城市公共交通运行监管的主要内容

一、线路经营权管理

城市公共交通线路经营权管理，是指城市公共交通行业管理机构依照法定程序授予符合资格的企业经营者在规定期限内经营指定的公共汽（电）车和轨道交通线路的权利。规范的线路经营权管理制度，是城市公共交通行业市场准入和公平合理配置公共资源的基本制度，是城市公共交通行业管理机构加强运营监管的重要抓手，可以促进企业不断提高服务水平。

1. 线路经营权的准入管理

目前，我国城市公共交通运营企业取得线路经营权的方式主要有两种：一是政府直接审批授权；二是政府通过公开招标或邀标的方式授予。第一种方式对城市公共交通线路的所有权和经营权未作界定，排他性特征不明显；第二种方式明确了城市公共交通线路资源作为国有资产的属性。

城市公共交通线路的所有权和经营权可以分离，市场化运作只改变线路的经营权实现形式，而不改变其产权属性。

运营企业取得线路经营权，需要具备相应的资质条件。主要包括：有企业法人资格；有符合国家有关标准的城市公共交通车辆、设施；有符合规定的运营资金；有符合从事城市公共交通运营服务要求的驾驶员；有与运营业务相适应的其他专业人员和管理人员；有健全的运营服务和安全管理制度。

为推动企业加强运营服务管理，提高运营服务质量，促进行业适度竞争，城市公共交通线路经营权需设有一定的运营期限。对于城市公共交通线路运营期限届满需要延续的，城市公共交通企业应当在期限届满前向城市公共交通行业管理机构提出延续申请。例如，根据《上海市公共汽车和电车客运线路经营权管理规定》，上海市的公共汽（电）车线路经营权期限每期不得超过8年。

2. 线路经营权的授予原则

线路经营权的授予，主要应以企业所具有的运营服务资质条件为依据，同时也应根据公共交通运营服务的特点和要求，体现以下原则：

一是有利于线路运营的稳定有序。对于线路经营权期限届满、运营服务良好的企业，应给予其新一期的线路优先经营权，以保证线路经营的连续性和稳定性。

二是有利于区域相对集中运营。应鼓励特定区域内经营业绩、运营服务优良且具有相对规模优势的企业通过重组兼并达到相对集中经营，并给予其区域内线路经营优先权。

三是有利于线网优化调整。应支持现有线路的经营者通过与其他线路经营者实行线路经营权置换等方式进行实现规划要求的线路优化调整。

3. 线路经营权的考核评议

线路经营权的考核评议是线路经营权管理的主要内容。监督企业在运营中执行取得线路经营权时确定的客运服务、行车安全等方面制度的情况，加强线路经营权的考核，是健全线路经营权管理制度，提高运营服务质量的重要手段。

线路经营权考核标准的内容一般由运营基本条件和管理要求两个部分组成。运营基本条件包括对该线路车辆配置、服务设施、站点设施和人员素质等方面的规定；管理要求包括运营服务、安全行车、车辆设施、站容秩序、票务管理、投诉处理、遵章守纪、社会评议等方面的规定。城市公共交通行业管理机构可以根据客运市场的变化和运营服务的要求，适时修改考核标准。

城市公共交通行业管理机构应当根据公布的考核标准，在企业进行自我检查的基础上，每年组织对企业的运营服务状况进行评议，并充分重视乘客、信访投诉和新闻媒体报道等社会方面的评议意见。评议时可邀请乘客代表、新闻媒体等方面参加。

4. 线路经营权的退出管理

经考核评议，线路经营者达不到线路经营要求的，城市公共交通行业管理机构应责令其限期整改，整改期满，考核合格的可继续经营。整改期满仍不符合管理要求的，应取消其线路经营权。

城市公共交通线路经营权的退出管理，是一项政策性很强的行业管理工作。在操作过程中，既要严格、规范，也要稳妥、有序。特别对退出经营的企业要妥善处理好资产评估、人员安置、运营衔接等相关事宜。新授权经营单位要优先吸收原在该线路运营的驾驶员、售票员和调度员。

二、日常运营服务监管

加强城市公共交通的日常运营服务管理，完善运营服务标准，督促运营企业不断提高公共交通服务质量，为乘客提供安全、便捷、经济、可靠的客运服务，是促进城市公共交通发展的基础和保障。

1. 主要内容

（1）线网及线路管理。线路日常运营管理是指根据城市公共交通线网规划，编制和确定实施计划，包括线网优化调整、新建住宅区线路配套、复线控制、线路暂停与终止、线路长度控制、公交专用道管理等内容。

（2）站点设置与管理。包括：站点设置布局、首末站设施管理、首末站日常管理、站名规范管理、站牌服务信息管理、候车设施管理、临时站牌管理等内容。

（3）运营车辆、车载服务设施管理。包括：车辆技术要求、车辆服务设施配置要求、车辆日常维护要求等。

城市公共交通行业管理机构对运营车辆实行年度审验制度，未经年度审验或经年度审验不合格的运营车辆，不能用于线路运营。

（4）票务管理。行业票务管理主要包括票价的制定、售票员售检票、票款回收、核算、统计等相关工作的要求。政府物价部门核定运价标准，城市公共交通行业管理机构据此对票价进行检查监督，对企业提出的票价调整申请进行审核，会同物价部门组织听证。

运营企业应严格按照政府核定的运价标准收费，并向乘客提供经城市公共交通行业管理机构和税务部门共同核准的统一票据；如需调整票价，须报政府主管部门批准后才可实施；在运营过程中，售票员或驾驶员应监督乘客按规定买票（投币或刷卡），正确识别与处理违章乘车事件。

（5）行车作业计划管理。城市公共交通行业管理机构对线路行车作业计划的编制和执行情况进行监督检查。

在线路投入运营前，运营企业应按照运营要求和客流量编制线路行车作业计划，对行经路线、停靠站点、开收车时间、配备车辆数、车辆发车时间间隔等进行规范，并报城市公共交通行业管理机构批准后组织实施。

（6）从业人员服务操作规范管理。包括对驾驶员、售票员、调度员等运营企业的现场服务人员在规范着装、服务用语、操作规程等方面进行监督检查。

2. 建立服务督查评价机制

为加强公共交通日常运营服务规范管理，城市公共交通行业管理机构应根据各地的行业运行与管理实际，探索建立一套切实有效的日常运营监督管理机制。

（1）建立和完善服务规范标准监督检查制度。一是要加强城市公共交通行业管理机构的行业稽查。特别是要通过加强现场监管执法力量、充分应用信息化等技术手段，加大行业稽查力度，提高执法监督的有效性与权威性。二是要推动企业自我管理，促进行业自律。尤其要充分发挥行业协会的相关职能，通过行业协会的纽带作用和组织、教育作用，增强行业和企业的自律意识，提高规范服务水平。三是要充分发挥社会监督的作用。可通过行风巡查团、乘客投诉、媒体监督等方式，形成全社会共同关心、关注公共交通规范服务的合力。

（2）建立和完善公共交通日常运营服务社会评判与考核机制。一是要引入社会中介组织建立行业服务的社会评判机制。在服务规范标准内容的制订、执行监督、考核实施等环节都要通过适当机制引导专业的、权威的社会中介组织积极参与，充分发挥作用。二是要建立严格的服务考核机制。服务规范标准通过适当渠道经社会评判认可后，政府对公共交通服务的监管也以此为依据，根据企业服务水平，决定线路经营权的授予，以及财政补贴、补偿的数量。企业也根据社会认可的服务规范提供公共交通服务，规范企业内部服务供应考核制度，以服务水平作为考核经营者、驾乘人员的主要指标，并健全日常服务考核程序与数据管理。

对于企业服务规范标准执行情况的督查、考核，要作为公共交通线路经营权管理和企业经营者综合经营管理绩效评价的有效手段，根据考核指标权重的不同，设定具体的甚至量化的考核标准，这样才具有可操作性和权威性。

三、运营成本监审

所谓运营成本监审，是指政府有关部门通过合理界定企业运营收入和成本范围，建立公共交通行业单位成本标准，科学测算、审核和评价企业经营状况，并将运营成本以适当的方式向社会公开，促进公共交通企业进行成本控制、规范营收。同时，为政府部门评价公共交通行业经营状况，完善扶持政策提供依据，也是建立公共交通合理补贴机制的需要。

城市公共交通作为公益性行业，其票价应该受到政府的管制，而不适宜实行完全市场化的定价方式。近年来，随着油价上涨、车辆更新等经营压力的不断加大，我国公共交通企业普遍存在着票款等收入难以弥补生产经营支出的问题，甚至日常经营也面临不同程度的困难，影响了公共交通企业的可持续发展，因此政府应当通过补贴、补偿等方式给予适当扶持，才能保证公共交通运营服务的正常进行。这就迫切需要在公共交通行业推行成本监审制度。通过成本监审，促进企业加强管理、降低成本，规范公共财政补贴，实行合理的行业扶持政策和价格政策，提高政府行业监管的效率和水平。