养老保险并轨与养老公平

尊老爱老是中华民族的优良传统。老有所养，为老年人提供基本的生活保障，使他们身心健康，幸福愉快地安度晚年，是现代文明社会的基本要求，也是广大人民群众的热切期盼。

制度分割与待遇差距：基本养老保险为何要并轨。与基本医疗保险类似，我国基本养老保险也存在参保人员的身份限制和待遇差距，存在制度的碎片化等问题，主要表现在基本养老保险制度分割和保障水平分化两个方面。以机关事业单位养老制度、城镇企业职工基本养老保险和新农保为例，三者在保障对象、筹资机制、计发办法和保障水平等方面存在差别。

仅以保障水平为例，三者待遇水平从机关事业单位离退休人员、城镇企业职工到农民逐步递减。从养老金替代率，即退休人员退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率看，机关事业单位养老金替代率最低为80%，最高为90%。根据工龄长短，国家机关公务员退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的80%—90%计发，事业单位工作人员退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的80%—90%计发，国家机关技术工人、普通工人退休后的退休费分别按本人退休前岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资的80%—90%计发（详见表5—2）。据统计，城镇企业职工养老金替代率2005年降低到47.94%水平后，一直处于45%左右的区间。2011年，城镇企业职工养老金替代率为42.9%，远低于制度预期的58.5%。

从平均退休金看，2005年，机关平均退休金为1534.2元/人月，事业单位平均退休金为1368.8元/人月，企业平均退休金为733.6元/人月。从城镇企业职工基本养老保险看，2011年，机关事业平均离退休金为2175.6元/人月，企业平均退休金为1508元/人月。农民养老金，按照最高缴费档次1000元/年、政府补贴30元/年、缴费15年计算，居民每月共领取166元，每年领取1992元。按缴费35年计算，每月可领取314元，每年领取3768元。按最低缴费档次100元/年、缴费15年计算，每月领取69元，每年领取828元。农民养老金与机关事业单位和企业人员差距巨大。根据北京大学中国健康与养老追踪调查报告，政府机关事业单位年领取养老金中位数为24000元，城镇职工为18000元，农民仅为720元，农民养老金待遇与前两者差距巨大。

表5—2 机关和事业单位人员退休待遇标准基本情况 （单位：%）

基本养老保险并轨，也可称为基本养老保险制度一体化，包括建立统一的城乡居民基本养老保险制度，改革机关事业单位养老保险制度等内容。实际上，近年来社会上关注的基本养老保险并轨，主要是指机关事业单位养老保险与城镇企业职工基本养老保险并轨。

近年来，机关事业单位人员与企业人员在养老等社会保障方面的待遇“双轨制”一直饱受争议，社会上有关养老金并轨的呼声不断。这一方面正是由于机关事业单位养老保险与城镇企业职工基本养老保险存在的待遇差距，另一方面，也与我国基本养老保险的历史发展相联系。

新中国成立后，1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的发布实施，逐步建立起企业职工社会保障制度。同时，国家通过颁布单项法规的形式，逐步建立起国家机关、民主党派、人民团体和事业单位工作人员（以下简称机关、事业单位工作人员）的社会保险制度。这一时期，企业和机关事业单位工作人员在退休、医疗等待遇方面基本相同，并没有因为身份的不同而区别对待。改革开放后，开始逐步改革并建立企业职工养老保险制度，城镇企业职工养老保险制度开始由原来的退休制度向社会保险制度转型，并逐步建立起现代化的城镇企业职工养老保险制度。而机关和事业单位工作人员的养老保险，则保留了原来的退休养老制度，其工作人员个人不需缴纳养老费，退休后养老金由国家财政支付。这样，就导致城镇企业职工和机关、事业单位工作人员在基本养老保险上存在制度分割和待遇差距。

基本养老保险制度一体化。实际上，自2005年开始，我国就开始推进基本养老保险制度的一体化。首先，于2006年统一了城镇所有企业职工基本养老保险缴费政策、基本养老金计发办法。将企业职工基本养老保险个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。其次，逐步统一城乡居民社会养老保险制度。2013年上半年，山东省将城镇居民基本养老保险和新农保合并实施，实行城乡统筹一体化的居民社会养老保险制度，参保农村居民和城镇居民的养老保险待遇实现同步发放、同步增长。2014年2月，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布，在全国统一城乡居民基本养老保险制度。李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出将城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元。再次，统一基本养老保险管理机构。2007年，劳动和社会保障部、民政部等印发文件，将新农保划归社会保障部门统一管理。

机关事业单位养老保险制度改革。2008年，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2012年制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，提出在试点的基础上积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革，明确将事业单位养老保险制度改革、研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法作为“十二五”时期社会保障制度建设专项行动之一。2015年1月14日，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》发布，开始改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。方案明确机关事业单位将建立与城镇职工统一的养老保险制度，近4000万机关事业单位人员养老将告别“免缴费”时代。

改革范围包括按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，个人缴费建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。同时，机关事业单位要建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，享受按月领取职业年金待遇。