政策失败以及对政策分析的反思

20世纪60年代，逻辑实证主义思维渗透到了政策过程的每一个环节，在政策问题建构方面，也是把政策问题看作通过科学知识和专业技术生产出来的产品的，是基于技术的可控性和可操作性要求进行的，目的是要弄清所有因果关系。这说明，决定论思维方式被充分地应用到了政策问题建构过程之中了。由于实证主义在政策过程中大行其道，政治的、伦理的因素或者因为无法量化而受到忽视，或者干脆就被作为不重要的因素而被舍弃了。结果，政策问题建构的话语权交给了一群使用相似研究方法以及具有相同知识背景和研究视野的技术专家，以致政策科学的发展与拉斯韦尔所倡导的“民主的公共政策”越走越远。

即便是在充分反映了实证主义取向的政策科学研究盛行的时候，反对的声音其实也未停歇过，只是由于这些声音在一段时间内显得过于微弱而受到了人们的忽视。随着实证主义的政策分析带来的负面效应不断地积聚了起来的时候，特别是在它导致了一系列重大的政治决策失败后，对政策分析的质疑汇成了反思实证主义分析方法的声浪。在这一波反思运动中，对逻辑实证主义的批判削弱了“专家治国”的根基，也同时带来了民主观念的复出。特别是在新公共行政运动的推动下，公众参与成了政策过程民主化的现实方案。但是，公众参与运动仍然没有改变政策过程背后的治理结构，更未触动既有的社会结构。所以，并未在政策问题建构方面如人们所期望的那样真正实现民主化。

当我们再一次回顾这一历史过程时，可以看到，大致是从60年代后期起，社会的复杂性与不确定性呈现出大幅增长的趋势，新出现的社会问题往往会涉及多个领域，也具有性质多变的特征，继续依靠单一技术理性的政策分析模式已经难于对政策问题进行准确建构了。正是这些原因，推动了政策科学逐步摆脱了对数理统计和分析方法的依赖，并开始到多领域的理论中去寻求支持。当然，也应看到，在从“二战”到60年代的这段时间内，公共政策过程中的政策分析占据主导地位并不是没有贡献的，至少它使“政策过程中的知识”获得了长足发展。随着政策科学的进一步发展，在70年代兴起了关于政策评估研究，也开拓出了走向着重关注“政策执行”的道路；到了70年代末，又发现了“政策终结”的主题。这都反映了政策科学的进步，表明笼统的政策科学研究逐渐地被对政策过程的分阶段研究所替代，意味着政策科学中分化出了若干个专题，并把学者们分成了不同的研究群体，形成了多个专门研究分支。在政策学院中，它们是以不同的课程这种形式出现的。

在对政策过程进行分阶段的研究中，作为政策过程最前端的政策问题建构显然是一个需要加以研究的重要题域。罗杰·W.科布和埃尔德·D.查尔斯在1972年说，“合法的抱怨受到压制，被阻止进入正式的议程，或者不承认其在议题谱系上具有优先性。这是一个仅仅在最近一个时期才受到关注的问题。”^[27]这说明，并不是有了政策科学之后，关于政策问题建构的研究就被提了出来。在一段很长的时期内，政策科学家甚至没有想到这一问题。只是到了20世纪70年代，随着对政策过程进行分阶段研究的做法开始流行的时候，才让人们关注到政策问题建构本身也是一个需要加以研究的问题。

在政策问题建构受到关注后，作为一个问题的政策问题建构甚至一度成为政策科学研究中的一个热点问题。在这一时期，许多学者对于政策问题建构主体以及议题建构的触发机制等问题都作出了探讨，取得了一批不同于实证主义政策分析的研究成果。可见，正是因为有了对政策过程的分阶段研究，才可以设想“每个政策阶段必须重复地与其他阶段连接在一起：发起与估计相连接，选择必须由执行来建议，正如评估必须先于和告知终结。发起和终结是一个政策周期的起点和终点，它们都来自完全相同的概念性和分析性筛子。人们逐渐接受：政策过程是一个无缝的网，而不是一系列分裂的单个阶段或过程，而这一过程的每个阶段都渗透着政策分析。但是负面仍然是类似于多年前‘所发现的’过程的持续‘再发现’”^[28]。从这段评价政策科学史的话来看，政策分析的影响力并没有因为60年代的反思而受到削弱，反而在政策过程的分阶段研究中渗透到了每一个专题的探讨中。这可以看作是政策分析的影响力得到进一步增强。由于有了对政策过程的分阶段研究，也就能够描述政策过程不同阶段的特点，从而使政策科学表现出了向拉斯韦尔所设定的“多学科特性”、“问题导向”以及“规范导向”等特征回归的趋向。关于政策问题建构的研究，也是与政策科学的这一总体发展趋向一致的。

但是，政策科学研究不能限于政策过程本身，也不能仅仅满足于“政策过程中的知识”，更不能把整个政策过程转化为纯技术性的活动。政策科学研究必须把政策放在社会的大系统之中，要充分考虑到政策过程之外有着许多无法人为控制的事件。政策分析之所以会在对包括“反贫穷战争”、越南战争以及70年代的能源危机等诸多重大事件的政策中遭遇失败，是因为它局限于“政策过程中的知识”和过于重视技术因素了。也就是说，在这种专注于“政策过程中的知识”和技术性的研究取向下，越是严格地基于政策分析去做出决策，也就越容易招致失败。例如，“反贫穷战争”是由约翰逊政府积极推动的覆盖了从教育到住房、就业等各领域的场面宏大、用意良好的政策，但这一政策在长达10年的实施过程中收获的只有错误和挫折，几十亿美元的投入似乎看不到任何有效的救济成果。相反，却引发了人们对沉重的国家财政赤字的担心。

卡罗尔·赫希翁·韦斯在总结“反贫困战争”时评价道，“一切都没有按照预期进行，这个倾注了极大希望和荣耀的项目并没有达到其改变穷人生活的目标。”^[29]爱德华·班菲尔德（Edward Banfield）则认为，这个“伟大的社会”计划的搁浅完全是因为人们对政策分析的盲目崇拜而付出的代价。同样，在越南战争的决策中，空军和国防部大力推行PPBS，加上兰德公司的系统分析和成本技术的应用，使得越南战争的政策过程完全排除了社会和政治因素。也就是说，关于越南战争的决策过程是在应用定量政策分析的车间中进行的，所有的政策都是在理性计划与成本—收益分析中产生的，所遭遇的却是失败的结果。再者，美国70年代的能源危机也是过分依赖政策分析所致。美国是基于电脑模型进行了大量研究而制定了能源政策，其中，运用了复杂的数学模型模拟了不同供需水平的可能性趋势，结果却在政策的实施中迎来了能源危机。正是这一系列政策分析失败的案例，迫使人们不得不对政策分析及其实证主义方法进行反思。

实证主义方法表现为对严格的数理统计与各种分析工具的应用，包括建模、统计数据、运筹学、成本—收益分析以及风险—收益分析等工具的应用，而且这些分析工具被认为具有普遍适应性，可以应用到任何领域，也包括在政策问题建构中的应用。然而，在将实证主义方法应用到政策问题建构中时，政策问题是否反映社会问题已经变得不再重要。因为，政策问题已经变成了类似于自然科学实验的作品，政策问题建构过程成了知识的应用和再生产的过程，是技术分析的结果，因而具有严格的科学性。也就是说，作为纯粹的知识应用和技术分析，使政策问题建构呈现出来的是严密的因果关系，变得可以通过数学模型来作出准确把握。也就是说，政策问题建构的逻辑过程使得每一个变量在因果关系中的位置都无比清晰。

基于这种思路，社会中所存在的问题被认为只是一些经验事实，是值得怀疑的，除非经过了实证方法的检验才能够确定这些社会问题是否具有转化为政策问题的价值。所以，政策问题被认为并不是表面上所看到的社会问题的反映，而是“真实的”社会问题的反映。但“真实的”社会问题却是由实证方法确认的，如果得不到实证方法的确认，即使在社会中存在着那些问题，也会被认为是假象，而不会转化为政策问题，更不会进入政策议程。既然实证主义方法被看得如此重要，方法的优化也就是第一位的了。所以，在政策分析领域中，人们普遍认为，只要实现了方法的优化，就能够使政策问题建构得到优化，认为发展出更为精确的统计和分析工具才是政策问题建构的关键。这一时期，人们普遍接受了这样一个观点：如果能够严格地应用模型和方法，也就能够在政策问题建构中获得具有科学合理性的政策问题，并进入决策过程。然而，正是对方法的崇拜导致了政策问题建构在现实中的失败。

如果说政策问题无非是社会问题的反映，那么，现实的社会并不对实证主义方法提供无条件的支持，不仅如生活的质量、生命的意义等较为复杂的、包含着诸多价值维度的问题无法被纳入到单一性的标准体系中，而且社会问题本身的诸多不确定性和易变性也对实证主义的定量研究方法构成了挑战。实证主义研究方法的应用所造成的学风是，无论一项政策问题是否适合于量化分析，实证主义的量化研究都要求将它们简化为一堆数据和模型。这样一来，其实是斩断了政策问题与特定的历史、社会发展之间的关联性。典型的例子就是我们上述所说的美国能源政策和约翰逊总统的“反贫困战争”。这些案例都说明，虽然整个政策问题建构和决策过程都是建立在实证主义分析基础上的，也显得非常科学，但政策实施的结果却是失败的。

经历了能源危机的事件，实证主义所坚持的技术客观性假设受到了质疑。我们已经指出，美国在能源政策制定中使用了大量的数学模型来增加分析的科学性，但在出现了能源危机后，当人们对这一能源政策进行反思的时候，却发现所应用的数学模型并没有保证政策的客观性，反而是用来论证了特定的政治主张，所支持的是一些政治目标。如果考虑到政策分析所处的政治背景，就会发现，通过数学模型去塑造政治中立的形象其实只是一个幌子，是要在这个幌子下用科学的名义去压制反对的声音。亨利·S.卡雷尔（Henry S.Kariel）揭示了政策分析中所隐含的政治维度：“在先在性的政治现实面前，并且相信这种政治现实是稳定的，政策科学毫不犹豫地站在了公认的利益一边，以求政策能够适应它。政策科学的从业人员即使察觉到这种交易是不科学的，也不会去阻碍现实中事先做好的界定，因而乐意于将流行的社会问题变成他们自己研究的科学问题。这样，他们的任务就是提供某种类型的知识，以便在既有的政治框架中去寻求有效的治理和将人融入现存体系。”^[30]

如果认为政策分析能够完全逃离政治的掌控，那只能是一种天真而不切实际的想法。政策分析人员所创造的“硬性”数据以及客观性假设都只是用来掩盖现实的，至少客观效果是这样的。对于政策分析来说，政治目的和控制社会的谋划才是真正的“驱动力”。事实上，政策制定者是依靠技术来佐证他们的观点的，而技术的使用又受到政策制定者的驾驭。“传统的政策分析声称服膺于理性，但实际情况却不是这样的，它不仅是服务于特定的利益，而且加固了已经确立的政治世界的秩序和意识形态。”^[31]在科学已经实现了意识形态化的条件下，只要运用数学模型等去标榜技术的客观、中立，无论结果是多么华而不实或者远离现实，都会得到政策制定者的采纳，进而获得政策对象的支持与信赖。这一点是非常可怕的。

现实中一系列的政策失败都一再证明，政策分析终归是生成于政治环境之中的，服务于既定的某种政治目的。政策分析既服务于政治又把政治目的遮掩起来，拒绝人们对其所包含的政治内容进行讨论。这实际上恰恰是一种政治专断，结果，政策失败也就不可避免。与其如此，不如干脆承认政策分析的政治内涵，直接把政治情境等纳入到政策过程研究的视野中。这样的话，也就能够使政策分析的政治方面内容得到人们的关注和检验，从而使政策过程中的政治方面内容变得公开和透明，以求减少政策失败。当然，“这并不说明定量方法像从前的炼丹术一样被丢弃，也不说明‘情境伦理’成为新的试金石，但是我们可以认为，越南战争的环境经验在政策科学的定量和定性方面产生了一个新的融合，更为重视后者，这可能与以前的情况不同。”^[32]

从政策分析的兴盛到对工具理性的质疑，集中地体现在了道格拉斯·哈特个人立场上的转变中。在20世纪70年代初，哈特是政策分析的坚定支持者，但他的立场后来却出现了一个戏剧性的转变。1976年后，哈特出版了一系列批评自己此前学术倾向的作品，反对仅仅通过程序和规则的完善去提升政治价值，而是激烈地说，“在技术和程序上的努力是‘一切人反对一切人的战争’的持续。”^[33]此时，哈特开始强调一切技术和程序上的刷新都应服从于某种政治目标的需要，“那些强调技术和程序的人中的很大一部分都有意或者无意地被当作了枪杆子，最终目标依然是现存权力的结构。”^[34]哈特认识到，由技术官僚主导的政策分析忽视了政治因素对政策问题建构的影响，以至于使他们无法真正理解社会问题的实质。“这些新的技术路径的倡导者的言说和写作，表明了他们一直在努力说服所有的当权者和有智慧的独裁者，而政治、人性以及制度结构则被他们完全忽略了。”^[35]可见，哈特对纯技术性的政策分析作出了非常尖锐的批评。有意思的是，他的这些批评不仅是针对其他人的，同时也是针对曾经的自己，是有价值的自我反思，也是对这门科学的研究取向所作出的重要反思。

在对政策分析的反思和批评中，劳伦斯·H.特赖布的意见可能是最具代表性和最尖锐的。特赖布对政策的解读是，“分析经常不仅用来帮助决策者选择行动方案，而且用来帮助说服他人相信决策者的选择是正当的和具有智慧的。如果分析结果没有客观地并明确无误地支持某一特定方案，那么分析的有用性就被大大降低了。因此，政策分析技巧的使用者一直都有压力去努力减少问题的多维度性，以便使其能够通过‘客观’比较来加以衡量——即使这意味着‘软的’却是核心的信息被挤出，仅仅因为它们看上去很难量化或者与问题中的‘硬’数据相对立。这样一来，当一个问题的多个维度被简化为普通的赋值或者获得了可顺利地进行换算的特质时，政策分析技巧也就被证明是最为有力的。因此，随着分析技巧的影响持续扩大，无论它是否可行，人们都致力于这种简化的做法。结果，不仅‘软的’变量被忽略了或者被降级了，而且整个问题都因为被简化为数据而作出了错误的陈述，这些问题的潜在结构以及完整特性都被忽略了，以至于不再存在着对问题的‘整体’特征的描述。”^[36]可见，在70年代，通过定量方法而进行的政策分析受到了质疑和批评，并开始提出了对政策问题进行完整把握的要求。这就是经历了诸多政策失败后美国学界对政策分析所作出的反思。