外来人口和流动人口有区别吗

在20世纪90年代上海市和浦东新区对外来人口主要是采取控制的政策。浦东新区管委会副主任华国万提出的“人口数量合理控制”，^[17]一批学者也提出“控制浦东新区人口对策”。^[18]浦东2014年开始的新一轮外来人口调控是在上海市关于“控制人口规模，调整人口结构”精神下着手的。这是在特大城市控制人口规模情况下的政策选择，与全国总体政策取向促进农民工进一步融入城市相反。^[19]进入2014年，浦东新区外来人口调控政策发生了根本性的变化。

1.人口调控政策出台的背景

浦东当前外来人口调控政策是基于上海市下达的控制城市人口总量的任务。就浦东自身来看，外来人口数量增加过快，也必然造成经济社会发展的压力。根据浦东经济社会发展的阶段和基本情况，浦东人口调控自然会将消耗城市资源而只能提供不高回报的外来务工人员作为控制对象，进一步吸引高技术人才。

一是人口增长过快。浦东外来人口在开发开放25年来，其增长速度越来越快。作为新兴的发达城市的城区，浦东承载外来人口的能力在增强，但是外来人口增长的速度超过了其经济社会发展可容纳的能力。1990年代，浦东的外来人口不多，因为那个时期主要是城市在吸引农民工，尽管浦东也存在许多工业企业，但是郊区农村的交通相对不是很方便，特别是有黄浦江相隔。1993年，浦东外来人口大约为30万左右，到2013年外来人口达到200多万。人口增长过快，给城市经济社会发展的资源和公共服务提出了严峻的挑战。

二是文化素质与城市发展不相适应。浦东外来人口的总体素质与浦东高技术、高产业结构不相适应。1995年，根据抽样调查，流动人口文盲占2.8%，小学占21.1%，初中占57.6%，高中占14.7%，大专以上占3.8%。^[20]1998年，浦东流动人口数量为37.29万人。在流动人口中，具有初中文化的占56.81%，超过一半；小学文化程度者占26.91%；高中文化程度者占8.30%；不识字或识字很少的文盲、半文盲占6.17%；大专及以上占1.81%。^[21]根据第六次人口普查数据，2010年外来常住人口中，大专及以上学历者31.99万人，占15.8%；高中专学历者29.07万人，占14.67%；初中及以下学历者128.35万人，占63.4%；文盲3.57万人，占1.76%；其余9.45万为学龄前人口。外来常住人口中高中及以上学历者比例为30.5%，低于常住人口中同学历人口比重10多个百分点（常住人口中高中及以上学历者比重为41%）。1993年外来人口中经济活动人口为16.84万，占66.3%，以建筑工人（41.7%）、手工劳动人员（15.0%）、其他务工人员（27.8%）三者为主。1998年外来人口主要从事建筑业（23.9%）、制造业（23.5%）、商业（8.8%）、摊贩（6.8%）、手工劳动、农林牧副渔（6.2%）。2000年经济活动人口中从事制造业18.15万人（21.10%）、建筑业15.46万人（17.22%）、商业服务业（14.1%）为主，农林牧副渔降到2.7%。^[22]2000年浦东16—59岁的外来人口总计63.2万人，其中就业人口达到55.7万人，劳动参与率高达88.13%。他们主要从事11种类型的职业，其中从事制造加工的人数为15.5万人，占外来就业人口的27.8%；建筑施工人员为12.6万人，占22.7%；商业服务的从业人员为7.8万人，占14.1%；从事隶属社区服务业的居民服务和餐饮服务的外来人口占11.8%左右。在制造业、商业和社区服务业分布的外来从业人员比重共计76.2%。^[23]根据六普抽样调查数据，2010年外来人口就业结构中，排前三位的是制造业、批发零售业和建筑业，分别占38.22%、16.79%和10.60%。因而，总的来看，浦东当前外来人口的素质与高技术、经济结构升级以及浦东“四个中心”核心区域等方面的建设不相匹配。

2.人口调控的主要举措

总的来看，浦东新区按照上海市总体要求着力在产业结构升级、整治群租、拆除“三违”、奖励内招、政策引导等方面来调控外来人口结构。^[24]

（1）产业升级，提高外来人口就业门槛

按照国家流动人口管理司的报告，我国流动人口主流是务工经商，就业率较高，七成以上流动人口就业于私营企业或从事个体经营，八成以上流动人口在制造、批发零售、住宿餐饮、社会服务、建筑等五大行业。^[25]产业结构升级调整在国外大都市人口结构优化中起到重要的作用。“自1920年以来，纽约市就着力通过产业结构调整和联邦政府对城郊购房的金融优惠政策，将绝大部分制造业和商品零售业向纽约市周边地区疏散，从而引导人口向周边地区的迁移。2000年，纽约制造业的从业人数仅为20世纪50年代的1/3”。^[26]为此我国大都市也打出了“产业升级”牌。上海市近年提出“创新驱动发展、经济转型升级”来深化经济、调整产业结构。如上海市市政府确定的2014年21项重点工作中的5项是关于产业结构升级。^[27]

产业结构升级主要是两个方面，一个是落后产业淘汰，一个是新兴产业推进。落后产业淘汰是一场“攻坚战”，大力推进土地减量化，成为新区2015年的重点工作之一。这既是新区推进土地集约节约利用的有效手段，也是加快产业结构调整、经济转型升级的紧迫要求。浦东将启动约40项产业结构调整项目。2014年以来，浦东明确把产业结构调整作为加快转变经济发展方式、实施经济结构战略性调整的重要内容。新区成立产业结构调整领导小组，出台了联络沟通、工作流程和考核办法等各项制度，同时结合土地减量化、人口调控和大气治理等工作，从安全、环保、土地、效益等方面入手，科学确定产业结构调整对象。此外，新区还制定了项目准入“负面清单”，严格按“负面清单”审批、备案核准项目，对不涉及土地、建筑物的新增产能实行完善核准、监管机制。上述举措取得较好效果。来自新区经信委的数据统计显示，根据市政府要求，浦东新区2014年产业结构调整的目标主要包括两大类，一是关停不符合国家和本市产业政策的粘土砖生产企业，浦东新区共涉及此类企业18家；二是完成62项产业结构调整项目，其中市政府督查的重点项目17项。截至2014年12月31日，浦东新区完成了年度产业结构调整的全部任务目标，同时还启动40项左右的产业结构调整项目。2015年，新区产业结构调整工作仍面临复杂的形势。据统计，目前新区存在重点调整行业企业共412家，其中，印染和金属压延企业68家，四大工艺（电镀、铸造、锻造、热处理）190家，化工类154家，198地块上仍有8000家左右的工业企业，其中不乏安全风险高、用地效能低的企业。新区经信委相关负责人对此表示，将结合土地减量化、人口调控和大气治理等相关工作，把今后产业结构调整的重点锁定在四类企业上：一是高污染、高能耗、高安全风险、低产出效益的企业，列入重点调整范畴；二是低端人口密集型的代工企业，列入重点企业范畴；三是长期制约空间发展，影响城市化进程的区域，列入重点区域范畴；四是印染、金属压延、四大工艺的企业列入重点行业范畴。针对上述重点调整的范畴，新区拟在2017年年底前完成1000项重点行业产业结构调整，黏土砖、印染、金属压延全行业退出，四大工艺减少一半，大幅减少危险化学品企业，实现5平方千米建设用地减量化。到2020年，建设用地减量化面积则将翻番。^[28]

同时，浦东新区大力推进新技术、新能源等高新产业发展。通过张江科创中心建设，通过人才政策倾斜大力吸引高技术人才；通过不断推进现代制造业，进一步推进信息技术、现代服务业的发展，提高整体人口结构水平。从另一个角度来看，大量高新技术产业使得低素质的农民工群体望而却步。

（2）群租整治，提高外来人口居住成本和生活成本

在上海市市政府确定的2014重点工作中，“大力推进城中村改造，促进城镇化和新农村建设协同推进，健全城乡一体化发展的体制机制”^[29]成为一项重要工作任务。城郊结合部整治的目的是不断提升流动人口特别是低端流动人口住房费用，使得工资低的流动人口因不能承受高额的住房而离开本地。按照研究报告结果，流动人口的主要支出是食品和住房。2011年，流动人口家庭在流入地的人均月消费支出为1029元，其中食品和住房支出在总支出中占73%。“众多调查表明，流动人口子女教育和住房是影响流动人口在城镇稳定生活的主要因素。”“住房问题是影响流动人口在城市稳定生活的另一因素。流动人口居住状况较差，覆盖流动人口的城镇住房保障体系尚未建立。在流入地，七成流动人口家庭租房生活，由政府提供廉租房居住的比例极低，仅占0.3%”。^[30]上海确定了2014年加大治理群租问题力度。一是加强联合执法，涉及几个管理部门；二是要建立长效管理机制，其中特别是业主自我管理、共治功能要发挥，同时要制定一些业主的规约来相互约束；三是要积极发展公共租赁房，来解决一些需要租赁房的市场需求，共同解决好群租的问题。^[31]

（3）“三违”整治，挤压外来人口居住和生活空间

“三违”指违法用地、违法建筑、违规种植。当前浦东新区的“三违”整治主要是对违法建筑的清除。由于郊区农民大部分都是自建房，房屋周边有大片空地，在外来人口增多和租金不断提高的吸引下，许多本地农民通过将自建房扩建、加高、搭建等方式，将自己的房屋间数增加几倍，这样就可以增加租金来源。甚至，有些本地农民在没有得到政府许可的情况下，另外再自建或搭建一些临时性的建筑。一方面增加了管理问题，容易引起各种违法乱纪现象；一方面也容易产生危险，因为这些建筑的安全性远远不能保证。更重要的是为外来流动人口中的低端劳动力集聚提供了便利，造成当前外来流动人口大量集聚在城郊结合部各镇。

上海市出台了相关文件《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》和《拆除违章建筑工作责任追究办法》。为贯彻上海市市委、市政府关于“三违”整治工作要求，2014年4月份浦东新区召开拆“三违”动员大会，区政府同各街镇签订了责任状，随后各街镇也召开动员大会。2014年8月，浦东新区再次召开推进大会，就“三违”整治工作进行再动员、再誓师，交流经验，进一步推进工作。这足以看到，浦东新区外来人口调控已经成为政府工作的重点。“各个街镇在第一时间召开动员大会，统一干部思想，摸清底数基数，研究整治方案；在推进当中，党员干部严守纪律、冲锋在前，各个街镇争先恐后、全力以赴。‘三违’整治办很好地发挥了组织领导和统筹协调的作用，既科学分解任务、明确责任，又注重及时跟进、解决困难；既注重加强督查，监察任务完成情况的每日统计、每日核查、每日更新，又注重通过定期简报和转报，报告进展情况，交流工作经验。”^[32]推进会提出了在既存2000万平方米“三违”建筑中将原定计划200万平方米的拆违目标增加为400万平方米。一是废品回收站涉及公共安全的违法建筑专项整治，8月底前要全面完成整治工作；二是田间窝棚专项整治，8月底前要完成相关排摸与方案制订工作，年底前确保完成70%的整治总量；三是2014年违法用地专项治理行动，重点对五类违法用地进行整治，进一步建立违法用地严查严管高压态势；四是占压燃气管道违法建筑专项整治，8月底前要完成整治工作。^[33]周浦镇2014年全年在全镇10个乡共计拆除970个田间窝棚，面积共近9万平方米，涉及外来人员5270人，有效控制了外来人口规模。^[34]惠南镇截止到2015年3月底处理各类违法建筑面积共计65320平方米，其中整治新增违法面积3241平方米，整治存量违法面积62079平方米。^[35]

拆“三违”工作需要多部门合作。作为法治社会，浦东法院积极部署进一步服务新区“三违”整治工作。浦东新区三届区委六次全会要求，“三违”整治要保持高压态势，丝毫不能放松，确保取得明显成效，形成长效机制。为全面贯彻落实全会精神，2014年7月30日，浦东法院召开服务新区“三违”整治工作领导小组第一次会议，明确将进一步加强对服务新区“三违”整治相关工作举措的探索和实践，努力以强有力的执行力，为浦东二次创业营造良好的法治环境、提供坚强有力的司法保障。首先，以“三个一”保障服务“三违”整治推进有力。一是组建一个领导小组，强化组织领导，确保服务“三违”整治工作领导有力；二是出台一份服务意见，强化服务意识，确保服务“三违”整治工作落实到位；三是开辟一份宣传刊物，强化宣传力度，确保服务“三违”整治工作的宣传效果。其次，以“三主动”跨前服务“三违”整治工作。一是对于“三违”整治过程中可能出现的违法犯罪行为，主动跨前研判，提供法律支持；二是对于“三违”整治中的敏感案件，主动与所涉社区联合做好案件审前维稳预案，配合执法部门做好涉案土地的清退工作，以及解决清退后涉案人员的生活保障问题；三是对于“三违”问题突出存在的社区街镇，主动利用各社区报刊的宣传平台，宣传典型案例和涉及“三违”整治的基本法律法规。最后，以“四方面工作”确保服务“三违”整治取得实效。一是提高认识、增强责任。“三违”问题已成为严重影响新区经济社会发展、群众反映强烈的问题，要坚持为大局服务的理念，切实担负责任，多措并举，积极服务新区“三违”整治工作。二是搭建平台、加强服务。组建服务新区“三违”整治工作领导小组及其办公室，出台服务新区“三违”整治工作意见，做好审判职能延伸，依法服务新区“三违”整治工作的深入推进。三是案例引入、规范执法。通过案例引入，总结工作中的经验和不足，规范行政执法，促进依法行政，确保“三违”整治工作规范有序。四是加强宣传、营造氛围。开辟服务新区“三违”整治专刊，加大依法整治工作的宣传力度，从司法延伸的角度提供法律引领，向社会宣传司法效果，积极营造整治“三违”的法制氛围。

2014年，浦东新区以前所未有的重视程度、整治规模和执法保障，将“三违”整治工作纳入全区八项重点工作之一，对违法建筑、违法用地、违规种养整治工作实行整合推进。年初组建了区“三违”整治工作领导小组，主要领导挂帅，各街镇实行党政一把手双组长制；建立目标责任制，区、街镇、村居层层责任签约，对未完成总体目标、重大工程涉及“三违”及卫片执法检查整治任务的或仍有新增“三违”产生的单位严格实行“一票否决”；将“三违”整治工作成效纳入年终考核指标体系，考核结果直接与评先推优、干部任用、责任追究以及以奖代补等工作挂钩，真正形成一级抓一级的工作氛围。一是多管齐下，拆除了一批重点。如成功整治川沙绣川公寓5000多平方米违法建筑，疏散其中集聚的外来人员800多名；清除了全市十大消防安全隐患之一的芦潮港渔港水闸两侧的170户共1.5万余平方米违法建筑；一举拆除了沿江“城中村”——“朱家门”区域内年代最久、面积最大的83号600平方米的违法建筑；拆除了合庆星升路C4C5地块内一处3900平方米的违法建筑等。二是强势推进，拔除了一批久拖未决的难点。对单靠街镇力量难以整治的“三违”复杂案件，有关部门通过加强区镇联动，集中啃除了一批“硬骨头”。如对惠南镇图斑号1704等三处近1.6万平方米及城南村图斑号1145等近7000平方米的违法用地及建筑、曹路镇三信国际6000余平方米和明中石化万余平方米违法建筑、祝桥镇玖港果蔬专业合作社2000多平方米违建和3000平方米固化场地、宣桥镇无照的航卫市场逾7000平方米违建、航头镇好又多千余平方米违法建筑、沪东新村街道朱家门历史遗留违法建筑485平方米、川沙新镇迪士尼区域内两家企业的违法建筑近1.6万平方米等予以强制拆除，形成有力震慑。

2015年，浦东新区“三违”整治任务将更加艰巨。区“三违”整治办表示，在2014年形成的强力推进氛围下，2015年将继续保持高压态势，即总体确保拆违力度不减，新增违章不添；长效管理完善，问责机制跟进。据悉，浦东新区将围绕总体目标，开展“1358”工作计划：“1”即一个总目标，“3”即开展“三无竞赛”活动，“5”即五项工作举措，“8”即八个必拆的工作重点。其中，“三无竞赛”活动，即在全区开展“无违章田间窝棚、无流动设摊、无新增‘三违’”竞赛活动。“五项工作举措”包括：继续保持高压态势，继续发挥平台作用，继续形成工作合力，继续统一操作口径，继续建立健全长效机制。“八个必拆的工作重点”包括：影响重大工程建设推进的“三违”，部、市卫片违法用地及其它需整治的违法用地等。^[36]

（4）奖励内招，鼓励企业招聘本地户籍人口

近年来，各地都开始采取了鼓励本地企业招聘本地户籍人口，往往设置一些奖励措施。北京市将研究制订鼓励用人单位更多吸纳北京户籍劳动者的政策措施，促进“以业控人”的人口调控目标的实现。“目前正准备试点，主要是在交通、安全、车辆管理、物业服务、养老助残等领域。我们准备把岗位补贴提上去，让北京人能够在这些岗位上就业。鼓励多用北京人，一方面是为了使北京市民充分就业，另一方面也是按照全市人口调控的总方向，在就业方面出台相应措施。”^[37]这种政策是一种地方保护主义政策，总的来看是有利于当地群众的，因此很多城市也存在这样的政策。上海浦东新区的政策也基本如此。浦东新区政府从2014年开始，对于一产即农林牧渔中，土地承包本人种植、生产和经营的人给予补贴。在二产中，主要关掉一些低技术含量、粗放型的小型企业，这样就可以将部分外来人口赶出本地，同时给予雇佣本地户籍的人口超过一定数量的二产中即工业、企业以及三产中的私人企业更加优惠的税收补贴、税收减免和社会保障金的补贴。这在一定程度上是保守和不公平的政策，是对外来人口的歧视性政策。

（5）政策引导，抬高外来人口享受公共服务门槛

城市发展中，“按照主体功能区战略和促进城镇化健康发展的总体要求，破除体制机制障碍，构建引导人口有序迁移、合理分布的制度体系，逐步使人口分布与生产力布局、资源环境承载力相适应”。^[38]目前上海推行实施的流动人口居住证制度主要是针对居住证积分，不涉及落户政策，居转户和直接落户政策继续按照现有政策执行。持证人的待遇部分与积分相挂钩，可享受子女教育、社会保险、证照办理、居住、基本公共卫生、计划生育等权利；而居住证积分达标者与上海户籍有三大差异：“父母不能投靠、不能享受本市低保待遇、不能申请购买共有产权房”。^[39]这些政策加上其他配套措施，逐步引导流动人口合理分布和有序流动。

3.浦东人口调控政策的功能讨论

外来人口不仅在浦东不能享受市民同等的待遇，而且政府还出台系列政策举措来控制外来人口的数量。从一定意义来说，浦东新区正在推行外来人口政策对外来人口具有不公平性。但是，流动人口结构优化举措同国家严格控制特大城市人口规模政策是一致的。问题是如何解决公民权利面对城市发展的困境，这就需要我们必须找到办法来平衡大都市人口承载力与公民权利。由于我们国家总体上还处在向现代化转型的过程中，农村务工者外出主要是靠亲戚、邻里、朋友、老乡的关系找到工作，这是我国传统社会资本的正能量。按照有关调查，2011年80.7%的流动人口的工作是通过自己或家人/亲戚、同乡/同学等原有社会关系找到的。^[40]如果浦东在人口结构综合治理中逼迫流动人口中部分人重新到其他城市寻找就业岗位，会对我们传统关系社会形成更大的冲击，造成社会资本进一步短缺，给经济社会发展带来更多的社会问题和社会矛盾。同时，我们也看到，国际上大都市也采取各种举措来调控人口结构、布局人口，但是西方国家政策在表面上或者说在条件上是所有阶层、群体是同样的，而当前浦东调控外来人口政策只针对流动人口主要是农民工群体，这就会造成社会不公平。因而，制定政策者需要综合平衡各种因素，避免过多让农民工承担发展的代价。对流动人口的控制只是解决问题的一种思维，而并非是最佳方案。需要政府在多元化利益中协调、平衡好各种利益关系，推进社会协调发展。

当前的政策是人口结构优化还是政策歧视？拆“三违”几乎等于驱赶农民工，这不仅对农民工不公平，也会提高城市居民生活成本。根据《青年报》报道：《加强浦东新区住宅小区出租房屋综合管理实施方案》明确了住宅小区出租房屋综合治理的目标任务、组织保障、治理范围、基本流程、实施步骤和措施要求。2014年浦东新区将以各街镇“群租”户排摸数据为基准，将全区的治理目标定为清除“群租”户50%，并要求各街镇新增户数为零。同时，将“群租”政治任务落实和老旧小区综合整新任务下达挂钩，形成相应考核办法，提高街镇开展“群租”政治工作的主动性和积极性。^[41]但调控并不意味着采取强制手段限制外来人口。过去一段时间，由于各地对大城市人口发展规律认识不足，城市增容费、“限购”、清理“三无”人员、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩浓厚的调控措施又相继出台，“这些措施虽然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，带来了新的矛盾，也为寻租提供了可能，手段看似严格，实际效果却很有限。”^[42]

城市发展是在复杂系统力量推动下实现的，在快速发展阶段需要各种文化程度的劳动力，因而素质较低的劳动力很好补充了低端产业的发展。在城市进入现代化成熟期，低端劳动力仍然是城市发展的劳动力的补充。这就可能导致城市积极的控制政策难以奏效。以香港城市化过程中的低端劳动力为例。统计数据表明，至2010年，在港外佣有近28.5万，香港地区的家政市场每年能推动130亿港元的经济增长。随着香港人口老龄化程度的加深，对家政服务人员的需求在不断加大，每年的缺口达10万人。这些外来人口的学历水平并不高，“菲佣”中大约60%仅为中学学历。在东京都市区，也有近10%的就业劳动力为中学以下学历。^[43]有学者也在这方面对上海做过研究：上海经济社会持续发展对劳动力存在刚性需求。优质公共服务资源对外来流动人口的吸引作用也不断增强，在少子化和老龄化的双重作用下，城市生活服务业和社区对流动人口的需求日益增加，由此导致外来人口将不断增加。^[44]从近年一些城市调控和疏导政策效果来看，也没有达到预想的目标。“虽然许多特大城市都对城市区域按照功能进行了划分，形成了不同的城市功能区，但是对城市中心区的功能分散和人口疏散作用较小。”^[45]这说明，人口向大城市集聚是一种必然规律，过度控制是违反城市发展规律的，必然起不到应有的效果。从其他国家大都市发展的经验来看，大都市仍然是人口集中的最好的选择。“二战后，世界范围内城市化发展的总趋势是集中化、大型化。纽约人口从1950年的1234万，增长到2010年的2010万。东京都市圈1950年人口为1127万，到1965年翻了一番，2010年则增长到3693万。发展中国家大城市人口增长更为迅速，2010年，新德里人口达2194万，墨西哥城人口达2014万。”^[46]

因而，我们在调控人口结构的时候，需要从多方面来考虑。不能以牺牲部分群体的利益为代价来达到和保证另一群体的利益。同时，城市人口结构有其自身的规律和发展阶段，一味要求减少底层阶层。往往是存在就具有合理性，既然像香港这样发达的大都市也存在对低层次的群体的需求，而对于大陆的城市也必然不能过高要求，好高骛远。因为，城市的需要是多层次的，因而必然要保证足够的中低层次群体的存在，我们社会阶层的目标是橄榄型的结构，也就意味着需要部分的底层。只有人口结构合理的城市，生活才能够真正和谐，社会也才能够实现和谐。