略论建立领导干部重大决策失误终生责任追究制度

刘金福

享有多大权力，就应负多大责任，这是现代法治社会的一个基本特点，也是新形势下我国全面推行依法治国的基本要求。在各种权力中，决策权是最重要的。可以这样说，各级党政机关对广大人民群众的领导过程，基本上就是制定决策和实施决策的过程。因此，决策是否正确，直接关系到国家、地区、部门、单位的发展方向和命运。党的十八大提出“建立健全决策问责和纠错制度”，党的十八届四中全会进一步提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，这是改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化、法制化的一项重要举措，对于强化领导责任，减少决策失误，及时纠正错误决策和挽回损失，具有十分重要的意义。

一、建立领导干部重大决策失误终生责任追究制度的重要性和必要性

不久前，新闻媒体披露了广州市耗资8亿元人民币建成的陈家祠广场，仅使用4年时间，即因为地铁建设需要“推倒重来”，引起公众广泛关注。据了解，陈家祠广场扩建工程，在广州亚运会开幕前的2010年9月完成，彼时被称为“荔湾区迎亚运人居环境综合整治工程”。然而，由于广州地铁八号线建设，昔日重金打造的陈家祠广场却在短短4年内“推倒重来”。类似广州陈家祠广场这样的短命工程，实际上并不是个别的，在一些地方，已经是一种相当普遍的现象了。这些年，有些地方的标志性建筑、形象性工程不断涌现，那些鳞次栉比的摩天大楼就不用说了，就是一些山区县城，甚至一些乡镇，工程也越来越大，楼房也越建越高。动辄是投资上千万、上亿元，一圈地就是几百亩、几千亩，都要建成百亿产业园区、千亿产业园区，都要建成国家级经济开发区、省级经济开发区。这样好大喜功抓建设、搞工程造成的浪费十分惊人，对经济持续、健康的发展非常有害，但有的官员还是乐此不疲。出现这种现象的主要原因是什么?笔者认为，造成决策失误的原因有很多，但权责不清、责任追究主体不明、责任追究程序不完备是主要原因。一些地方、部门和单位，之所以存在班子成员都想说了算，而又都不想承担决策的风险和责任，出了问题往往不了了之的问题，最主要原因就在于对造成决策失误的责任者追究不够严厉。十八届四中全会首次提出建立重大决策失误终身责任追究制度。重大决策失误终身责任追究制度，就是对决策造成的重大失误，必须追究相关当事人的责任，哪怕当事人早已升迁、退居二线甚至退休都要进行责任追究。表明中央对重大决策失误责任者的追究是动真格的了。有了重大决策失误终身责任追究制度并完善监督制约机制，就等于给了领导干部设了警戒级和高压线，领导干部在做重大决策时，就不敢也不能胆大妄为，增强责任心，使其牢固树立“有权必有责、用权受监督、失误必追究”的观念，正确谨慎地使用决策权，尽量避免决策失误，减少经济损失。而且，通过追究决策失误者的责任，既可教育决策者本人，也可教育其他决策者，从而起到惩一儆百的效应。这是保证决策正确的有效手段。

二、建立和完善领导干部重大决策失误终生责任追究制度的对策和建议

十八届四中全会提出:“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”但是，领导干部重大决策失误终身责任追究制度真正落实，仍面临许多难题，需要建立一些相关的配套制度，笔者提出如下对策和建议:

1.明确划分重大决策失误责任追究主体。权力和责任是相生相伴的，享有多大权力，就应负多大的责任。但是，长期以来，我们在行政管理活动中却存在着权责不清、权责脱节的状况，争权诿责的现象较为突出。因此，追究决策失误者的责任，应当坚持“谁决策，谁负责”的原则。所谓“谁决策，谁负责”，就是“谁拍板，谁负责”。我国法律规定，地方各级人民政府实行行政首长负责制，这就是说国家权力机关赋予了各级行政首长行政决策权。因此，在集体决策中，“一把手”是第一责任人。“一把手”要发挥集体决策中的主导作用，要当好“班长”，不要做“家长”，要高人一筹，不要高人一头，要用好一票之权，不要搞一人专断。“一把手”是一个单位的全权负责人，“一把手”具备的高度责任感就似无声的命令，会对班子成员和下属产生巨大的影响力。因此，“一把手”一定要充分认识自己所处的地位，善于负责，敢于负责，勇于负责。要勇于带头处理工作中出现的棘手问题，切不可一遇到刺手问题就采取拖延战术，使问题久拖不决或出了问题以“集体”为挡箭牌开脱责任。十八届四中全会提出:“对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”这是明确划分领导干部重大决策失误责任被追究主体的主要依据。

2.建立领导干部重大决策责任记录在案制度。以重大问题、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用的决策为主要内容。重点记录决策事项、决策背景、决策方式、决策程序、决策结果等相关情况。一项决策是由谁动议的，由谁附议的，哪些人赞成，哪些人反对，都要记录在案，并经当事人签字，留存进档。档案记录作为对决策成败奖惩的依据。如果发生重大决策失误，在记录的基础上，清查责任。在无碍国家安全和机密的前提下，应尽可能地让相关范围的群众和党员知道。那么群众和党员就会根据决策的结果和决策者们在决策中的不同表现，对决策者们做出相应的评价，就把这种评价引用为行使评议权、选举权的重要依据。如果一个领导者从未提出过任何决策建议，或者虽然有决策建议但几无成功的记录，还有什么理由继续担任领导呢?应当对其进行罢免。

3.建立决策评估机构。建立领导干部决策失误责任追究制度，顾名思义，它是一种过错追究，就是要追究做出错误决策的领导者的责任。因此，建立这种制度，首先就要建立一种独立于决策主体之外的决策评估机构来检验和衡量领导者做出的决策到底是正确的还是错误的，如果是错误的，性质如何，怎样界定。比如，决策错误和错误决策是两个含义不同的概念，两者之间有着质的区别。决策错误是决策者由于经验、信息、条件等客观因素的制约，未能预测到某种决策可能会产生的消极后果，其消极后果的出现违背了决策者的初衷。而错误决策则是预见到某决策会产生种种消极作用，但为了获取个人或某一小团体、某一局部的利益，明知消极而故意为之，甚至刻意追逐某种消极后果，以至化大家为小家，损公肥私，浑水摸鱼。因而，不可将所有的决策失误都归属于腐败之列。对于因受政策调整或者一些非人为因素造成的不可预见性的决策失误的，不追究决策失误者的责任，主要是督促决策失误者总结经验教训，采取补救措施，把损失降低到最低限度。属于腐败行为的是那种有意而为的错误决策。对于这类错误决策，要严厉追究当事人的责任。

4.依法建立严格的领导干部重大决策失误终生责任追究制度。分清责任，奖惩严明，狠抓落实，是使领导干部重大决策失误终生责任追究制度具有严肃性和威慑力的关键。十八届四中全会提出“建立领导干部重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责思路。最关键的是“终身”两个字。不管你官居何位，身居何处，就算你退休了甚至逃居国外，只要活在这个世界上，都要对做出的决策负终身的责任。如果是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策失误，都要付出代价。并按照决策失误造成损失的轻重和影响大小，依法追究其责任，分别给予应有的党纪、政纪、法纪和经济处罚。在条件成熟的时候，应制定专门的《领导干部重大决策失误终生责任追究法》，可以就重大决策失误责任追究主体、重大决策失误者应承担的法律责任、专门的责任追究机构等方面，做出法律规定。

5.健全领导干部重大决策失误终生责任追究监督机制。法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出:“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”目前，我国虽已建立了较为完备的权力约束制度和监督制度，形成了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督、舆论监督等庞大的监督网络体系。但也存在一些问题，如监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性，权力监督主要靠事后的追惩，对事前预防监督和事中的过程监督没有给予足够的重视，等等。当务之急是要切实使这些监督机制真正有效地运作起来，并在实践中不断加以完善:

一是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

二是强化对决策全过程的监督。对决策失误责任的认定、决策失误责任追究的依据、对责任人的处理结果，都要进行公开监督。

三是提高专门监督机构的职能权限。中央已决定成立新的反贪总局，就是提高专门监督机构职能权限的重大举措。新的反贪总局成立后，职能配置更加科学，办案力量进一步增加，领导班子进一步配强，局长由一名副部级检察委员会专职委员兼任。

(中共吉林省委党校)