盟的战略往往互相冲突，这些冲突需要政策掮客调解。
倡导联盟框架最初仅仅聚焦于政策子系统。发生政策变迁的两条路径，一是子系统的外部事件，这被视为促使子系统政策核心发生改变的关键因素。外部事件或震荡包括社会经济条件、公共舆论、统治联盟和其他子系统的广泛变化。外部震荡能够通过资源的重新分配、联盟权力的垮台和信仰的变化促使某一子系统内部发生政策变迁。第二条路径是政策学习。政策学习是指“与政策目标达成或修订相关的思想或行为倾向变更，取决于经验或新信息，需要较长时间”。因为框架行动者信仰体系的刚性，政策学习主要是在长时期内对次级层面信仰或政策子系统的次要方面产生影响。
对倡导联盟框架的最新修订，指出了政策变迁的第三条和第四条路径。第三条路径是子系统内部事件，相对于外部事件，它发生在子系统内部并且突出强调当前子系统的政策失败。第四条路径则基于变更有争议的决议文本并通过2～3个联盟之间的协商一致达成。该路径与跨联盟学习的发生条件密切相关，“职业论坛”提供了一个制度基础，允许联盟进行友好协商、达成一致与履行合约。萨巴蒂尔和怀布尔还指出了四条路径中导致政策变迁的九个条件，即政策僵局的打破、高效的领导、基于决策规则的共识、多渠道的资金、过程的坚持与成员的承诺、经验问题的聚焦、诚信构建的强化和相关部门的支持。
总之，在外部环境影响下，政策子系统内部要素间发生冲突与博弈，最终形成一个或多个政府政策，这些政策运用于实践层面后，产生的政策影响与其他因素调和之后，对目标问题的界定又产生一系列的影响，从而引发下一个政策循环圈。
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