基层社会干部工作绩效评估的“成都模式”

由于社区工作的复杂性，长期以来，对社区干部的考评工作一直一个无法绕过的难题。对包括社区干部在内的各级干部工作的考核评估，关键要建立一种科学绩效考评指标体系。众所周知，科学的干部考评体系有利于为科学发展选干部、配班子、建队伍、聚人才，能够为科学发展提供坚实的保障，而建立完善的干部考核评价体系是一项复杂的系统工程，牵涉广大干部的切身利益，需要在实践中不断加以完善。而科学的干部考评体系要充分体现包括“民生”、“民主”、“民意”为基本内容的“三民”特征。“三民”导向无疑是社区干部考核评估的基本原则与指标导向。近年来，成都市按照以人为本的科学发展观的要求，在构建科学的领导干部考核指标体系的基础上，进一步完善了社区干部工作评估制度，形成了社区干部考核评估的“成都模式”。

一、构建了直属局和县（市）区主要领导干部的工作绩效考核评估指标体系

长期以来，我国走的是党政一体化的治国模式，经济社会发展模式和社会治理模式在很大程度上取决于上级党委政府的政策导向。这在社区发展与社区治理方便表现得尤为突出。“上有千条线，落地一根针”，上级党委政府的各种政策、法规、措施，最终都要靠城乡社区去贯彻落实。即使是在大力倡导社区居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的今天，对上级党委政府政策的“执行力”仍然是考核社区干部最重要的指标。所以要建立社区干部工作考核的科学指标体系，就必须首先建立健全对地方主要领导干部绩效考评的科学指标体系，充分发挥地方领导干部，尤其是主要领导干部工作考核指标体系对社区领导干部工作考核评估的“旗帜”和导向作用。近年来，成都市在统筹城乡、加快城乡一体化的进程中全面贯彻落实科学发展观，先后出台了《关于建立完善促进统筹城乡科学发展的领导班子和领导干部考核评价指标体系及考核评价机制的意见》《市级部门领导班子和领导干部分类量化考核暂行办法》《区（市）县党政领导班子和领导干部考核评价暂行办法》等规范性文件，完善了区（市）县、市级部门领导班子和领导干部考核评价体系。新办法扩大了考核评价的开放性，把群众满意度作为评价干部的重要依据，提出了扩大对干部考核的参与面，组织党代表、人大代表和政协委员以及其他普通群众代表，对区（市）县党政领导班子、党政正职以及市级部门领导班子开展满意度调查；规定了党代表、人大代表、政协委员应占参加民意调查会人数的90%以上。^[2] 成都市《市级部门领导班子和领导干部分类量化考核暂行办法》《区（市）县党政领导班子和领导干部考核评价暂行办法》的颁布、实施，对建立健全城乡社区干部工作绩效考核评估指标体系奠定了坚实的基础，树立了科学的指标导向。

二、健全了社区干部考评的“三民”模式

所谓社区干部考评的“三民”模式就是指在对社区干部考核评估过程中充分体现“民生”、“民主”、“民意”的“三民原则”和“三民导向”。所谓社区干部考评的“民生导向”就是指把社区干部对社区居民所做的好事、实事等一系列的惠民、便民服务作为考评社区干部的基本内容和主要指标。具体而言，社区干部考核的“民生导向”，就是要求在社区基础设施建设、社区文明建设、社区文化娱乐活动、社区平安指数、社区卫生指标、社区居民健康指数、社区就业指数等方面进行整体性的科学考评。社区干部考评的“民主”导向，就是指考察干部实绩，必须把听取最广泛社区居民的公论作为识别真假实绩的有效途径，进一步完善民主推荐、民主测评、民主评议制度，探索和完善组织评价、群众评价、社会评价和自我评价有机联系、互为印证的社区干部评价工作新机制，逐步改变上级党委政府系统内部单一视角的局限，克服政府行为过分注意上级反映、忽略公众感受的弊端。社区干部考评的“民意”导向，要求在组织社区居民对社区干部考评的过程中，应更加强调突出老百姓感受，选取群众看得见、摸得着、关注度高、感受性强的具体内容，突出民生保障与社会和谐、干部形象与作风状况等内容，调查题本的项目要求具体、形象、直观，既有选择性项目，又有提问性项目，让参与人看得懂、评得准。社区考评的“民意”导向，就是要求对社区干部工作的考评要充分体现社区居民的“参与度”和“满意度”。目前，成都市要求对社区干部评估必须有居民代表参加，居民代表占参与评估的人数不少于80%，满意率一般不低于80%，低于80%的，上级党委政府将对其进行诫勉谈话，如果满意率低于70%，居民还可以通过居民代表大会直接罢免其职务。民意考评的方式应扩大到会议调查、个别访谈、社区征询、电话调查、网络调查等多种形式，调查的时机应选在每年年初各级人大、政协会议期间，参加评价的人员包括部分党代表、人大代表、政协委员和其他群众代表，考评的结果在一定范围内公布。近年来，在完善“三民”导向模式的基础上，成都市在对社区考评的过程中，逐步实行了社区居民对社区干部的“直评”，基本实现了社区居民参与度在95%以上，居民对社区干部的满意度在85%以上。

三、创新了居民“直评”社区干部的“成都模式”

长期以来，城乡社区干部工作干得如何，其绩效主要由城市街道办事处和农村的乡镇政权等上级党政部门进行评估。近年来，虽然在对社区干部的考核中也注重了对“民意”的调查，但民意调查的对象基本上还是少数社区工作者和居民代表。由于这些社区工作者和居民代表在很大程度上仍受上级的影响，所以很难真实反映社区干部的工作情况。社区干部是直接为社区居民提供便民服务的，他们所从事的工作必须要让居民满意，而要真正能够让居民满意，就必须接受全体居民的“评议”，而不仅仅是个别“代表”的评议。近年来，素有“成都社区改革急先锋”的锦江区一直力图通过开展社区居民“直评”社区干部，探索社区干部考核的“锦江模式”。早在 2008年10月，锦江区就出台了《关于完善城乡社区治理机制进一步推进基层民主政治建设的意见(试行)》，以酝酿通过“直评”着力解决社区公共服务水平不高、社区自治参与度低等问题。以前社区干部考评主要由社区居民代表和党员组成考评组，而直评将参与面扩大，所有社区居民、辖区商家都可以参与。锦江区委、区政府准备把居民对社区干部的直评结果占到社区年终绩效考核的70%，直接影响干部评优和奖金发放。如果社区干部的满意率低于80%，将对其进行诫勉谈话；如果满意率过低，居民还可以通过居民代表大会直接罢免其职务。2009年12月底，锦江区的五福桥社区在全省第一个吃螃蟹——在五福桥社区试点居民“直评”社区干部。五福桥社区按照“一户一票”的原则，组织了社区800多居民，在社区广场展开了对社区干部的“直评”。“直评”现场按照述职述廉、质询发问、填写选票、现场计票的程序，对此次社区干部进行了直接投票评价。最终五福桥社区党支部满意率85.7%，社区居委会满意率82.9%。^[3] 此外，如前所述自2009年下半年，成都市高新区为有效解决高档别墅区居民的有效服务与治理问题，在芳草街办事处辖区的神仙树别墅区拟通过“一站多居”社区治理模式，逐步实现社区居民对社区干部的“直选”与直评。通过居民直评社区干部大大提高居民的知情权、参与权和监督权，强化了社区干部的责任心，调动了社区干部工作的积极性与创造性，大大增强了社区居民的主人翁意识和居民对社区的认同度和归属感。

四、建立健全了社区干部分类考核指标体系

成都市在完善社区干部考评指标体系的过程中，充分借鉴了成都市《市级部门领导班子和领导干部分类量化考核暂行办法》《区（市）县党政领导班子和领导干部考核评价暂行办法》中的分类量化考评的办法，从三大量化指标多角度考评社区干部，借助各方面的数据作为综合评价的基础。成都市在对社区干部的考评中坚持从多角度评价，将社区内部评价、社会评价相结合，分别将社区的工作目标考核、民主测评、民意调查三大指标量化，对社区干部工作进行量化考评。工作目标考核重点考核社区干部对社区建设和社区治理规划目标的完成及其质量情况；民主测评重点考核社区“两委一站”负责人的工作情况和现实表现；民意调查重点考核社区居民对社区“两委一站”负责人的工作认可度和满意度。是否代表最广大人民根本利益，让人民群众满意，是衡量社区工作好不好的重要标准。当前，社区工作的重中之重是抓好三个服务网络建设：一是建立面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户的社会救助和社会福利服务网络；二是建立面向全体社区居民的便民、利民服务网络；三是建立面向辖区单位的社会化服务网络。有关部门应制定量化考核指标，由群众来评议干部表现，评议结果应向社会公布。对评议较差的干部，有关部门应给予告诫或解除职务，通过建立健全社区干部分类量化考评新机制，并同社区居民的民主评议有机结合起来，真正保证社区居民在社区干部考评问题上的话语权，通过践行“让民做主”的民主评议逐步实现居民在社区的“当家做主”。针对近年来，农村社区干部违法乱纪案件高居不下的情势，四川省在总结成都市对社区干部分类量化考核经验的基础上，专门下发《关于深化“勤廉双优”争创活动扎实推进农村基层党员干部作风建设的意见》。该《意见》的核心内容就是把对农村基层干部的分类考核与民主评议结合起来了，规范了农村基层干部的权力与行为。一是分类细化“勤廉双优”标准，确保所制定的标准科学合理，具有可操作性。二是全面开展“勤廉双诺双述双评”活动。《意见》规定了农村基层党组织和乡（镇）党政领导班子成员、村“两委”主要负责人每年初要按照勤政廉洁要求作出书面承诺并公示，年底进行述职述廉，并现场接受党员和群众代表的满意度测评和质询。三是不断完善农村基层党员干部考核评价办法。重点考核评价农村基层党员干部落实强农惠农政策、服务人民群众、执行党风廉政建设制度规定等方面的情况。^[4]

五、建立、健全对社区干部的360°考核机制

“360度考核法”又称全方位考核法，最早被英特尔公司提出并加以实施运用。该方法是指通过员工自己、上司、同事、下属、顾客等不同主体来了解其工作绩效，通过评论知晓各方面的意见，清楚自己的长处和短处，来达到提高自己的目的。社区干部的公共性与承担工作的社会性、直接性、现实性决定了社区干部的绩效评估需要一种全方位的评估。因此，从现代企业管理中引入“360度考核”模型，建立民主考评机制不仅是必要的，而且也是十分现实的。这便要求社区干部绩效考核的主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，更应该有作为社区主人的的社区居民的群众评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。近年来，成都市把建立对各级干部合理、科学、有效的评价机制作为干部人事制度改革的关键点，以目标督查管理为核心、以360度评价为特点，基本建立起一套相对完善、合理、科学的对党政领导干部政绩考察评价体系，官员干得如何由群众说了算。该套评价体系主要由目标绩效管理的指标体系、运行机制和考核办法三大块构成：一是先围绕市委市政府的中心工作分解下达各项职能目标、专项目标，围绕老百姓迫切要求解决的问题确定当年的为民办实事项目目标，统一构成当年各部门、各区（市）县社区工作目标的指标体系；二是采取相关部门、群众代表季度检查与被考察单位定期自查汇报相结合方式，加强对目标运行过程的监控和督查；三是通过对目标项目完成情况进行打分量化，结合群众代表、机关服务对象对目标完成情况的意见和对市级各部门和区（市）县委政府的民主评议，计算出各部门、各区（市）县当年的工作业绩。未完成目标，扣发主要责任人当年奖金；连续三年未完成目标任务的，对其主要负责人进行调整。

该评价体系最显著特点是对包括社区在内的各级干部实行全过程、立体性和全方位的360度评价。全过程指从目标绩效管理指标体系的制定到实施过程的督导检查，再到最后的验收评议，都处于督查之中，也都作为其业绩评价对象，而不是只看结果。立体性是坚持上级领导与主管部门、内部职工、服务对象与社会群众三方面评价相结合，而不再由上级领导说了算。全方位则是评议的内容不仅包括了目标项目完成情况，还包括履行职责、软环境质量和廉政等方面内容。在成都市，不管是市管干部还是由直接选举的村支部书记、乡镇党委书记，每年都必须就自己的履职情况向群众进行述职，接受群众的测评，那些不被群众认可的“官”，不为群众办事的“官”，终将被群众所“抛弃”。2004年5月，郫县唐昌镇联合村15名党员反映该村党支部书记工作失职、违反财务制度等问题，在经调查确认所反映的情况属实后，在县委组织部的监督下，召开全村党员大会罢免了不履行工作职责、贻误全村发展的村党支部书记。2007年3月，成都市新都区通过了《新提拔任用领导干部考核暂行办法》（以下简称“暂行办法”），其核心内容是对任职满1年的新提拔干部进行360度全方位考核，不称职者立即免职。^[5] 2009年年底，《成都市市级部门领导班子和领导干部分类量化考核办法》与《成都市区(市)县党政领导班子和领导干部考核评价办法》实际上表明成都市把包括社区干部在内的各级干部的考核纳入全方位、全过程的干部360度绩效考评体系中。这种全方位、全过程的科学考评机制，在很大程度上调动了干部，特别是街居干部工作的积极性，从根本上改变了基层干部“庸、懒、散”的“混日子”式的工作状态。此外，成都市对基层干部的360度考评体系，还高度重视对干部“德”的“量化”考核：把对街居干部的考核延伸到8小时工作之外，包括街居干部的邻里关系、家庭关系、夫妻关系的融洽度都是360度考核体系的重要组成部分。在这种评价考核体系下，各级干部都感到压力越来越大，必须时刻要保持较好的精神状态才可能把工作做好。一些干部对记者坦言：“现在‘当官’仅有一颗红心、满腔热情也‘混’不下去了，必须不断提高能力和水平，努力为一方发展多干实事、多作贡献才行。”