国外促进农民增收的主要方法

第二节　国外促进农民增收的主要方法

一、促进农民增收的主要方法

发达国家实施农业保护政策的手段虽然多种多样，但从提高农业竞争力、增加农民收入、缩小城乡居民收入差距角度看，我们可以将其归结为以下4个方面：

（1）价格支持。包括运用目标价格、营销差价补贴、最低支持价格、保护价收购等手段，其目标主要是稳定和提高农民收入。该种手段是美国、欧盟、日本等发达国家在20世纪运用时间最长和应用范围最广的一种措施。

例如，美国1996年的农产品计划规定，政府为小麦提供的最低保护价为每蒲式耳4美元。在与政府签订合同后，农场主可以以自己未来的小麦收成作抵押，从政府的农产品信贷公司取得“基本贷款率”为每蒲式耳2.69美元的贷款。在作物收获后头5个月内，如果市场上的小麦价格高于每蒲式耳4美元的水平，农民可以在市场上出售自己的小麦，以现金归还政府的贷款及利息，如果市场上的小麦价格低于每蒲式耳4美元的水平，农民可以将自己的小麦送往政府的农产品信贷公司，并取得贷款率（或市场价格）与目标价格之间的差额（即“差额补贴”）。也就是说，凡是参加政府小麦计划的农民，最终可以取得的最低价格是每蒲式耳4美元的目标价格（最低保护价）⁽³⁾。

欧盟于1962年开始制定并实施共同农业政策。其作用机制是，在共同体内部市场上，对主要农产品实施价格支持和干预制度。每年年初经成员国协商后，由共同体部长理事会确定主要农产品的目标价格（最高价格）和干预价格（最低价格——当市场上的农产品价格低于这一水平时，政府即对农产品进行义务收购）。同时，对于共同体以外的农产品市场，则制定了“门槛价格”（即外部农产品进入共同体市场的最低价格）和出口补贴制度。这套制度的建立，一方面在共同体内部确保了农民出售农产品能获取稳定的价格收入，另一方面也抵御了共同体外部农产品的竞争压力⁽⁴⁾。

日本则主要通过成本加收入补偿、最低价格保证、稳定价格带、价格差额补贴和价格平准基金等一系列制度来缩小城乡居民收入差距。比如，“生产成本＋收入补偿”的稻米收购价格政策，是以稻米生产的物质成本和劳动力成本为基础，合计成本按工人的平均工资计算的补贴方式，确保日本农民得到与工人大体一致的劳动报酬⁽⁵⁾。

（2）收入支付。价格支持政策尽管对提高农民收入、抑制城乡居民收入差距起到明显的作用，但由于其直接影响农户生产决策，容易对农产品生产和贸易产生扭曲。因此，在WTO农业协议框架下，大多数发达国家又将对农民的支持和保护政策重点转向了收入支付。收入支付政策的执行方式又分为直接支付、面积限制补贴、投入品补贴等多种形式。美国和欧盟的收入支付政策中，休耕补贴是一项重要内容。主要是对按政府要求，停止继续耕作的面积提供补贴，以减轻农民损失，同时规避农民因减少耕作而收入下降。近年来，美国农民还通过所谓生产灵活性合同和反周期补贴等形式，获得政府的直接收入支付。欧盟从1992年开始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴。主要目标就是对因目标价格降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。日本的收入支付政策主要针对山区、半山区农民进行，目的是平衡山区、半山区农民和平原地区农民生产收入与成本的差距。韩国自1998年起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付3种形式对农民进行直接补贴，最大限度地增加农民所得。直接支付已成为现阶段韩国对农民收入支持最重要的政策⁽⁶⁾。

（3）一般服务支持。一般服务支持是指政府通过对农业基础设施建设、农业科研、教育和推广体系建设、农业信息服务以及扶助农民组织的政策性投资。就发达国家及地区而言，实施这一政策的主要目标有二：一方面是巩固农业基础地位，提高产出水平和竞争力；另一方面则立足于为农民收入创造良好环境。

在对农业基础设施建设的支持方面，如欧盟规定，凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等，由欧盟提供25%的资金，其余75%由各国政府自行决定予以再次补贴。英国对田界围栏、农场建筑、农业机械、农田排水设施及农村道路修建提供2/3以上的费用。日本政府对农田基本建设改造项目，只要达到审核标准，各级政府的补贴可以达到项目费用的90%。

在提供市场信息服务方面，美国政府为农民提供的农产品供求状况、价格行情及预测等信息是免费的。欧盟通过合作社组织为农民提供市场信息、销售及技术服务大部分也是免费的。

在支持农民组织发展方面，法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。日本农协的经营活动免交所得税、收益税和营业税，农协等组织在建设仓库、增加固定资产投资方面，还可以得到政府80%的补贴。

此外，发达国家及地区政府通常对农业科研、教育和推广体系建设投入大量资金支持⁽⁷⁾。

（4）其他收入支持。其他收入支持内涵广泛，主要包括提供低利率和担保的信贷政策，减税、免税和延期纳税的税赋政策，自然灾害补贴以及农业保险等多方面内容。主要目的是克服农业风险和农民收入不确定性的矛盾，提高农产品竞争力，增加农民收入。

作者（左一）到地震灾区检查恢复重建

在提供农业信贷服务方面，美国政府专门为农场主设立了农场主家庭管理局和农产品信贷公司两个农业信贷机构，为农业生产提供贷款。同时，政府的小企业管理局也为农场主提供贷款。不仅如此，美国政府还协助农场主合作社建立了“农业信贷体系”（农业信贷合作社），并采取向该体系提供优惠贷款资金及筹资担保方式，尽可能降低农场主贷款成本。法国政府和农业合作社共同组建的“法国农业信贷银行”（它的中央机构属于国家机构，而下属机构则为合作社性质的机构），是世界上最大的商业银行之一。日本政府则通过“农业协同组合”为农民提供农业信贷⁽⁸⁾。

在自然灾害补贴及农业保险政策方面，发达国家及地区的政府也普遍建立了相应的政策支持体系。一方面，对遭受各类自然灾害的农民提供一定数量和形式的补贴。另一方面，由于农业保险本身具有较高的风险，商业性保险公司多不愿意从事此项业务，各国政府为提高农民抵御自然灾害的能力，以使农民能够稳定地从事农业生产活动，通常还由政府出面直接为农业提供保险，或对商业性保险公司经营的农业保险提供再保险，以保证商业性保险公司不因从事农业保险而遭受损失⁽⁹⁾。

除了上述政策支持外，发达国家还普遍通过增加对农村地区的大量投资和建立公共财政转移支付的制度，平抑或缩小城乡、区域之间的差距，改善农民生产、生活条件，致力于创造城乡、区域、工农之间协调发展的机制和环境。

二、亚洲各国的农业支持政策

亚洲是个农业和人口大洲，很多国家像中国一样都以少量的土地养活高密度的大量人口。大力保护国内农业以确保国内粮食供应和国家粮食安全，努力研发高产农产品，增强农产品国际竞争力等都是亚洲各国政府追求的目标。亚洲国家主要有两种农业状况，一种是土地资源少，人口密度大，政府积极发展高品质农业，重视本国农产品的竞争力，如日本和韩国；另一种是土地资源丰富，但人口基数庞大，政府积极发展高产出农作物，以养活国内巨大的人口，如印度。与世界上很多国家相比，印度的关税水平很高，并且关税降低的幅度很小。在很多国家开始减少对出口农产品补贴的趋势下，印度政府依然对国内农产品的出口进行补贴。印度也善于运用WTO的“绿箱”政策，通过“绿箱”政策规定的合理范围内的农业支持和投入来大力支持国内农业生产。

日本耕地有限，劳动力价格高，农业生产成本高。因此，国内农产品价格昂贵，而且对国外农产品进口依赖性很高，所以日本有苛刻的农业保护政策和对国外农产品进入的控制政策。对于国内农业，日本政府一直向农民提供巨额补贴，每年日本农民收入的60%都来自政府补贴。但近年来，由于国际压力，日本开始将这些直接补贴的资金投入到农业科技研究、农业基础设施建设、农业人才的培养和农业资源保护等方面。在税务方面，与其他国家相比，日本农民享受着很大的优惠政策。例如：从事农业生产的日本企业或个人，可以在事业税、所得税、继承税和赠予税等方面得到相应的优惠。由于日本农业生产成本高，所以农产品的价格也相对比较高，但是日本政府注重本国农产品的品牌观念，运用品牌效益，以更营养、更好吃的观念占领日本市场，并出口海外。这个政策将品牌效应这个现代化企业管理理念和农业管理相结合，得到了不错的成绩。除了将品牌效应运用于农业，日本企业还进入农业经营领域，帮助农产品的生产和销售，使农产品从生产到消费的周期缩短，农业资金流通加快，为日本农民创造更多的财富。特别是销售领域，企业通过系统管理，进行大规模市场调查、广告投入、品牌宣传并借用完整的商业销售网络和流通渠道，帮助日本农产品更好地销售。在对国外农产品进入的政策方面，以前日本为了保护国内较高价格农产品的竞争力，向国外进口农产品收取高额关税以减弱他们的价格优势。也是由于国际压力，日本的高关税政策开始转变，由关税转变成更隐性的非关税限制，如质量要求，绿色壁垒等。

与日本相似，韩国农产品的竞争优势也非常薄弱，因此，韩国政府也对本国的农产品进行多重保护，特别是对外的限制政策。首先，韩国对于农产品关税采取了“关税升级”政策，即“针对不同的农产品生产加工程度而征收不同关税的“倾斜式结构”。对加工的农产品收取高额关税，例如饮料，烟草等。其次，韩国对农产品的关税配额使用非常广泛，很多农产品都有一定的进口配额。并且还对部分国内竞争力较弱的农产品种类的配额实行非常严格的招标制度，使得进口商必须支付很高的“进口费”。对于关税的执行方面，韩国政府对关税收取的审查，走私农产品的惩罚都非常严厉。再次，随着韩国法律与制度的完善，对反倾销、反补贴政策的运用也越来越多。韩国政府利用这些法律规范来保护本国农业。最后，韩国还制定了完整的食品质量、安全的法律规范，通过技术性贸易壁垒来阻挡没有达到标准的外国农产品的进口，以保护本国的农业生产。

三、欧美各国的农业支持政策

位于北美洲的美国和加拿大都有辽阔的疆域，自然资源也很丰富。这两个国家农业的共同特点就是规模大，属于大农场作业，专业化分工强，农业科技发达。但是尽管有着这种优势，这两个北美发达国家还是非常重视对本国农业生产的保护和支持。

美国政府始终非常重视对本国农业产业的支持和保护，它所采用的所有保护政策中，最重要的是进行税收上的优惠政策和大量的农业补贴。在农业支持方面，美国的农业税有税种少、对应性强、按照纳税的农业人口的收入比例纳税的特点。美国的农民除了按照国家统一规定要缴纳的所得税外，只有少数几种其他税要缴纳，而这些其他税种也都是面向所有纳税者普遍征收的，很少有特别针对农业生产所必须缴纳的税款。在美国，不仅针对农民收取的税种少，而且所收取的税款总额也很低。这些都是美国农业税的特点。另外，美国的农业补贴总量也非常大，并且逐年增加的速度也很快。例如，2002年开始美国政府颁布了新的农业法，重点是为了大幅度提高政府对农业生产的补贴。该法律规定到2012年为止，政府计划用于农业支持的总额为1900亿美元，平均每年的政府农业补贴将近200亿美元。这个补贴额比1996年农业法规定的补贴总量增加了80%。

除了补贴总量大，美国对农业补贴的范围也很广。首先，美国农业多为大农场作业，分布集中，有区域性。美国政府对各个大宗的农产品生产行业都有补贴，几乎覆盖了全国的各大农产品生产区域。并且这些政府补贴大部分集中在成规模的有竞争力的优势农产品上，进一步帮助美国农产品在国际市场上获得竞争优势。例如，美国90%的政府补贴都集中在小麦、大麦、大豆、玉米、棉花这五种主要农作物上，而这正是分布于整个美国的五个农业带的主要作物；美国政府还从农产品的生产、储存、销售甚至出口等各个环节进行补贴。

美国政府的补贴措施也多种多样。政府投入大量拨款用于农业科技的研究和农用公共设施的建设，包括公路、水利等。由政府机关向农场主提供低息贷款、农产品抵押贷款和无追索权贷款等来方便农场主贷款。这些非常优惠的贷款帮助了美国各类中小规模的农场主。美国政府还给很多从事农业保险业务的机构提供大量的保费补贴，用来支持农民参加农业保险，使农民以较低的保费率普遍参加农业保险。

美国政府对农产品的价格补贴也是非常高的，1997年以前还实行了目标价格补贴。具体内容是：政府事先确定某些农产品高于支持价格（即贷款率）的目标价格，以此作为计算差价补贴的基础。当农民以低于目标价格的市场价格出售了农产品以后就可以从政府那里得到差额补贴。这个差额等于目标价格与市场价格或政府支持价格（贷款率）这两种差额中的较高者。美国政府通过对国内农业的支持政策（包括农产品出口价格补贴，通过出口信贷增加出口机会，和通过大量政府宣传扩大出口需求等），帮助国内农民增加农产品的出口。

美国政府利用一些国际组织的规定来限制外国农产品的进口数量，从而达到国内农产品需求由国内农产品满足的目的。

欧洲各国疆域都比较小，耕地面积有限，但是欧洲的农产品出口在世界农产品总出口量上也占据了非常重要的地位。欧共体的农业支持政策体现了欧洲各国克服单一国家耕地面积有限，农产品种类缺少，农业压力大的情况。将欧洲的农业生产统筹规划，使得共同体区域内的农业生产互补互助，实现共同发展。欧共体的这种共同农业政策的主要内容是：第一，建立各种农产品的共同市场组织，实行统一的价格支持和干预制度；第二，推动共同体的农业结构改革；第三，建立农业指导和保证基金，简称“农业基金”。在共同体内，所有农业补贴、配额、两国间的农业协定、农业税等国际贸易所具有的障碍全部被废除，并且平衡了各成员国间的农业差异。

在欧盟的政策框架内，英国对国内的农业生产大力实行政府补贴和保护政策。为了使英国农民在保证全国食物供给的同时获得与其他行业劳动力相当的收入，英国政府大力投入农业基础设施建设的补贴，用来改善农业生产条件。英国农产品津贴补贴也是非常直接的，政府根据农民向社会提供的农产品的数量，直接把政府的津贴补贴支付给农民个人。另外，当农产品价格下跌时，政府会以高于市场价格的收购价格贴钱收购农产品。英国政府这种对国内农业的补贴保护政策一直被大量使用，并且补贴金额逐年提高。除了对国内的大力补贴，英国政府还对欧盟以外的农产品进口收取高额关税，来保护本国农产品在国内市场上的价格竞争力。

综上所述，在发达国家中，尽管政府援助作为弱质产业的农业，意味着损失一定的效率，但必须如此。否则将会形成强大的政治压力，统治者不可能无视这种要求解决困难产生的压力。其结果是，这些国家普遍实行了农业支持政策，如对农产品给予价格支持，对主要农产品的进口进行限制，出口给予补贴等。这里，也可以理解为政府是应农业集团的邀请而对农业实行保护的。美国的情况最为典型。长期以来，美国的农业政策不断进行调整，形成了非常复杂的农业政策体系，但它的中心目标并没有变，即通过农产品计划和价格支持来保障农民的收入。比如2002年5月美国颁布的新农业法，以为农场主为主要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。

相比之下，中国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之间的分配愈加失衡。2000年，中国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。如果按WTO协定计算口径，把支援贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996～2000年，中国农业支援总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水准约为30%～50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%～20%。在WTO规则允许的十二种“绿箱”政策措施中，中国使用了六种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996～1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，中国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用于农业（不包括林业、水利）份额很低。1998～2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右。