第二节形成资源节

一、加强资源节约，转变资源利用方式

节约资源是保护生态环境的根本之策。必须在全社会、全领域、全过程都加强节约，采取有力措施大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度，努力用合理的资源消耗支撑经济社会发展。与发达国家相比，我国的水、土地、能源和矿产资源综合利用效率较低，粗放浪费现象较为普遍。目前，我国单位GDP的资源能源消耗远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家。矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别在30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点；单位GDP能耗是发达国家的3～4倍。2010年，我国人均城镇工矿用地已达142平方米，高于世界很多国家，特别是国土开发空间条件与我国类似的东亚国家和地区；人均农村居民点用地达276平方米，远超150平方米的国标上限。国土空间开发利用要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以尊重、顺应和保护自然为前提，加大资源节约集约利用、生态建设和环境保护力度，形成有利于节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转资源紧缺和生态环境恶化的趋势，增强国土可持续发展能力。

1.切实转变资源管理观念^[8]

一是要由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变。通过编制规划、制订计划，对资源的利用结构和布局进行优化；通过供需双向调节，以资源利用结构调整推动产业结构、需求结构、要素投入结构的全方位调整；通过实行差别化管理，制订差别化的资源供应政策，促进资源节约和优化配置。二是要由偏重资源的数量管理向数量、质量、生态综合管理转变。这就要完善资源管理的考评监管体系，加强对矿产资源综合利用、基本农田质量建设、农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治等方面的考核监督，协调资源开发利用和生态保护建设。三是要由单纯的资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变。这就要求建立资源实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式，推进建立健全城乡统一的土地市场，和统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。

2.大力推进资源节约集约利用

推进土地节约集约利用。我国人均耕地资源严重不足，必须按照控制总量、严控增量、盘活存量的原则，推进土地节约集约利用。要坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线和粮食安全底线。科学确定新增建设用地规模、结构和时序，健全用地标准，从严控制各类建设用地。进一步盘活存量建设用地，加大力度清理闲置土地。强化用地节地责任考核，切实做到节约每一寸土地。一是要大力推广应用先进节地技术和先进地区土地集约利用的经验，进一步加强对土地节约集约利用的引导，同时加强对节约集约用地情况的调查清理。二是通过调整土地利用总体规划和年度计划管理土地供应的总量、布局、结构和时序，要控制总量、增加流量、盘活存量，加强规划计划调控，促进土地节约集约利用。三是完善土地利用标准控制和评价考核体系，健全节约集约用地的约束机制。四是发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全节约集约用地的利益机制，完善国有土地有偿使用制度改革和房地产用地有偿使用方式。五是加快综合监管平台建设，健全节约集约用地的监管机制。

推进矿产资源节约与综合利用。要建立健全覆盖勘探开发、选矿冶炼、废弃尾矿利用全过程的激励约束机制，引导所有环节的生产企业自觉节约利用各种资源，进一步提高开采回采率、选矿回收率、综合利用率，提高废弃物的资源化水平。一是要利用好矿产资源节约与综合利用专项，通过示范工程和“以奖代补”工作支持和激励矿山企业提高矿产资源节约与综合利用水平，同时摸清我国矿山企业的资源综合利用现状，建立数据库。二是要进一步完善采矿回采率、选矿回收率、综合利用率等经济指标体系，加强对矿山企业“三率”的考核，鼓励贫富兼采、综合回收、拉长产业链、发展循环经济，促进资源利用方式由粗放型向集约型转变。

推进水资源节约利用。利用率低、浪费严重是我国水资源紧张的重要原因。要实施最严格的水资源管理制度，严把水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，加快建设节水型社会。大力发展节水农业，着力提高工业用水效率，重点推进高用水行业节水技术改造，加强城市节水工作。积极推进污水资源化处理，提高再生水利用水平。同时继续发展海水淡化和利用。

此外，要狠抓节能减排、降低消耗。做好节能减排工作要抓主要领域，盯重点企业，实施重大工程。要加快完善重点行业、重点产品能效标准和污染物排放标准，推行能效领跑者制度，切实把能效提上去，把排放降下来。深入推进万家企业节能低碳行动和重点污染源治理行动，继续推进节能改造、节能技术产业化示范、城镇污水垃圾处理设施及配套管网建设等节能减排重点工程。

3.完善国土资源宏观调控机制

应完善土地资源宏观调控机制。一是科学调控土地供应总量，促进经济平稳较快发展。既要保障经济社会发展基本的用地需求，又要根据宏观经济运行态势及时调整用地投放规模。二是优化用地结构，促进经济发展方式转变。通过控制建设用地总量，盘活和利用存量土地，不断提高单位土地的投入与产出水平；通过对基础设施用地、廉租房和经济适用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推进产业结构调整；通过区域差别化的供地结构促进区域经济协调发展。三是推进土地市场建设，提高资源配置效率，提高土地要素与资本、劳动力等要素的契合度。四是运用行政、法律手段制订与当前财政、货币、产业等相关政策相协调配套的土地政策，强化土地宏观调控作用。五是编制与国民经济发展规划相适应的土地利用规划，促进发展方式转变。六是严格执法监管，保障宏观调控外部环境。

完善矿产资源宏观调控机制。一是编制和实施与国民经济发展规划相适应的矿产资源规划和地质勘查规划，调控矿产资源供应总量与矿产资源开发布局。二是通过编制矿业权设置方案对探矿权和采矿权进行有序投放，直接调控矿产资源勘查开采活动，优化矿产资源开发结构布局。三是通过合理调整“两权费”、资源税、矿产资源补偿费、增值税、矿山环境保证金等资源税费，以及利用贷款、贴息、基金等财政金融手段，调控矿产勘查开发活动。四是通过资源调查评价和信息服务的方式，结合国民经济发展及长远规划，披露重要矿产信息或预警、预报，引导矿业投资。五是通过行政和政策法规手段对某特定矿种或某特定区域的矿产勘查开发进行鼓励或限制。

4.着力提高资源保障能力

一是严守耕地红线，提高粮食安全保障。要坚持最严格的耕地保护制度，严格落实耕地保护目标管理责任制，从严控制非农建设占用耕地，严格履行先补后占、占补平衡的法定义务，确保耕地总量不减少、质量有提升。要按照“积极稳妥推进农村土地整治”的要求，高效率、高质量实施基本农田建设重大工程。二是加强地质工作，提高矿产资源保障能力。要全面推进地质找矿新机制，深化基础地质调查评价，实施地质矿产保障工程。大力开展老矿山深部和外围找矿，加大力度实施海洋地质保障工程。全面实施矿产资源规划，维护良好的开发秩序，继续推进矿产资源开发整合，大力整顿规范地质勘查秩序。三是加强地质灾害防治，加强对人民群众生命财产的安全保障。要把地质灾害防治纳入经济社会发展总体部署，加大地质灾害防治力度，实施地质灾害防治重大工程。结合全国山洪地质灾害防治专项规划的实施，开展重点防治区地质灾害详细调查评价体系、监测体系、防治体系和应急体系建设，加强地质灾害易发区的地质灾害危险性评估。

二、加强污染治理，提高生态环境质量和水平

当前，大气、水和土壤等突出的污染问题已经到了刻不容缓的地步，要研究制订应对气候变化法、节水法、绿色消费促进法及节能评估和审查条例，修订环境保护法、循环经济促进法等，同时要及时清理与生态文明建设相冲突的法规，增强可操作性。对此，必须重点突出，重拳出击，重典治污，力求实效。

一是坚决治理大气污染。党中央、国务院把加强大气污染防治作为改善民生的重要着力点，作为建设生态文明的具体行动，及时研究出台了《大气污染防治行动计划》，明确提出经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。京津冀及周边地区是全国大气污染防治的重中之重，国务院专门部署这一区域大气污染防治工作，提出的治理措施更严、政策力度更大、目标设置更高，并与六个省区市政府签订了大气污染防治目标责任书。各地区、各部门要认真贯彻中央重要决策部署，积极落实各项政策措施，把环境治理同经济结构调整结合起来，同创新驱动发展结合起来，突出抓好重污染城市治理、能源结构调整、机动车污染减排、高污染行业及重点企业治理、冬季采暖期污染管控等重点工作，努力走出一条以治理污染促进科学发展、转型升级、民生改善，环境效益、经济效益和社会效益“多赢”的新路子。要密切跟踪《大气污染防治行动计划》执行情况，督促各地落实目标责任，明确时间表和路线图，全力以赴打好这场攻坚战和持久战。当前有关部门和地区要加强协调联动，特别是北方地区要做好应对冬季极端污染天气的工作，保护人民群众的身体健康。总之，我们要下大决心，尽最大力气，狠抓落实，让人民群众看到变化、见到成效。

二是大力治理水污染。我国不仅存在资源型缺水、工程型缺水，而且污染型缺水也较严重。要加强饮用水保护，全面排查饮用水水源地保护区、准保护区及上游地区的污染源，强力推进水源地环境整治和恢复，不断改善饮用水水质。要积极修复地下水，划定地下水污染治理区、防控区和一般保护区，强化源头治理、末端修复。大力治理地表水，进一步提高生活污水的处理能力和工业污水的排放标准，对企业污水超标排放“零容忍”，继续加强对重点水域、重点流域综合治理。

三是加紧治理土壤污染。土壤是食品安全的第一道防线。要着力控制污染源，严格执行高毒、高残留农药使用的管理规定，在抓好现有重污染企业达标排放的同时，对土壤环境保护优先区域实行更加严格的环境准入标准，禁止新建有色金属、化工医药、铅蓄电池制造等项目。要强化重点区域土壤污染治理，搞好土壤污染环境风险管理，经评估认定对人体健康有影响的污染地块要及时治理，防止污染扩散。调整严重污染耕地用途，有序实现耕地休养生息。

四是切实保护生态系统。良好美丽、功能强大的自然生态系统是生态文明的重要标志。要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定并严守生态红线，下决心退出一部分人口和产业，降低经济活动强度。要大力构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带为主体的“两屏三带”生态安全屏障，稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，继续实施天然林保护以及荒漠化、石漠化和水土流失综合治理等工程，逐步恢复生态系统。加强防灾减灾体系建设，最大限度减轻自然灾害造成的损失。

五是积极应对气候变化。中国已经向世界承诺，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。我们必须抓紧研究国家应对气候变化的长远规划，狠抓任务落实，确保如期兑现承诺。同时，要坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与推动建立公平合理的应对气候变化国际制度。