“关键少数”与中国法治逻辑

任何国家要走向现代，推进国家治理现代化，都必须建构起法治的价值目标、结构体系，并形成相应的治理能力。这是因为，与人治、神治等其他治国理政方式相比，法治具有鲜明的优势。法治以宪法法律至上、法律面前人人平等为原则，蕴含着自由、公正、人权等价值理念，构成了现代国家的精神内核；法治以一套周延的法律制度体系为框架，以合理自洽的程序为遵循，是平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、凝聚社会共识最为制度化、常态化的力量，也是成本低、绩效好、风险可控的治理方式；法治意味着权由法定、权依法行、权受法督，其重要使命是约束政府权力、保障公民权利，有助于实现良政善治，并决定着国家的治理秩序与治理水平，等等。这些认识都是法治研究已形成的共识。如美国学者福山对政治秩序起源进行追问就得出结论认为，国家能力（建设）、法治和负责制政府构成三大重要政治组件。[1]从这些层面看，法治构成现代国家治理的基本方 略。

法治兴则国兴，法治强则国强，这是比较现代化研究得出的结论。虽然法治是现代国家建设的“必由之路”，但由于历史进程、文化基因、经济结构、政治制度等方面的差异，不同国家法治发展的条件、路径、动力等是不同的。从现代化类型学看，法治发展模式大体可分为社会演进型、政府推进型、政府社会互动型三种。其中，社会演进型以英美等早发内生型现代化国家为代表，主要是在市场经济、民主政治、理性文化、社会自治等内生性因素推动下，遵循法治内在发展规律，相对自发地形成的法治发展过程与实现状态。与此不同，作为现代化后来者，中国法治的传统、基因、条件等在总体上是缺乏的，法治化运动是在国家建设面临外部挑战和压力下而采取的一种积极回应，也是与先进国家治理比较中做出的一种主动努力；当然，这也是执政党总结治国理政的历史经验和教训形成的共识，还是为解决市场经济和现代化发展所滋生的诸多国家治理难题而进行的选择。这是较为典型的政府推进模式，即党和政府既是法治化的推动者，法治目标的设计者，也是法治路径的规划者，法治资源的开发者和供给者。要说明的是，随着改革开放以来“总体性社会”的解体，流动资源与自由空间的不断增多，社会内生的法治需求逐步增长。近年来各地越来越多的各式维权或争权行动，表明中国民众及社会组织的民主、法治及权利意识日益强化，法治化的社会力量在不断成长，这可与政府推动法治建设形成互动格局。如果说改革初期治理方式从人治转向“法制”，是十年“文革”悲剧促成的，那么从法制到法治，再向法治国家的全方位迈进，相当程度上则是在中国社会转型发展推动下实现的。这主要表现为在政党、国家与社会逐步分化与互动基础上，形成了法治发展需求、空间、资源和力量。因此，中国法治建设呈现为“自上而下”与“自下而上”双向互动推进的特征与趋势，不过，这并没有在根本上改变党和政府在法治国家建设中的主导地位及关键作 用。

如果说国家的现代化及法治化运动，总是与人的意识和行动联系在一起的，那么法治发展越是由政府主导，就越受制于或取决于人的因素。尤其是那些掌握公共权力的人，他们的法治信念和法治素养，法治思维和法治能力，以及尊法学法守法用法的实际状况，对法治进步和成效的影响就会越直接、越广泛、越深刻。英国思想家密尔提醒人们：“首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。”“还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还需由人，甚至由普通的人去操作。”[2]一个国家的政治运作如此，法治建设也是如此。在中国的话语体系和政治体系中，这些“人”也就是领导干部。而且，近代以来，中国历史地形成了政党建设现代国家的逻辑与格局，其中，党的领导干部在制度建设、权力运作等各领域、各环节都发挥着主导作用。有人曾因此提出了“干部国家”的概念，“依照这个历史和逻辑，一定意义上讲，在由政党、军队和政权这些要素所构成的国家共同体的基本体系里，国家体系的架构可以内缩和集中到一个轴心支点上，这就是干部”[3]。在这样的逻辑和架构下，政府对法治建设的主导，也就现实性地转换为各级领导干部对法治发展目标、方向的决心和信心，对法治精神、原则的信仰和信念，对法治条件、基础、规律的认识和把握，并在很大程度上取决于他们对法治建设进程、节奏、路径的选择、掌控和驾驭，对法治建设的组织、推动和实践，对法治建设成果的尊崇、维护和运用。这从法治领域证明了共产党治国理政的一条“基本规律”，即：办好中国的事情关键在党，关键在人。

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的古训表明，领导干部是党执政兴国的骨干力量，是全面依法治国的关节点和着力点。与中国总人口或8600多万共产党员相比，领导干部虽然在数量上是少数，但在“质量上”也就是地位与作用上则非常重要，是“关键少数”。如果能够抓住这个“关键少数”，也就在根本上抓住了依法治国的“牛鼻子”，可以为法治国家建设提供强大的牵引力和重要保障。如果说在政府主导型法治模式下，全面依法治国需要顶层设计、系统规划，需要确定任务书、路线图、时间表，那么它更需要各级领导干部承担起责任，真抓实干，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。作为“关键少数”，领导干部手中握有的权力，既是政治责任，同样也法治责任。他们能否“奉法”，真正做到民主科学立法、严格执法、公正司法，带头做好尊法学法守法用法的模范，对整个社会产生的示范、引领和导向作用，可能是润物无声、潜移默化的，但肯定极其深刻的。这直接关系到法治国家、法治政府和法治社会一体建设的水平与质量，并可能影响到建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这一全面依法治国总目标的实现。