近代以来，以参与为核心的民主观念并没有成为早期民主国家政治实践的指导，相反，这一思想由于其激进的特点而被民主理论弃之一旁，直到20世纪中期。这一尴尬的状况，实质上与人们将民主局限于狭窄的政治领域不无关联。几乎所有的当代参与式民主理论家对参与式民主充满信心，就是因为他们对民主的理解超越了政治民主的狭隘视野。参与式民主的研究者认为，民主时代的人们生活在一个广泛参与的社会，之所以人们不愿承认或未能认识，是因为我们将治理等同于政府制度，将民主看作是一种政府形式而非一种治理的形式。毫无疑问，只要存在组织和集体的地方，就存在着治理、决策和参与。
在梳理了前人思想的基础上，佩特曼对近代以来的参与式民主思想进行了集中概括，并提出了系统的参与式民主理论。佩特曼认为，当代精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主理论，而仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑。这种单一路径研究的结果导致了形成一种在许多方面与20世纪反民主观点具有奇怪相似性的“民主”理论。民主理论不再集中关注“人民”的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是与普通人身上所体现出来的与政治有关的必要品质的发展。[20]然而，民主理论并不完全是经验的，它也应该是规范的，有着特定的要求和取向。当代民主理论过于受制于经验主义的分析而失去了将理论用于指导政治生活的价值。在继承了卢梭、密尔及科尔等人的思想后，佩特曼指出，真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、宽容、个体的自由发展、人类平等，等等。佩特曼指出，实际上，对政治的参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，有利于形成一种积极的、富有知识的并对政府事务具有敏锐兴趣的公民，从而有助于一个参与性社会的形成。一个民主政体如果存在的话，就必须相应地存在一个参与性社会，即社会中所有领域的组织体系通过参与过程得到民主化和社会化的一个社会。[21]
佩特曼强调参与的功能，但没有简单地认为参与对于决策结果的改善具有多么重要的作用。她认为，参与的主要功能是教育功能，最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。通过参与过程的教育功能，可以发展和培育参与制度所需要的品质，个人的参与越是深入，他们就越具有参与能力，参与制度就可以维持下去。[22]在佩特曼的参与式民主理论中，全国层次上代议制度的存在不是民主的充分条件，因为要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化或“社会训练”就必须在其他社会领域中进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质。这一过程可以通过参与活动本身进行。佩特曼所强调参与的民主功能，关键在于参与活动与政治效能感之间的联系。她将参与行动中形成的个人心理效应、自信与政治效能感联系起来，从参与过程中累积的“心理好处”来讨论政治效能感。非政府权威结构中的参与对于培养和发展全国层次上的参与所要求的心理品质即政治效能感是必要的。政治效能感的发展取决于人们的工作环境是否提供了他们在决策过程中的参与机会。工作场所的实验表明，参与不仅对个人政治效能感的发展产生有利的影响，它也不会损害企业的效率，反而会提高效率。当然，工作场所的民主主要不是为了提高生产力、效能或产业关系（尽管这些目的可以从中实现），而是为了推动正义、平等、自由、公民权利和公民利益，以及所有那些人们熟悉的民主目标。
根据佩特曼的观点，公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。佩特曼重点研究了工业领域特别是工作场所，因为大部分人的一生中大量时间花费在工作中，工作场所的活动在集体事务的管理方面提供了一种教育，这在其他地方是没有的。而且，佩特曼认为，像工业这样的领域本身就应该被看作是政治体系，它提供了除了国家层次上的参与以外最重要的参与领域。如果个人对他们自己的生活和环境施加最大程度的控制，那么，在这些领域的权威结构必须按照他们可以参与决策的方式组织起来。[23]工厂内部的参与活动推动了工业领域中权威结构的民主化，进而消除了“管理者”与“工人”之间的差异。
佩特曼对什么是真正的参与进行了仔细的剖析。她发现，在工业领域，参与几乎是一个无所不能的概念，从最低程度的交往接触到最高层次的决定权。在许多研究者那里，对工业领域参与概念的理解是，决策属于管理者的“特权”，工人没有多少影响力。对于他们而言，参与不过是能够有助于实现企业目标的众多管理方法中的一种。正如人们所见到的，参与在提高效率方面是有效的，但是这些学者在使用“参与”一词时不仅仅是指一种决策方法，也包括了许多管理者使用的说服员工服从决策的方法。这种参与实际上并没有涉及到重要的决策过程，按照西德尼·维巴的说法，这种参与属于“假参与”。在区分了假参与的情况后，佩特曼认为，如果工业领域中的权威结构真正类似于国家政治体系中的结构，那么，管理者必须由每个企业中的所有员工来选举产生，并且可以罢免，或者说，如果建立一种直接的民主体系，所有的员工必须享有管理活动的决策权。在这两种情况下，不管民主体系属于代议民主还是直接民主，均意味着管理者永久处于掌权者的地位和工人们永久处于下级地位之间的差异格局，将必须被废除。在所有工人可以做出决策的地方，管理者仅仅是具有管理能力的群体而已。一种工业民主体系意味着工人们享有更高层次的参与机会。[24]但是，参与式民主理论并不要求对工业领域的所有权进行改革，而是关注参与活动中积聚形成的心理效应与不同的参与形式之间的关系。佩特曼认为，低层次的参与对于政治效能感的发展也许足够了。如果转向参与所具有的更为广泛的教育功能，更高层次参与体系的制度将遇到更少的实际障碍。[25]当然，更高层次上的参与也是有利于工业民主的。
在西方社会中，通过参与活动改变工业领域权威结构的可能性并不大，尽管有一些例子，却不具有普遍性。佩特曼对前南斯拉夫的工人自治管理制度十分赞赏，认为南斯拉夫的社会政治和工业组织形式从整体上看，非常类似于一种参与性结构。南斯拉夫的工业组织结构十分独特。每一个工业企业是由一个选举产生的工人委员会管理的，工人委员会由整个企业中各个选举单位集体（代表所有的工人）选举产生。工人委员会固定任期为两年（选举者有权罢免其成员），定期召开会议。工人委员会内部由小组委员会处理特定事务。普通工人有机会参与工人委员会及其管理委员会，每个人都有机会直接参与决策过程。南斯拉夫工人自治管理制度通过对企业重大问题进行全体投票的方式提供给每一位工人参与决策的机会。从南斯拉夫工人自治的实践中，佩特曼乐观地认为，南斯拉夫的经验给了当代参与式民主理论充分的理由相信，工业领域中权威结构的民主化是有可能的，尽管存在着较大的困难。当然，由于20世纪90年代前南斯拉夫国家的解体，建立在工业民主基础上的参与性社会似乎又离现实遥远了一些。
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