多重博弈中合理社区空间的寻求

多重博弈中合理社区空间的寻求_体制转型与中国城市空间重构

4.4.3　城中村的转型与改造:多重博弈中合理社区空间的寻求

城中村的转型与改造一直被认为是城市化进程的一个棘手难题。由于城中村的形成发展过程受到制度安排及变迁的深刻影响，其转型与改造也应该从制度变迁的角度入手，通过革除某些体制性障碍，才能达到治标且治本的效果——既通过治理城中村改善了城市形象，又为城市“草根阶层”提供了合理经济的生活空间。目前，国家对城中村治理与改造的总体意向是通过城市规划、地价、产权及拆迁补偿安置等方面，来平衡政府、村民与开发商三者之间的利益关系。换言之，城中村在转型与改造的过程中存在着复杂的政府、开发商和“村民”的三方关键变量，其改造过程也就是一个多方利益博弈过程中暂时的一种均衡。以下将从制度、空间和政策3个层面进行阐述:

1）农村社会管理体制与产权制度的转型

（1）村民身份的转型与城市社区管理体制的建立。尽管城中村已基本没有农业用地，产业结构和村民就业结构已非农化，但是仍然实行着以村委会为管理组织的农村社会管理体制。村委会是为适应我国农村双层经营体制而建立的农村基层自治性组织。然而城中村经济结构的现状表明，农村社会管理体制已经不适应城中村的自身发展需要。目前，绝大部分城中村的改造首先采取将城中村居民所有农业人口转为城市居民户口，根据城中村的具体情况在适当时机撤销村委会建制^[22]，设立城市街道或社区居委会等城市型管理体制（表4-8），如广州市2001年提出“将已征用土地的‘城中村’农业人口一次性转为城市居民；然后以政府令的形式，将人均农用地面积不足66m²的在册农业户口有计划地转为城市居民户口”（范瑞威，2003）。待时机成熟，就可按法定审批程序撤销村委会建立城市社区居委会，按照社区建设的要求完善有关管理体制，并妥善安置原村委会的干部。

表4-8　村委会与城市社区居委会的比较

（2）集体经济产权制度向城市现代经济的转变。我国经济实践表明，传统集体经济内部排他性财产制度的缺失，是引发农村集体资产运营过程的利益冲突的主要因素，这一矛盾在具有庞大集体资产的城中村更为突出。受自身封闭机制的束缚，城中村传统“村镇经济”使其不仅在产品市场、要素市场（特别是资本市场和劳动力市场）上难以与现代企业竞争，而且其生产管理和交易的成本必然高于其他经济组织，寻租的现象不可避免。此外，产权不清而造成有效激励和约束机制不足，甚至造成许多经济纠纷。诸如此类种种弊端使得产权改制成为城中村转型的关键变量。

从目前看，股份制经济是我国企业产权制度改革的普遍取向，也是与市场经济相适应的经济组织形式，城中村自身的经济特点向股份制过渡，是由和股份制所具有的优势决定的。对集体经济组织转制问题，在撤销城中村村委会的同时，应适时将其转制为由集体法人股东和个人股东相结合的股份制或股份合作制公司，使公司组织治理与社区自治组织职能相脱离，改变政企不分的状态。在政府指导下，经资产评估机构对集体资产进行评估后，由各村根据实际情况制定具体的转制方案，并经股东大会通过后报政府备案（范瑞威，2003）（图4-17）。此外，还应从法律和政策上按照市场经济的要求规范产权交易，从而降低农村人口向城市迁移的支付成本，加快农村人口城市化。

图4-17　集体经济转股份制的基本流程

（3）土地转制与土地房屋权属的政策转向。目前，城中村集体土地改制大多采取直接使集体非农建设用地上市的方式（归集体股份有限公司所有，条件成熟后再开发利用、上市交易），或先将集体土地一次性转变为国有土地再上市交易。如苏州1990年代中期出台政策^[23]对农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下，进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得进行大型娱乐和高档房地产开发项目，并对产权代表、流转程序、收益分配等作了详细规定。而广州市将中心城区试点改造的城中村集体土地一次转为国有，不允许房地产开发商的参与，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政对编制规划设计方案及建设公共设施给予适当资金支持以及优惠政策。

由于城市土地二元管理体制依然存在以及村民受巨大的级差地租的驱动，城中村的土地转制涉及的利益群体异常复杂:一方面，城中村中的土地隐形市场（土地产权自发、无序性的流转）冲击了国有土地市场的规范和运作，给土地利用规划等规管体系带来诸多隐患；另一方面，由于一些发达地区将农村集体土地转为国有土地的级差收益十分明显^[24]，单靠国家强制的办法使农民失去土地的做法也很难以成行。如果没有机制来保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，则容易引起村民的质疑与社会争议，造成城乡差异的后患。因此，土地转制必须以尊重和维护村民土地权益为行动前提，确保居民相关的补偿安置政策。

2）旧村景观形态系统整治与更新的转向

城中村以依托传统农村住宅格局建筑、以农民宅基地为基础而成广为人知的“握手楼”、“一线天”等空间视景，大多城中村内部建筑密度以及容积率严重超标，存在相当大的安全隐患，成为城市环境比照下的不和谐空间结构状态和景观性问题。因此，城中村迫切需要对原农村集体用地范围内的旧住宅区、工商住混合区进行系统的改造整治，包括住房的合理改造以及公共活动场所和绿化用地建设等。珠三角一些城市（珠海、广州市等）也陆续采用彻底或部分改造，以及保留修缮的手法对城中村建筑形态进行了整治与更新，逐步实现村内公共空间、景观面貌与居住环境品质的提升（图4 -18）（表4-9）。

图4-18　深圳某城中村改造的方案

表4-9　深圳全市未来5年城中村改造控制规模总表（单位:万m²）

资料来源:深圳市规划设计研究院.深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005—2010）

但必须认识到，城中村物质景观问题的彻底解决，必须与廉租屋的规模性供给紧密联系起来。在政府仍然还没有大规模推出针对流动人口居住的廉租屋条件下，如果没有城中村低成本廉租屋的及时供给，流动人口的居住极易演变为一大严峻的社会问题。因此，预防和解决城中村“景观”问题，必须把城市化农民的生存发展以及流动人口居住寻求的满足纳入考虑范畴，寻找更具操作意义的权宜性策略。如果从现实激励的角度看，预先的城市廉租屋定位和社区建设（如香港10年新市镇建设计划与政府“公屋计划”相匹配）是发达国家、地区解决类似问题的办法和思路（图4-19）。因此，考虑到村民宅基地的制度特点，可以将改造的试点村预先定位为中低收入流动人口和廉租屋居住区，使农民在有长远租金回报预期的同时，亦有动力和积极性去利用自我力量进行社区的长远规划和建设。而对政府而言，规模化廉租屋社区的存在不仅能提升政府公共资源的利用效率，还能在一定程度上减轻政府城市公共管理的成本。如深圳市于1997年起试点改造城中村，通过划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，以空间形态改造为重心，规定设计统建方案供村民选择，将其改造为商品房或合法廉租房。但也要尽量避免城市社会空间的过于分化，除了单纯的物质空间景观的改造，还需将经济、社会、文化等纳入城中村的系统改造过程。

图4-19　新市镇:香港主要的“公屋”建设地区

3）合理、公平的城乡公共政策配置模式的转向

城中村的城市化是一个长期的历史过程。尽管一些城市城中村改造已取得了一定的成效，但相关的政策配套与供给仍存在缺失与时滞的现象。如土地产权转制后存在的地区差价和利益梯度，使农民转变为市民后各项社会配套改革（如社保、就业保险、医疗保险等）的资金难以得到有效保障和合理均衡。此外，在社区与产权转型、房屋拆迁安置后，直接或间接地导致相当一部分村民处于失业或者半失业状态。因此，相关制度与政策的适当安排成为迫切而又核心的问题，这要求政府调整原有的社会管理体制，制定具有针对性的政策配置与制度安排来保护弱势原住民群体利益。目前，最为紧迫的则是将改制后的原住民的失业保险、养老保险、医疗保险、社会救济等纳入社会保障政策体系与城市管理体系，借鉴国外经验，鼓励有条件的社区自组织力量来发展社会保障失业。此外，出台有针对性的就业政策，提供就业指导与服务，让改制后的城中村按其原有的基础更好地与各自相对应的城市社会体系接轨，促使其最终形成具有一定社会适应与博弈努力的新型社会空间（表4-10）。

表4-10　城中村的社会转型与演变

资料来源:运迎霞，常玮.博弈、和谐、共赢——城中村改造经验借鉴及其策略研究.城市发展研究.2006（3）

通过上面的分析我们可以看到，城中村是中国在特定发展环境、制度环境和发展阶段作用下的一种地域空间现象，它在支撑我国快速而粗放的城市化进程以及缓解由此带来的许多物质性匮乏和社会结构性矛盾方面，发挥了重要而不可替代的作用。我们也可以简单地理解为，中国高速城市化进程中的巨大空间与社会成本并没有得到充分的显现，而相当一部分这样的成本是由城中村来承担和消化的。因此，我们不能简单地将城中村的形成与发展归结为是原住民在市场博弈过程中侵占城市化“外溢”利益的结果，而应该认识到城中村更重要的是二元规制环境刺激原住民进行“理性利益”行为选择的结果。

同时必须强调的是，城中村二元规制环境的形成，既有国家宏观层面制度设计上的系统缺陷，然而更多的是由于地方政府的趋利性而进行“有目的”的公共政策设计与选择的结果。事实证明，二元规制并不是有效的规制，如同一枚硬币的正反两面，松弛的行政管理也助长了城中村内非法经济与活动的孳生，正是由于非法经济活动的存在，城中村才成为社会、政府乃至许多学者眼中的城市“癌症”与“毒瘤”。但是，不能简单地将中国的城中村等同于国外高速城市化过程中形成的贫民窟，因此也不能粗暴采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策。要“改造”或“消灭”城中村，最关键的是将其融入到城市一元化的规制环境中来，而不是将其在空间上简单地“抹去”。也就是说，逐步实现“二元规制”环境向“一元化规制”环境的变迁，才是解决问题的根本，而这首先要求城市政府改变趋利型的“增长机器”（growth machine）政策，立足于建构更为合理、全面意义上的综合发展政策与制度供给。

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【注释】

[1]曼纽尔·卡斯特著；戈岳，高向平译.城市化.国外城市规划，2006（5）

[2]贺善侃.当代中国转型期社会形态研究.上海:学林出版社，2003

[3]罗卫东.比较经济体制分析.杭州:浙江大学出版社，1999

[4]魏立华，闫小培.社会经济转型期中国城市社会空间研究述评.城市规划汇刊，2005（5）

[5]数据来源:国家统计局.2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报.2006

[6]赵云伟.当代全球城市的城市空间重构.国外城市规划，2001（5）

[7]Peter Marcuse，Ronald van Kempen.Globalizing Cities:A New Spatial Order？.［s.l.］:Blackwell Publishers Ltd.2000

[8]Robert B Potter，Sally Lloyd Evans.The City in the Developing World.［s.l.］:Addison Wesley Longman Limited，1998

[9]在当时的上海城市，社会空间的极化为所谓的“上只角”和“下只角”，“上只角”为外国人或华侨的高级住宅，而“下只角”居住的多是乡村农民和全国各地的难民（Lu，1999）。

[10]戴学来.英国城市经济衰退与城市更新运动.人文地理，2005（12）

[11]保罗·贝尔琴，戴维·艾萨克，吉恩·陈；刘书瀚，孙钰译.全球视角中的城市经济.长春:吉林人民出版社，2003

[12]戴维·波普诺著；李强等译.社会学.北京:中国人民大学出版社，1999

[13]在保罗·贝尔琴，戴维·艾萨克所著的《全球视角中的城市经济》中，对西方国家城市更新有如此描述:“……然而，建筑环境的更新和改造与美国城市的贵族式迁徙有关，在其他的资本主义国家（如伦敦）也是如此。贵族式迁徙经常是高收入、没有小孩的夫妇搬进没落的城市内部，取代低收入的工人。”

[14]Gpeg O.Urban renaissance:New horizons for rio’s favelas.Geography，2001（1）

[15]Stanley D Brunn，James O Wheeler.The American Metropolitan System:Present and Future.［s.l.］:John Wiley ＆Sons，1980

[16]据国内外的预测，中国的城市中产阶层在未来20年将迅速崛起。目前，中国77%的城市家庭年收入少于2万元，根据麦肯锡的估计，到2011年中国的下层中产阶层人数将达2.9亿，家庭年收入在2.5到4万元之间，该阶层的增长到2015年将达到顶峰，总购买力达到4.8万亿元。第二次演变预计将在2020年发生，数亿人将晋身为上层中产阶层，家庭年收入在4到10万元之间。到2025年，该阶层的人数将高达5.2亿，涵盖城市人口的一半以上，总可支配收入将达到13.3亿元。

[17]事件资料来源于南京大学顾朝林教授2004年的学术报告。

[18]国家信访局研究室曾对外宣称，近3年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从拆迁投诉信件看，到今年8月底同比上升50.34%。从拆迁户上访人数看，2002年比上年增长64.86%，到2006年8月底又同比增长47.19%。

[19]社会心理以及消费水平在一定程度上影响着市民对旧城更新的可支付意愿。曾有评论指出，“怀旧”是一种“奢侈品”，它需要所谓“中产阶层”的创造与支撑。于是，以“旧城生活”作为目前沿海发达城市房产商的激活点，以提升文化品位作为包装的房地产开发项目开始涌现，而且颇合推崇“文化怀旧”的年轻白领一族的胃口。

[20]最近一幅记录深圳市政府爆破城中村而题为“华夏第一爆”的照片，也因而获得了重要的摄影大奖并在网络上广泛传播。

[21]留用地政策是广州等地出台的地方性土地政策，是指在城市建设征用农村土地时将一定比例的土地返还农村用于非农业建设（李立勋，2001）。

[22]按照有关法律法规，在“城中村”所有农业人口转为城市居民后，村委会建制和农村管理体制须撤销，应建立城市街道、居委会的管理体制。

[23]苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法.1996

[24]据国土资源部统计，截至2000年底全国累计收取土地出让金7 300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占当地财政的35%，有的竟然高达60%。而在土地转变增值的收益分配中，政府得60%～70%，村级集体组织得25%～30%，农民得到的少于10%。