社会组织党委2022年工作要点

随着市场经济发展，社会组织迎来了大发展的机遇。如何对社会组织进行管理，一开始中国共产党和政府并没有很好的政策。在社会管理过程中逐步地形成了从身份管制到法律法规管理的转变，逐步形成了现代社会组织体制和社会组织管理体制，使之更适合现代经济社会的发展。

1.从身份管制到法律法规管理

改革开放以来，我国社会组织管理体制逐步从身份管制转变到法律法规管理。^[61]身份管制主要体现为对社会组织政治方向的把握，不符合社会主义性质的社会组织严禁成立，并通过运动式的清理整顿对社会组织进行区分对待，也称为“分类控制”。^[62]这些主要体现在改革开放以来到十八大前，我国政府颁布的社会组织政策之中。

1984年11月，中共中央、国务院联合下发《关于严格控制成立全国性组织的通知》。根据这个通知，国家经济体制改革委员会于1985年9月发布了《关于成立全国性组织的若干规定》明确了全国性组织的范围、条件、申报和审批程序、复查和汇总备案等重要事项。1989年6月国务院发布《外国商会管理暂行规定》。1990年6月，国务院办公室转发民政部关于清理整顿社会团体的文件即《国务院办公室转发民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》（国办发〔1990〕32号），借用公司清理整顿的思路开始了对社会团体的规范清理。从1978年到1992年这14年间，中国社会组织的发展经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。^[63]

随着建立市场经济体制目标提出，中国社会组织发展的内在动力更加强烈，但是在市场经济发展过程中，国家对社会组织仍然是采取身份控制的方式，制定印发了一系列的规定和通知。例如，1992年8月民政部下发《民政部关于印发全国社团管理工作会议文件的通知》；1993年10月民政部、公安部制定《社会团体印章管理规定》；1994年4月国务院发布《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》；1995年《民政部、国家工商行政管理局关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》；1996年7月中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》；1997年4月，国务院办公室转发民政部关于清理整顿社会团体的又一个文件即《国务院办公室转发民政部关于清理整顿社会团体意见的通知》（国办发〔1997〕11号）；1998年7月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》；1999年8月全国人大常委会颁布《公益事业捐赠法》，同年10月国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年民政部发布了《民办非企业单位登记暂行办法》、《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》，同年人大常委会作出了《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》和民政部颁布了《关于取缔法轮大法研究会的决定》，同年民政部还与国家体育总局、公安部联合发布《关于加强健身气功活动管理有关问题的意见》；2000年民政部发布了《取缔非法民间组织暂行办法》、《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，同年科技部和民政部共同印发《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》，民政部和卫生部共同印发《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》，文化部和民政部共同发布《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》，民政部和人事部下发《关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》；2001年7月民政部颁布《社会团体分支机构、代表机构登记办法》，同年，民政部、劳动和社会保障部印发《职业培训类民办非企业单位登记办法（试行）的通知》，民政部和教育部印发《教育类民办非企业单位登记办法（试行）的通知》；2002年3月民政部《关于全国性社会团体异地设立分支（代表）机构问题的通知》、《关于授权中国红十字总会作为中国红十字基金会业务主管单位的通知》。

党的十六大之后，国家给社会组织发展提供了更大的空间，部分地区开始探索社会组织管理体制改革试点，但是总体上的控制仍未彻底改变。2003年1月民政部办公厅下发《关于异地商会登记有关问题的意见》，同年3月国务院台湾事务办公室印发《台湾同胞投资企业协会管理暂行办法》，7月民政部、财政部下发《关于调整社会团体会费政策等有关问题的通知》，10月民政部印发《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》，12月民政部发出了《关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》。2004年3月国务院公布《基金会管理条例》。同年6月民政部公布了《基金会名称管理规定》，10月民政部发布了《关于现职国家工作人员不得兼任基金会负责人有关问题的通知》。2005年民政部发布了《关于开展民办非企业单位自律和诚信建设活动的通知》、《民办非企业单位年度检查办法》、《关于基金会业务主管单位职能委托有关问题的通知》等文件，同年12月劳动部和社会保障部、人事部、民政部《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》。2006年7月民政部、财政部共同印发了《关于进一步明确社会团体会费政策的通知》。2007年1月民政部印发了《关于做好社团组织评比达标表彰活动清理工作的通知》，同年5月国务院办公厅颁发了《关于加快推进行业协会改革和发展的若干意见》，5月民政部、中国科协共同发出了《关于推进科技类学术团体创新发展试点工作的通知》，9月民政部印发了《关于社会团体登记管理有关问题的通知》、《关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务活动工作的意见》，11月民政部、国家发展改革委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办发出了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》，11月民政部、外交部、公安部、劳动和社会保障部印发《关于基金会、境外基金会代表机构办理外国人就业和居留有关问题的通知》，11月民政部作出了《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》。2008年8月国家发展改革委、国务院纠风办、民政部、工商总局、中编办、人民银行、国资委、法制办、财政部《关于印发规范行业协会、市场、中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见的通知》。2009年10月民政部发布了《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》，11月中共中央组织部、中央深入学习实践科学发展观活动领导小组印发了《关于在深入学习实践科学发展观活动中建立健全全新社会组织党组织的意见》。

“双重管理”是对1989年以来我国社会组织管理模式的基本概括。国家民间组织管理局将双重管理体制概括为：归口登记，双重负责，分级管理和非竞争性。^[64]“双重管理”体现为身份控制，身份控制体现为身份依附，即要求社会组织在登记之前必须有一个可以依附的单位主管部门。随着现代社会组织体制的提出，“身份管制”逐步淡化，逐步演化到由法律法规管理的社会组织发展新阶段。西方社会组织管理重点关注的是政策和组织特性的问题，解决社会组织的前景、使命及战略问题以及未来的发展方向和长期的战略问题。社会组织的治理一般不涉及组织内部计划、工作人员和资源配置等问题，关注更多的是作为行使组织职能基础的规划和价值观，尤其需要考虑组织在社会中所行使的职能和组织运作的有效性等问题。^[65]而我国社会组织发展采取的是“控制—规范—引导—整合”四个连续的反应行动，这四个反应行动就构成了中国共产党在社会组织问题上的基本行动框架。^[66]

2.社会组织管理体制改革

社会组织管理体制是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称。^[67]我国社会组织管理体制具有中国特色，中国共产党作为权力机构成为国家和社会的核心，其作出的政策和战略都直接影响到社会组织发展，社会组织管理体制中的“核心”，因此中国社会组织管理体制是党和政府关于社会组织发展与管理作出的一系列制度规范、机构设置和政策措施，体现为各级党政部门在具体的社会组织管理实践中的战略思想及相应的制度安排，也体现为党和政府对待社会组织的基本态度和制度思想等方面。

在党和政府的政治控制和制度控制下，我国社会组织不可避免地带有浓厚的官方背景。一方面，具有官方性质的社会组织占据绝对主导的地位。这些社会组织的负责人往往是由政府党政部门直接任命的，或担任人大代表和政协委员，相应的这些组织就有更多的机会接触政府的有关部门，甚至有些政策本身就是由政府邀请这些组织参与制定的。^[68]另一方面，社会组织中的“近三分之二的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准”。^[69]这样的社会组织必然是与党和政府保持高度一致的社会组织。因而，我国大多数社会组织并非代表某些社会成员利益与政府发生对立，而是主动参与到官方体制中。^[70]这就要求我国社会组织管理体制首先要政社分开，这是构建现代社会组织管理体制的前提。

社会组织管理体制改革实际上就是体现国家对社会组织的管理从“身份控制”到法律规章制度管理，最终实现社会组织法治化治理。在旧的社会组织监管中存在诸多方面的问题，如社会组织的工具观问题、直接登记的法律性质不明确、直接登记的具体范围宽严不一和门槛较高、登记的法人类型不统一、缺乏社会组织产权规则、对章程没有充分尊重、对现有组织的认可机制缺乏、政策的协调和配套问题等，为此，李勇等提出“战略上充分认识社会组织在社会治理中的主体地位，完善社会组织登记所涉及的法律制度，基于产权制度建立社会组织登记、管理的制度，充分尊重社会组织章程在社会组织内部的‘宪法’地位，建立有效、适当、分层、分类别的信息公开制度，加强顶层设计，完善登记法律体系”的政策设计方案。^[71]

理论的推演只有在实践中才能真正得到有效论证。自北京2009年、深圳2004年开始对社会组织“双重管理体制”改革试点以来，^[72]到2012年国务院逐步对部分社会组织登记管理采取了直接登记的制度。十八大报告首次提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。^[73]十八届二中全会和十二届人大一次会议重申了建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构”。^[74]这样“双重管理”制度开始动摇，十八届三中全会提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。”^[75]

“社会组织化发展依赖于我国政府主导的发展战略，受制于社会组织管理体制的改革。”^[76]构建我国现代社会组织管理体制需要站在我国社会发展的现实基础上。一些学者根据党的社会组织发展原则提出了建立分类管理分级负责的社会管理体制，强调分类、分级两个方面。对具有浓厚官方背景、与政府之间主要是依赖与控制关系的社会组织，政府通过选拔或推荐离退休党政干部任职的方式，继续对它们施加影响，并逐步完善其管理；对自下而上成立的社会组织，根据其有助于社会治理功能，与其建立合作伙伴关系；对具有社会合法性而不具备法律合法性的草根组织，政府一般采取默许的态度，政府在社会领域中让渡一定的空间，满足基层社会结社的需求；对不具备社会合法性与法律合法性的社会组织，政府坚决打击和并予以取缔；对国际公益性社会组织，政府采取的“以合作求公益”的策略，以此获得一定的社会公益事业发展资源，对进入中国社会领域的国际社会组织，政府采取的是谨慎和务实的态度，规定这些组织必须在我国法律框架内开展活动。^[77]这里实际上只体现了分类管理，并没有体现分级负责。分级负责主要是对于不同领域、不同层级的社会组织，由政府的相关行政组织、分不同层级来对应管理。

随着我国政府对于枢纽型社会组织建设的重视，一些学者提出构建枢纽型社会组织来管理一般社会组织的管理体制。枢纽式管理就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个管理载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，行使一部分政府授权或委托的管理职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚各类社会成员的载体和实现合作共治的平台。枢纽式管理的目标是在社会组织自治与政府控制之间寻求最终平衡。^[78]枢纽式管理不是政府行政管理体制的延伸，它通过对传统官方组织进行改造和设立新的社会机构，来实现社会资源的整合，创新政府与社会组织互动合作的新型合作关系，开创了一种权限的社会管理模式。^[79]枢纽型社会组织主要指人民团体中工会、妇联、青年团组织，它们一直以来是党的重要帮手，作为政府部门的一个重要单位（它们的工作人员是公务员或者事业编制，拿政府工资），由它们来管理一般社会组织具有政治保障性；同时它们在一定意义上也是社会组织，它们同政府部门还是具有一定的差异性。因此，枢纽型社会组织管理一般社会组织的管理体制值得进一步探索。

社会组织监管体制是现代社会组织体制的第一个方面，是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称，包括社会组织的登记制度、备案制度、分类监管制度和行为管理制度等。^[80]我国近期对社会组织登记制度主要体现在党和国家一些重要会议决策中。“十二五”规划、党的十八届二中和十二届人大会议通过的决议中都说明社会组织的登记原则：“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”^[81]这些方面给我国社会组织发展提供了基本的方向，要在建设社会主义现代化过程中“努力形成一种以组织发展为目标、以规范监管为手段、以风险控制为限度的现代社会组织监管体制”，^[82]不断推进我国社会组织现代制度的形成，为社会现代化奠定牢固的基础。