改革开放后中国反贫困的历程

新中国成立后，尽管社会经济有了很大发展，但贫困格局没有发生根本的改变，大部分人（尤其是农村地区）仍然生活在绝对贫困之中。一直到20世纪80年代改革开放以后，我国在解决贫困问题上有了真正意义上的改变。以城市居民最低生活保障制度（以下称为“低保制度”）的建立为标志，改革开放以后中国贫困问题及反贫困战略可以分为三个阶段：

第一个阶段是20世纪80年代初期改革开放开始，到1993年6月上海市首先进行城市居民最低生活保障制度的试点为止。在这一阶段，中国的贫困问题主要表现为绝对贫困和农村贫困，占全国总人口80%以上的农村人口普遍处于贫困状态。政府和社会把反贫困的重点放在农村，采用的主要手段是扶贫。尽管新中国成立后政府就开始了扶贫历程，但是真正着手解决农村贫困地区问题并形成制度性扶贫战略是在20世纪80年代，并成型于20世纪90年代中后期。1984年9月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该文件明确指出了“七五”期间贫困地区的发展目标：即解决大多数贫困地区人民的温饱问题，使贫困地区初步形成依靠自己力量发展商品经济的能力，这可以说是扶贫战略的起步阶段。到1994年4月，国务院正式公布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》。该计划明确要求集中财力、物力和人力，从1994年到20世纪末用7年的时间基本上解决8　000万贫困人口的温饱问题，并改变贫困地区经济、文化和社会的落后状态，缓解乃至消灭贫困，这可以看作是我国扶贫制度的基本定型。从战略思路来看，我国政府实行以促进贫困人口集中地区自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现反贫困目的，其特征主要表现几个方面：一是在扶贫方式上改变单纯生活救济的办法，致力于开发性扶贫，帮助贫困地区形成新的生产能力。二是将贫困人口集中区域（即贫困县）作为扶贫操作单位和工作对象，这种做法有利于政府集中财力、人力和物力，统筹安排、合理使用，解决贫困地区社会经济发展问题。同时，将贫困地区的发展作为一项专门列入国家以至各省（自治区）、各部门的国民经济计划给予重点照顾，并充分发挥各自优势，在资金、物质、技术上向贫困地区倾斜。三是在扶贫资源的管理体制上改变单纯由财政渠道拨款救济、扶贫资金无偿使用的方式，转向以财政支持和银行贷款、无偿和有偿相结合的扶贫资金投放方式。四是在扶贫指导思想上把扶贫作为一个系统工程，改变单纯经济扶贫的做法，进行科技、教育、物质生产等综合性投入，同时强调在缺乏基本生存条件的地区，实行人口迁移和进行劳务输出。五是动员全社会力量帮助贫困地区开发建设，并积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、非政府组织的交流，争取国际社会及海外华人的了解和支持，吸引外商来贫困地区投资，促进贫困地区发展。由于政府的扶贫努力，加上改革开放后贫困地区的经济发展（特别是农村联产承包责任制和乡镇企业的崛起），使得我国农村的贫困人口总数迅速降低。在1978年，2.5亿的农村人口处于极端贫困状态。经过十多年的发展，到1992年时我国农村贫困人口已经下降到8　000万人，贫困发生率也由1978年的30.7%下降到8.8%（见表1-1）。

表1-11978—2003年中国城市和农村贫困人口变化情况

续　表

资料来源：a.1981—2002年城市部分数据来自洪大用：《改革开放医疗的中国城市扶贫》，引自郑杭生：《中国人民大学中国社会发展研究报告2002——弱势群体与社会支持》，中国人民大学出版社2003年版，第83页。2003—2008年城市部分数据是作者根据《中国统计年鉴》提供的城镇人口数、历年《中国民政事业发展统计公报》提供的城市低保标准和低保人口数计算得到。
b.农村部分数量来自国研网统计数据库（Drncet Statitistical Datebase System）——居民生活数据库。

第二阶段是1993年6月上海首先进行城市居民最低生活保障制度的试点年，到2002年城市居民最低生活保障制度在全国建立。在这一阶段，我国农村地区在政府和社会的持续扶贫开发下，贫困人口继续大规模减少，贫困发生率也不断降低。到2003年时农村贫困人口已经下降到2　900万，并且贫困发生率自1999年开始基本上稳定在3%—4%之间，既没有显著增长也没有显著下降（见表1-1）。尽管中国农村的贫困问题仍然比较突出，但在这一时期整个社会对贫困问题的关注点开始从农村转向因企业改制而带来的大规模城市下岗工人身上。20世纪90年代以来，贫困突然变得像流行病一样在我国城市里爆发，以至于国内外学者纷纷认为中国出现了所谓的“城市新贫困”阶层。从表1-1可以看出，1981年城市贫困人口的规模为390万，贫困发生率为1.9%。1986年时，城市贫困人口数下降到最低点为50万，贫困发生率为0.2%。但是到1995年城市贫困问题突然严重起来，贫困人口由1990年的130万猛增到1995年的1　910万，五年内贫困人口增长了近15倍，贫困发生率也由0.4%上升为5.4%。在此后的90年代中后期和21世纪初期，城市贫困人口规模始终保持在1　000万以上。

城市新增的贫困人口主要是那些不适应市场竞争，形成亏损、停产、半停产甚至破产企业中的下岗、放长假、停发或减发工资乃至失业的职工家庭和离退休人员家庭。为了应对由于大规模下岗工人带来的城市贫困问题，政府决定采取新的反贫困社会政策，其中最重要的举措是建立城市居民最低生活保障制度。城市低保制度从1993年开始在上海试点，到1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》并于10月1日正式实施，标志着我国城市低保制度的真正建立。低保制度建立以后很快在全国铺开。根据民政部公布的数据，截至2002年底，全国共有2　064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障。其中：在职人员186.8万人，下岗人员554.5万人，退休人员90.1万人，失业人员358.3万人，上述人员家属783.1万人，“三无”人员91.9万人^[1]。低保制度在全国实施后，实际上已经成为我国城镇居民的“安全网”，为保障城市贫困居民的基本生活发挥了极其重要的作用。

除了建立低保制度以外，为了应对来势汹汹的因下岗带来的城市贫困问题，政府还果断实施了“两个确保”政策。所谓“两个确保”就是“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”，这是政府为确保城镇下岗职工和离退休人员的收入保障做出的承诺。为了实现“两个确保”的顺利实施，政府发布了一系列的文件，例如1999年1月原劳动与社会保障部会同中共中央宣传部印发了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作宣传提纲》与《确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放工作宣传提纲》；2000年2月，由国务院办公厅下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；5月，国务院又发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。为了完成“两个确保”的既定目标，各地党委、政府都把它作为“一把手”工程来抓。各级财政都给予资金上的充分支持。根据原劳动和社会保障部统计数字，截至2002年9月底，全国共有国有企业下岗职工439万人，其中376万人进入再就业服务中心，基本做到按时足额发放基本生活费并为其代缴社会保险费。第三季度，全国应发企业离退休人员基本养老金594.03亿元，实发593.71亿元，基本做到养老金按时足额发放^[2]。通过低保制度和“两个确保”的实施，到21世纪初期我国基本上将新增城市贫困人口纳入社会保障的范围以内。

第三阶段是2002年至今。2002年以后，农村贫困人口和贫困发生率仍然呈缓慢下降趋势。同时，城市贫困人口和贫困发生率在经历20世纪90年代的迅速增长之后，进入21世纪变得非常稳定。从2002年到2008年，城市的贫困人口一直在2　000万到23　000万人之间，贫困发生率也一直维持在3.8%到4.3%之间。城市贫困人口的变化也可以从低保制度的覆盖人数进行判断。在低保制度推行之初，受保人数比较有限。1996年，全国接受低保的城市居民只有84.9万。但1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》以后，受保人数随着低保制度的完善迅速增长。1999年低保覆盖人数为265.9万，2000年增长了近一倍为402.6万，2001年又增长了一倍多达到1170.7万，2002年在2001年的基础上再次翻倍达到2　064.7万，并且基本上保障了城镇所有贫困人口，从而实现了应保尽保。此后一直持续到2008年，我国城市低保人口总数基本上维持在2　000—3　000万人左右，既没有继续大规模增加也没有大规模减少，见表1-2：

表1-21996—2008年中国城市居民最低生活保障制度覆盖人数及年增长率

资料来源：本表格根据中华人民共和国民政部《民政事业发展统计报告（1996—2008年）》整理而成，中华人民共和国民政部官方网站：http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/，2009年4月16日。

低保人数的稳定说明我国城市贫困问题已经基本得到了遏制，20世纪90年代以来的由于大规模下岗工人的出现而带来的城市贫困危机也已基本过去。但是，这并不意味着城市贫困问题已经得到解决。相反，正是由于低保制度的推行，使我国城市贫困问题进入了一个新的历史阶段。在贫困对象上，低保人数的稳定说明当前我国已经解决了城镇贫困者的基本生存问题，对城市最贫困群体的社会政策制度建设的主体基本完成。但是，正因为低保制度的建立使我们能够非常清楚地看到另一类型的城市贫困开始大规模在城市出现。这些贫困者的收入大多高于贫困线，因此无法申请城市低保。但他们面临的贫困风险远远高于城市其他社会阶层，一些人甚至有随时掉入低保线以下成为绝对贫困者（低保对象）的可能。在本书中这一社会阶层被称为“相对贫困者”。从我国目前社会政策体系来看，这一庞大相对贫困群体普遍缺乏应有的社会保护。更重要的是，由于相对贫困群体并非绝对贫困者，从某种程度上来说他们只是我们周围的普通人，所以也不可能像绝对贫困人口那样受到社会的关注。随着我国社会经济的发展，相对贫困者应成为我国城市反贫困社会政策的主要目标群体。