有家单位准备编一本《中国行政机关名录》,意在给人们提供一张找人办事的“联络图”,但最后却“流产”了。因为中国的机构太多了,没有半尺厚的大书是容不下的。后来有个权威机构不服气,组织人员编了一本《中国常设机构目录》,只编到县一级的常设机构。笔者不知此书到底有多厚,只知道书价是数百元。
中国的官府到底有多大?
我们尚无准确统计,并且也无法统计。不过有一个“过时”的数据,似乎更能说明问题:1990年,全国机关单位数比1984年增加了5.5万个,平均每年增加9000个,每天25个,平均每2小时1个。如果包括事业单位,1994年底统计达130万个。
几年后的今天,这个可录入“吉尼斯”记录大全的数值会是多少呢?我们不敢设想。
这还不包括大量的非常设机构,那些五花八门、数不胜数的临时办公室、临时委员会更是令人眼花缭乱:什么“打狗办”、“灭鼠办”、“严打办”、“三乱办”(全称是清理“三乱办公室”)……无奇不有,无时不生。以至中国的大小城市,永远红火的便是做招牌刻公章的行当。某省一个市的非常设机构就多达131个。《瞭望》周刊记者在某县采访了解到,该县1989年以来曾设立过176个非常设机构,到1992年初还保存了98个,许多已成立上十年了,实质上成了常设机构。
令人吃惊的是,常设机构还只是浮在水面的冰山尖,其内设机构则达到无法统计的地步。某地区常设机构29个,也许不算多,但这29个工作部门内却有236个内设机构,其中属社会性、事务性的内设机构就有90个,人员比例竟占了地区行署行政干部总数的43%。
这样急剧膨胀的机构,在世界上也是极为罕见的。
庙多,自然就和尚多。
据统计部门的资料,到1996年,我国财政供养人员总数达3673万人,比1978年增长82.3%,大大高于同期我国总人口的27.1%的增长幅度。而按《瞭望》周刊1992年的推算,若再加上“以工代干”和各机关招聘的“吃财政饭”人员在内,机关人员总数已突破4000万。当时全国人员尚不足12亿,权且按12亿计算,我国的官民之比已高达1:30。真是前无古人,后无来者。财政供养人员占全国总人口的比例由1978年的2.1%,上升到1996年的3%。这意味着在改革初期,全国总人口中,大约50个人养一位“吃皇粮”的人,现在已经变为约30个人养一位“吃皇粮”的人。
4000万,这已相当于欧洲一个中等国家的人口。法国的总人口是5672万,德国是7950万,都只不过比我们官员总数略多一些而已;至于捷克,只有1958万,匈牙利1034万,古巴1079万,总人口还没有我们的官员多。只有波兰的总人口为3824万人口,我国干部人数大致相当。换言之,我国的官员总额可以组成一个不算太小的波兰共和国而且有余。难怪有人开玩笑说,在北京,上公共汽车不小心,一脚踩着三个处长,而这踩人的,正好也是一个处长。
1997年12月17日的《工人日报》刊文,以“十羊九牧”概括了中国目前的官冗之状:我国西汉时期,全国人口5059万,官员7500人,官民之比为1:7945;而唐高宗时,全国人口5822万,官员13465人,官民之比已增加一倍,即1:3927;元成宗时,全国人口与西汉相差无几,5881万,官员则已增至22500人,官民之比为1: 2613;清康熙时,全国人口2459万,官员29000人,官民之比已高达1:911。
中国现在的官民比例为1:34,而新中国成立初期为1:600,现在是新中国成立初期的17倍。日本是多少呢?1:236,全世界80%以上的国家是1:100以上。中国终于赶上了原苏联“老大哥”。原苏联分裂前官民比为1:44,现在他们将这世界第一把交椅让给了中国。
当然,这里所说的“官”实际上包括了所有吃皇粮的财政供养人员,而不是真正意义上的行政官员。不过,如果只统计中国的党政机关在职干部,这也不是一个小数目。
根据陈学斌所著《改革危险期》一书提供的资料表明,全国党政机关在职干部1979年为279.12万人,1989年为543.5万人, 到1991年突破600万人,1997年达到800万。20年时间,差不多翻了两番多。官员的增长速度远远超过了中国人口的增长速度。官员的数量,则超过了科威特的总人口。某省的一次会议上,一位副省长的座次竟被排到108位,令人哭笑不得。
中国的人口急剧膨胀,迫使我们不得不花大力气来搞计划生育,而毫不逊色的官员膨胀,却似乎并未得到足够的重视,“计划生‘官’”还未摆上日程。
目前,全国地方各级党政机关机构超编甚至达到50%。福建一个小县,人口仅8万多,工农业总产值不足1亿,县党政群机构就达76个之多。河南省新乡市直机构118个,是正常编制的两倍多。某省一贫困县,人口不过30余万,行政机关干部却多达1600人。越是贫穷、不发达地区,人们越是看重“铁饭碗”,于是千方百计要挤进行政事业人员的行列,拿一份“皇粮”。殊不知这正如人口生育,越穷越生,越生越穷,恶性循环。
早在1975年,邓小平同志就提出要对机构臃肿的状况进行整顿,全面治理“肿、懒、散”。但时过20多年,为什么机构不仅未简,反而成倍地翻番,人员不仅未减,反而急剧膨胀呢?并且一再陷于精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈呢?
关键是我们还只停留在减几个人,砍几个机构上,却没有触及制造新机构和成员的体制。
40多年来高度统一的计划体制,造就了目前的这种权力结构。政府成了一架庞大的机器,掌管了所有企业和公民的“吃喝拉撒”。于是,就要一大批机构和人员去维持这架机器的运转。不需要的机构可以造出来,只要能分到一点权力,得到一些利益。机构产生了,各条条还要去争地位,占地盘,为了下属不吃亏,为了“线”上都有利,就要求增编,增了编就要机构升格,升了格又再去分权力,如此循环,怎么会不膨胀呢?
有个省,为了显示某机构的重要性,条条上的头头拼命争,要求每个县机关人数达到20人—30人,下设五委一室,并要与县委办、政府办平级。于是,各县马上去调人,去刻公章。
自己争了还不算,总不能增了编制后就坐在办公室里当菩萨,于是,省市机构又要求企业、要求乡镇设立对口机构,谓之下面有“腿”。
有个县调查,过去每个乡镇仅8个机构,现在达到35个,平均每个乡120人。这基本上是上级条条伸下来的“腿”。这腿与腿之间还互相争位子。有些腿的“主人”规定乡政府,这条腿每月要补贴多少津贴,要享受什么待遇。在一家企业里,上面伸过来的腿竟有25条之多,经常你蹬我,我踢你,闹得厂长经理左右为难。
1988年,当我国最大的经济特区海南省正在筹建之时,党中央、国务院提出要求:建省后的海南应成为我国第一个进行省级机构全面进行改革的试点,海南的机构设置、人员编制要符合经济体制改革的需要,坚持党政分开,政企分开,机构要小,要多搞经济实体。这就是当时俗称的“小政府、大社会”。
然而,10年过去了,海南原来的“小政府”却越长越大了。
据《中国改革报》1998年10月22日报道:当初海南想把省直机关的行政人员控制在2600人左右,而现在已超过了一倍。就省政府而言,现有31个厅局级单位,比国务院这次机构改革方案的29个部委还超过2个。加上只在国家设立而地方不设的国防机构以及省里正筹建的信息产业厅,海南的厅局比国务院的部委多出5个。
据该省财税厅统计,1987年至1997年,全省财政供养人数增加了7.56万人,总数达到21.95万人。建省以来新增财力相当大的部分被新增人员“吃”掉了。1996年,海南省行政管理费人均支出20780元,省级行政人员人均支出39679元,而全国平均支出13523元。相比之下,海南省的行政机构不仅是庞大的,而且也是相当昂贵的。
中国经济体制改革研究会副会长迟福林认为:政府大了,管了很多不该管也管不好的事,不仅不能提高办事效率,反而影响了办事效率。
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