上海城市发展集团有限公司

新中国的成立标志着我国政治制度发生了根本性的变化,广大劳动人民真正成为国家和社会的主人,开始享有参与管理国家和社会事务的民主权利。中国共产党人在接管城市后,一方面,以“革命”的逻辑着手新的国家政权建设。“建国初期中国共产党的国家政权建设的最大特点,就在于它对新国家的性质有充分的认识。它清楚地认识到,必须彻底清除旧的社会结构及其社会性基础,并在清除旧的过程中,以底层民众为核心重构社会,重塑国家理念,构建新国家自己的社会结构与人民基础。”^[1]另一方面,以“赶超”的思维集中力量发展工业。我国近代以来“落后就要挨打”的惨痛教训,使得赶上和超过发达国家成为实现民族自强目标的必然选择。党和国家确定了国防优先和重工业优先的战略,在当时生产力还处于较低水平、国家财政力量十分有限的情况下,为了确保国防优先和重工业优先战略的实现,必须通过对经济活动和社会生活实行全面干预与控制以实现对一切资源的动员和掌控。因此,有学者将1949—1978年的中国称为总体性社会。^[2]在总体性社会中,社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,国家与社会合为一体,资源和权力高度集中,国家具有很强的动员与组织能力,但结构较为僵硬、凝滞。^[3]

新中国成立后,国家的经济面貌得到迅速改变,摆脱贫穷走向富强成为时代的主题。毛泽东最初的设想是用10到15年的时间,进行工业化的建设,完成从农业国向工业国的转变。经过三年的恢复时期,又进一步把工业化的目标与社会主义的前途结合起来,提出了“一化三改”的过渡时期总路线,即把实现工业化与进行农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造同时并举,并把工业化看作总路线的主体和整个国家经济建设的主要任务。^[4]也就是说,在新中国成立初期形成的现代化战略思想中,把工业化等同于现代化,或者说,工业化是现代化最为重要和最为核心的内容。这一思想的形成有其历史合理性,一方面,已经实现现代化的西方国家展现出来的是烟囱林立、机器轰鸣的“现代化”场景;另一方面,为了抗击西方国家对新中国的威胁和封锁,必须加强我国的国防力量,而强大的国防则依赖强大的工业,特别是重工业。因此,所谓“超英赶美”口号(若干年内超过英国、赶上美国)的提出就是赶超型思维和战略的具体化。

为了尽快实现以工业化为核心的现代化,国家依靠强大的政治力量重新塑造城市,剥离了城市作为资源配置中心的功能,将其改造为单一的工业生产基地。例如,新中国成立后国家对上海城市发展的定位是建设成为全国的工业基地。围绕着这一目标定位,上海逐步形成了以第二产业为主体的产业结构,以门类齐全、配套能力较强为特点的工业体系和以集中统一管理为特征的计划经济体制。从1953年实施第一个五年计划开始,上海作为工业生产型城市的特征逐渐明晰起来,其本质表现就是以重工业为核心的工业基础性投资大大增加,使工业化程度迅速提高,而轻工业和农业只占其中很少一部分,这一发展倾向一直持续到1979年。^[5]

在建设成为全国工业基地的过程中,上海逐步从一个多功能城市转变为单一功能城市,从综合型城市转变为生产型城市。1952—1978年,上海全市GDP的年均递增率为8.76%,其中,第二产业的递增率最高,达到11.02%;而第一产业的递增率仅为2.71%,第三产业的递增率只有4.56%。同期,第二产业占全市GDP的比重从52.4%上升到77.4%,而第三产业的比重则从41.7%下降到18.6%。^[6]上海不仅失去了金融、贸易等城市特有的经济功能,而且在整个工业体系中化工、冶金等高能耗、高物耗、高运量的工业门类占据了相当大的比重。

也就是说,20世纪50年代初到70年代末,上海这座城市的发展主要就是工业生产的发展,而作为真正意义上的城市功能(金融、贸易等)则严重萎缩。其结果是:一方面,城市容量饱和,生态环境恶化。上海四分之一的市区面积被工厂占据,一半的装卸能力用于能源运输,城市处于满载运行状态之中,过度膨胀的工业成为现代城市中心难以承受的负荷,工业的高速增长造成了环境污染,其扩展速度已超过了工业增长速度。同时,第三产业和社会服务业严重落后的状况,造成了居民生活的诸多不便和生活质量的低下。^[7]作为城市发展能动者和获益者的城市社会公众,被塑造为工业化大机器体系中的螺丝钉而被大机器体系所淹没。另一方面,围绕着工业生产的组织和指挥形成了严密的以计划指令为核心的政府管理体制,政府通过“工业局+行业性公司”的管理体制对企业实施直接指挥和管理,整个工业生产和经济活动全部被纳入政府体系,在政府行政之手的指挥下显得“井然有序”。这恰恰构成了上海地方“强政府”的重要历史渊源和物质基础。计划经济体制下形成的“强政府”就是政府包办一切,政府以行政手段配置资源、组织生产、分配商品,并配合连续不断的政治运动,达到令行禁止、步调一致的效果,因此,“强政府”天然有着对整齐划一“秩序”的强烈偏好。

到20世纪80年代,当经济体制改革在全国逐步展开之后,上海经济社会发展中的一系列问题,以工业效益滑坡与财政负担居高不下同时并存的矛盾集中地表现出来。20世纪50年代以来,上海工业发展基本上走的是外延扩大再生产的路子,对物质资源和劳动力投入的依赖性很大。1978—1983年,上海全民所有制工业总产值增加20%,其中,只有35%是由劳动生产率提高引起的,65%则依靠追加劳动力投入获得。工业粗放式经营导致原材料、能源、资金和劳动力等生产要素的供应严重不足。^[8]

上海城市发展中的突出矛盾和问题引起了中央和上海市委、市政府的高度重视。从20世纪80年代中期开始,上海市委、市政府着手研究制定新的经济发展战略。1984年9月,中央委派由宋平和马洪率领的调研组对上海经济发展现状及战略问题进行实地调研。调研组分别听取了上海市政府19个委、办和综合局的全面汇报,与上海市政府联合召开了上海经济发展战略研讨会,并由上海市委、市政府和调研组共同起草了《关于上海经济发展战略的汇报提纲》。10月,上海市委、市政府和国务院上海调研组集中各方面意见,草拟了《关于社会经济发展战略的汇报提纲》报请中共中央、国务院审批。^[9]

1985年2月,国务院批复了这一报告,重新确定了上海城市的发展定位,提出上海要建设成为全国的经济中心。国务院在批复中指出:在新的历史条件下,上海的发展要走改造、振兴路子,充分发挥中心城市多功能的作用,力争在本世纪末把上海建设成开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市。上海走活第三产业这着棋,更能重新发挥经济中心的作用,运用综合功能为全国经济建设服务。上海还应成为利用外资、引进国外技术的主要门户,以及消化吸收后向内地转移先进技术和管理方法的桥梁;成为全国的商品集散地和最重要的外贸口岸;成为全国最重要的金融市场和经济技术信息中心;成为面向全国培训技术人员、经营管理人员、高级技工的培训中心。按照中央确定的新的经济发展战略,上海采取了一系列新的措施,例如:实行财政承包制,增强上海地方财政实力;加快产业结构调整和优化,重点发展第三产业;改造城市基础设施,改善市民生活条件等。通过这些改革措施来修复上海的城市功能,重振上海作为全国经济中心城市的地位。

20世纪80年代末90年代初,在我国改革开放进入新的发展阶段的关键时刻,邓小平同志根据对当时国内外环境和形势的判断提出:“现在有一个香港,我们在内地还要造几个‘香港’,就是说,为了实现我们的发展战略目标,要更加开放。”^[10]不难理解,邓小平同志的意思是在国际经济发展格局中,中国仍需要几个具有国际影响力的经济中心城市。认为这是上海发展的难得机遇,明确提出“要抓住机遇,现在就是好机会”^[11]。1990年2月,邓小平同志在上海支持浦东的开发开放,同年4月18日党中央、国务院正式宣布了关于开发开放浦东的重大决策。1991年初,邓小平同志来上海视察工作,亲自审阅了浦东开发的规划模型以及有关图纸。在听取汇报时,他特别指出:“开发浦东,这个影响就大了,不只是浦东的问题,是关系上海发展的问题,是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。”^[12]1992年10 月,党的十四大明确提出,“以上海浦东开发开放为龙头,带动长江三角洲和整个长江地区经济的新飞跃”,“尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”。党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中,又明确提出了建设“以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区的经济带”。这是党中央、国务院根据国际国内形势和我国世纪之交改革开放的总体部署做出的重大战略决策,标志着上海从全国改革开放的后卫一跃而为改革开放的前沿,再次承担起21世纪加快和深化改革开放国家战略的重任。

根据国家改革开放的总体战略,上海要建设成为“具有国际影响的经济中心城市”。国际经济中心城市是一个国家经济力量在空间形式上的集中表现,起着主导经济发展、联结国内外市场的重要作用,并代表国家参与国际分工和国际竞争。从19世纪后期到20世纪末的一个多世纪的实践证明,国际经济领域中的竞争已越来越集中地表现为国际经济中心城市之间的竞争,集聚在国际经济中心城市中的各种经济力量日益成为主宰世界经济活动的主导力量。国际经济中心城市所集聚的高能量的辐射功能,不但能大大加强一个国家在世界经济中的地位,而且能有力地推动本国经济的发展。21世纪上海的城市发展战略目标就是建成国际经济、金融、贸易中心之一,确立国际经济中心城市的地位。为了实现这一战略目标,设想用20年左右的时间,分两个阶段加以实施:第一个阶段(1996—2000年),初步形成“三个中心”之一的框架,为崛起成为国际经济中心城市奠定基础;第二个阶段(2000—2010年),基本建成“三个中心”之一,初步确立国际经济中心城市的地位。此后,上海城市发展的定位被更加完整地概括为“一个国际大都市、四个中心”,即建设成为国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

所谓国际大都市,是指那些随着世界经济联系日益紧密,以生产国际化和资本国际化为基础而建立起来的,具有强大经济实力,能够大规模集聚和扩散国际能量,有完善的现代化基础设施,便捷的交通、通信和信息交汇,并具有一流服务功能的,对世界经济或政治的变化发展有着重要作用和影响的大城市。与一般的城市相比,国际大都市具有国际化程度突出、经济实力强大、现代化城市功能齐全等特征。根据上海的地位和作用,上海城市发展的目标应是经济综合型国际大都市。^[13]相比较而言,“国际大都市”这一提法的内涵更加丰富,它在强调经济综合实力和辐射能力的基础上,还考虑一个城市在全球范围的综合竞争力和特定影响力。因此,从20世纪90年代后期开始,更多地用建设国际大都市作为21世纪头20年上海城市发展的目标。

跨入21世纪,按照“一个国际大都市、四个中心”的目标,上海社会经济取得了新发展,上海的综合经济实力和经济辐射能力有了新提升。根据上海率先基本实现现代化的要求,在城市发展的目标定位符合国家战略最终目标的基础上,上海的战略定位在一定程度上必须超前于国家阶段性战略目标,才能发挥其领先、引导、支持和服务全国的作用。因此,上海城市发展的目标定位必须与国家发展的战略任务紧密结合,与中国成为世界强国的历史使命紧密结合。在这样一个历史高度上,上海必须谋划新的战略定位和发展目标。上海又进一步提出:到2020年在我国全面建设小康社会的同时,上海基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一。到2050年在我国基本实现现代化的同时,上海加快实现“世界城市”的目标,构造出与中国国力和地位相称的“世界城市”。世界城市是全球经济、社会、文化活动的制高点,建设世界城市是全球化发展总趋势和国际中心城市发展的新潮流。进入21世纪,世界城市已经成为国际经济中心城市重要的发展模式,其战略特征是实现城市形态从工业化向后工业化的转型,在世界上占据国际经济文化活动的制高点,能够影响和改变世界市场运作。世界城市与跨国资本共同充当全球化经济的组织者,以跨国公司和跨国银行为核心,以电信和国际航线为干道,以世界城市为节点,构成全球化经济、社会网络。跨国公司从生产过程中发挥组织作用,世界城市从空间上发挥组织作用,是全球化经济在空间上的代表。^[14]

综上所述,自20世纪80年代以来,上海城市发展的定位和目标经历了从国际经济中心城市到国际化大都市再到世界城市的递进过程。推动上海城市发展的定位和目标不断递进的原因来自两个方面:一方面,上海在城市发展的目标定位上不仅要符合国家战略最终目标的需要,而且还必须自觉地“超前于国家阶段性战略目标”,以显示其领先、引导、支持和服务全国的姿态与作用。另一方面,上海城市发展定位的研究和确定都是直接对标国际趋势和国际潮流,如“建设世界城市是全球化发展总趋势和国际中心城市发展的新潮流”等提法成为新时尚,也就是说,20世纪80年代以来,上海城市发展的定位和目标是以国际经验和全球趋势为引导的。因此,无论是作为“经济中心”的上海,还是作为“工业基地”的上海,城市发展战略的“赶超型”本质是一脉相承的,其内在的运行逻辑并没有改变,只是其追求的外在表现形态从“烟囱林立”变为“高楼林立”而已。

赶超型思维和战略的重要特点在于,潜在认为在相关发展领域存在着由领先者的经验形成的参照系,有着比较明确的目标及比较清晰的突破方向和路径,因而只要集中力量全力突破就能够取得有效的发展。在计划经济体制下构建起来的“强政府”具有强大的政治动员能力和行政调控能力,可以非常有序、高效地集中所有力量全力实施突破,在较短时期内有效地达成目标。此时,凡是不利于实现既定目标的因素都被视作“无序”而遭到压制或抛弃。即使进入改革开放时期,这种“强政府”的思维方式和行为习惯仍在延续。