理论上，地方政府至少有两个重要动机去影响产业结构，从而影响就业弹性。首先，经济增长竞争上的压力促使地方政府倾向于引进投资规模巨大的企业，优先推动资本密集型产业发展，这些企业的引进与产业的发展能够带来快速的经济增长，对就业的吸纳能力却相对有限。在政治锦标赛中，上层政府对于下级政府官员的政绩考核是基于经济增长率，因此地方政府展开了激烈的经济增长竞争（Li and Zhou，2005；张军和周黎安，2008）。[11]在三次产业中，产业链较长，并能够带来快速经济增长的主要是第二产业，尤其是其中的制造业。从1978年到2009年，三次产业创造的GDP分别增长了4.018倍、28.494倍与25.16倍，其中工业增长了29.064倍。[12]与此同时，中国经济的资本密集程度也在提高，而且国有部门资本深化的速度明显快于非国有部门。从数据上来看，即使扣除掉基础设施之后，国有部门的资本—劳动比在1978—1997年间大约增长了1倍，但在之后的十年间却增长到接近1997年水平的4倍。相比之下，非国有部门的资本—劳动比却增长平稳，在2007年国有部门资本—劳动比相当于非国有部门资本—劳动比的4.5倍（Brandt and Zhu，2010）。
对于地方政府资本密集型的投资行为，一种理解是，地方政府在追求经济增长的过程中强烈地表现出追赶动机。为了不在地区间分工中处于落后的地位，欠发达地区有动机采取策略性的行为，发展自己缺乏比较优势的产业，以缩小本地与较发达地区的技术差距（陆铭等，2004）。另一种对于政府投资行为的解释是，随着经济的发展，发展中国家的企业很容易对下一个有前景的行业产生共识，投资上容易出现“潮涌现象”（林毅夫，2007；林毅夫等，2010）。自20世纪90年代中后期以来，相对于其他部门，中国经济中的重工业部门变得更为有利可图。在经济增长竞争的压力下，地方政府加大了对重工业部门的扶持。
其次，地方政府税收最大化的动机也会引起发展资本密集型产业的偏向。在分税制改革之后，中央政府将财权上收，而中央政府与地方政府事权的划分模式却基本保持稳定，表现为地方财政支出占全国总财政支出的比重在分税制改革前后保持稳定，但地方政府财政收入占全国总财政收入的比重在分税制改革后出现了剧烈下降（见图9.2）。随着改革的进行，地方政府需要为本级政府的支出融资，省级政府财政预算内收入与支出的相关性从20世纪70年代的0.172上升到80年代的0.752，在90年代后半期上升到0.998（Jin et al.，2005）。地方财政支出与当地GDP的比值在20世纪90年代中期以后持续上升，其主要收入来源是地方政府的税收收入，而地方财政收入与当地GDP的比值却基本保持稳定（见图9.3）。所以说，地方政府在为其财政支出融资方面面临巨大压力。
图9.2 地方政府的财政收入所占比重
资料来源：《中国统计年鉴2011》（中国统计出版社）。
图9.3 地方政府的财政压力[13]
资料来源：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社。
在分税制下，地方政府有激励通过发展资本密集型企业来增加税收。分税制改革以来，地方政府预算内收入的主要来源是划分给地方政府的那部分增值税、主要对劳务与第三产业征收的营业税、对企业利润征收的企业所得税以及上级政府的税收返还。其中，中央政府与省级政府分享增值税的比例分别是75%和25%。自分税制改革到2002年，企业所得税按照企业产权隶属关系划分，即中央企业所得税作为中央财政固定收入，地方企业所得税作为地方政府固定收入。从2002年1月1日起共享办法变为中央与地方按比例分享企业所得税，中央保证各地区2001年地方实际所得税收入基数，实行增量分成，当年中央与地方各分享50%，2003年及其以后年份中央分享60%，地方分享40%。另外，铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行与三家政策性银行缴纳的企业所得税在分税制改革以来一直作为中央财政固定收入（谢旭人，2008）。分税制改革以来，各地也陆续比照中央对地方的分税制财政管理体制框架，对省以下财政体制适时进行了调整。在省以下财政体制中，增值税的分享办法没有固定模式，但是全国大部分省区采取的办法是省与市县共享增值税，而且分享的办法主要是按比例分享，为了体现财力向下倾斜的原则，多数省级分享比例略低于市县分享比例。[14]在上述分税制安排之下，地方政府有为了增加税收的目的而发展资本密集型产业的冲动。资本密集度高的企业通常也是大企业，有更大的税基，根据国家统计局的“中国规模以上工业企业数据库”的相关信息，我们的确发现，企业的人均资本存量与资产总值之间是正相关的，而且，企业的资本密集度和税收总额之间也是正相关的。
来自上级政府的税收返还也是地方重要的收入来源，为此，地方政府仍然需要发展资本密集型产业，同样是因为资本密集型的企业规模更大，从而税基也更大。分税制改革之后，地方政府预算内财政收支差额主要来源于上级政府的转移支付，其中以税收返还、财力性转移支付与专项转移支付为主。[15]在分税制改革初期，中央政府与省级政府的税收返还的办法是：以1993年为基期年，按分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还的基数，基数部分全部返还。在2002年实施企业所得税分享改革时，为了保证地方政府既得利益，中央保证各地区2001年地方实际所得税收入基数（谢旭人，2008）。[16]总的说来，2002年以来，税收返还包括消费税和增值税返还、所得税基数返还。至于省以下的财政体制中有关税收返还的制度安排，在各省区之间并没有统一的模式，但是可以确认的是，各省、自治区和直辖市均是参照中央政府与省级政府的税收返还制度设计省以下的相应制度的（谢旭人，2008）。
税收征收中的规模经济促使地方政府在招商引资时偏向大企业。在中国的税收体制下，税收征收被视为政府下达给税务部门的任务[17]，税务部门都是以完成政府下达的任务为核心工作，税法的实际执行难以真正做到“应征即征”。[18]与去小企业征税的费时费力相比，去大企业征税通常更为容易，而且单位税收的成本更低，所以，从征税的效率来看，税务部门工作人员也更加愿意去大企业收税。通常来说，税务部门会将大型企业缴纳的税收作为完成任务的基础，甚至以分派的形式向这些企业摊派。因此，在地方政府来看，如果当地有大型企业作为税收大户，税收就更有保障，从而更有积极性来将大企业作为招商引资的对象。
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