当代中国城市化道路的检讨与前瞻

虽然新中国成立前夕,已经提出工作重心由乡村向城市的转移,“三面红旗”时期(1958～1960年),已经提出城市现代化的目标,但是,城镇化战略的正式提出与实施却是在“十五”计划(2001～2005年)中。检讨当代中国城市化道路,城市化虽然与工业化有所结合,但城市化与市场化、信息化、国际化、社会化、生态化、人文化在很长时期是疏离的。

不过,应该承认,当代中国城市化道路还是有其合理性,符合中国国情,以及顺应国际城市化规律之处的。

首先是城市化与工业化、新工业化的结合。从新中国成立伊始到20世纪末,我国的城市化一直是以工业化为基础,工业化成为我国城市的主要职能与基本特征。因为,工业化长期以来被看作社会主义城市化的核心内涵,“社会主义城市的建设和发展,必然要从属于社会主义工业的建设和发展;社会主义城市发展的速度必然要由社会主义工业发展的速度来决定”。^[16]进入21世纪以来,随着工业化向新工业化的转型,我国的城市化又与新工业化紧密地结合在一起。新工业化主要是以市场化为基础,以信息化带动工业化,走工业化与信息化融合发展之路。新的城市化以信息化为基础,着力发展信息产业,建设信息公共服务设施,通过信息化使得城市化与产业化、国际化、社会化联动发展,使得城市成为区域性、国家性与国际性信息中枢与交流中心,使城市真正能够成为推动乡村现代化的策源地。

其次是改革开放以来,我国城市化与市场化、国际化、人文化、社会化、生态化也有了初步的结合。在与市场化的结合方面,主要由政府力量推动的单一行政型城市化逐渐向以市场为基础并由政府、企业、国际因素等多元力量推动的市场型城市化演化,城乡间封闭、城市间封闭、城市单位间封闭的封闭型城市化向城乡一体、城市一体、城市内部一体的开放型城市化演化。在与生态化的初步结合方面,资源大量耗费、环境严重污染与破坏的黑色城市化逐渐向资源节约、环境友好的绿色城市化演化。在与国际化的初步结合方面,独立自主的、自力更生的国家计划型城市化逐步向大力吸纳外国资本、资源、人才、信息、科技、教育等,并向国际市场与国际社会开放的国际型城市化演化。在与人文化的初步结合方面,工业型城市化逐步向工业与人文交融的工业人文型城市化演化。20世纪80年代城市化与城市建筑的历史文化逐步结合。1982年国家建立了历史文化名城的规划保护制度,开始了历史文化名城的规划保护工作,同时公布了第一批历史文化名城。1991年制定《历史文化名城保护条例》。20世纪90年代以来,随着文化本土主义思潮的重新兴起,城市化与整个城市的历史文化逐步结合,不仅进一步加强了对城市的历史文化建筑与历史文化遗迹的保护与修复,而且对城市文脉的历史连续性、城市文化的独特性与创新性、城市文化的辐射性与国际交流越来越受到重视,城市的人文特色、人文风貌、人文气象与人文素质越来越成为城市软实力的重要组成部分。在与社会化的初步结合方面,城市管理职能逐步转变,城市政府逐步由管制性政府向服务型政府、由单一国家力量控制向社会多元力量管理演变。

当代中国城市化道路虽然有合理性之处,但也存在严重的问题。

第一,城市化与工业化的非正常结合。特别是在改革开放之前,工业化单兵突进,重工业优先,本该由工业化带动而起的建筑业与第三产业发展严重滞后,产业没有得到协调发展,城市郊区的农业产业化也没有跟上,城市公共设施与公共服务建设严重滞后,城市管理理念落后,公共管理水平不高,结果是城市化没有达到工业化所能够达到的规模与速度。20世纪60年代中期提倡“三线建设”与“消灭城乡差别”以来,工业化不是与城市现代化结合,而是与城市乡村化结合,城市发展与城市建设缺乏城市规划与服务建设。

第二,城市化与市场化长期分离。从“一五”计划(1953～1957年)到中共“十四大”(1992年),计划经济一直是我国经济社会资源的基本配置方式。改革开放之前,更是单一的资源配置方式。即使是建立社会主义市场经济体制以来,由于传统观念的束缚与城市化的路径依赖,城市化在很大程度上仍然受到计划经济的深刻影响,这就导致我国的城市化与市场化是长期分离的,城市化及其关联的工业化长期以来是由政府推动的。不是通过经济社会的发展自然地促进城市化,特别是通过农业和农村的发展来推进城市化,而是通过简单的自上而下的行政命令、统一的经济社会发展战略、国家和省市的计划,去规定城市化的各项指标,甚至采取硬性摊派或任务包干的办法,对下属辖区、单位和个人下达城市化指标,或通过改变和调整行政区划的办法来达到提高城市化水平。^[17]

第三,城市化与生态化长期分离。改革开放以前,我们很长时间只重视城市的工业生产,特别是重工业生产,而且这种工业生产还是由国家包办,并且把它看作社会主义城市的本质特征,其他的轻工业、服务业、公共服务设施、消费、城市管理等都没有得到应有的重视,生态保护与生态现代化更没有提上议程。改革开放以后,一直到90年代中期“可持续发展战略”提出之前,我们开始重视环境保护,1989年通过了第一部《环境保护法》。但这一时期城市的环境保护主要还是理解为绿化。90年代中期以后,城市化与可持续发展逐渐结合,环境保护理念由“绿化”向“可持续发展”转化。但这一时期的城市化显然还处于“经济增长”阶段,“可持续发展”并没有落到实处,而且“可持续发展”仍然是偏重于资源节约型的经济增长,人类社会与生态环境的友好、经济发展与环境污染的脱钩仍然没有得到重视,生态环境仍然在继续恶化之中。2007年中共“十七大”提出生态文明战略,市场化与生态现代化、生态文明建设开始融合发展。资源节约型、环境友好型、精明发展型的城市生态文明建设正式提上日程。蔓延型的城市扩张逐渐向精明型的城市增长转型,“小汽车城市”逐渐向“公共交通城市”转型。

第四,城市化与国际化长期分离。改革开放以前,我国的城市化是非市场化的,靠国家计划安排,城市协作靠行政指令,城市之间、城乡之间、城市内部各单位之间都是相互封闭的,只有计划协作与行政指令才能使之联系在一起,城市与国家控制的国内市场的联系靠中央与地方政府的行政指令,而计划协作与行政指令则随着权力的下放与上收、权力的分割与合并、计划的严格与宽舒、计划的固定与变化、计划的执行与抵制而不断变化。城市企业与国际市场没有直接联系,城市市民与国际社会也不允许有任何私人联系。改革开放以来,随着沿海特区、沿海城市、内地城市的不断开放与市场经济联系的逐步建立,城市向国际市场与国际社会的开放度才越来越大。

第五,城市化与社会化长期分离。社会化主要是指国家与个人之外的市民社会的培育与发展。我国长期以来把社会化理解为集体化与国有化,实际上是泛行政化,不是以每个人自由而全面发展为基础的社会化,也不是以普遍的市场联系为基础的社会化。我国城市虽然有市民,但长期以来并不存在市民社会,也没有去培育市民社会。城市一切领域的参与和管理完全由政府负责,市民的一切生产、消费、服务、娱乐、教育、社保等均由政府包办。改革开放以来,随着政治体制改革与市场经济发展,政府才逐步地放开企业与基层社会,民营企业、个体企业、三资企业逐渐发展壮大,基层社会也走向自治,市民的生活空间逐渐自主化,市民社会在发育之中。

第六,城市化与人文化长期分离。改革开放以前,我国的城市化一开始只重视工业化,各种历史人文建筑与历史人文遗迹非但不受保护,反而因与“封建主义”、“反动势力”、“殖民主义”、“帝国主义”沾边而遭到严重破坏。改革开放以来虽然重视城市现代化,高度重视旧城的改造与新城的建设,但也只是重视城市硬件与外观的现代化,对城市的人文化仍然没有得到根本重视。许多城市在旧城改造中,历史风貌和人文肌理遭到破坏。城市识别感不强,几乎千城一面。同时,城市的新人文形象也没有形成。城市市民文化严重缺乏地方特色。

第七,“逆城市化”与“伪城市化”现象的长期存在。我国的逆城市化与发达国家不同,不是城市化充分发展的产物,而是一种城市不发展的产物。改革开放以前的逆城市化完全是行政力量主导的,是城市经济建设不合乎科学发展要求,要么与产业协调发展脱节,要么与城市内在需求脱节,或者城市经济建设受到动乱的严重干扰,以至无法维持城市人口正常就业而不得已为之。改革开放以后虽然不存在明显的逆城市化现象,但把“农民工”看作“盲流”,随时准备遣送下乡,而且在城市就业存在问题时,就断然采取这种措施,仍然是这种逆城市化思维的产物。另外,改革开放以来,在城市化过程中又出现了被学界称为“伪城市化”(或“隐性城市化”)的现象。一方面是纳入统计数字的城镇人口迅速增长,但拥有市民户籍的城镇人口却增长不快,存在着既不是市民身份,也不是农民身份的城乡两栖人与城市边缘人——农民工。另一方面,在中西部乡村,青壮年劳动力大量流向东部城市,村庄不断萎缩,乃至消失,使得当地城市化水平有所上升。新中国成立以来,虽然城市化不断发展,但相对庞大的农村人口而言,速度还是显得缓慢。在改革开放之前,中国城镇人口年均增加在500万人以下。改革开放以来,城市化速度才逐渐加快。20世纪80年代,年均增加1 000万人以上,90年代年均增加达到1 500万人以上。“十五”计划正式提出“城镇化战略”以来,年均增长达到近2 000万人。但这其中存在的“新市民”还需要真正转换户籍与身份。

第八,城市化结构长期畸形发展。我国的城市化结构长期不太正常,主要表现在大中小城市没有协调发展,城市化没有在市场化基础上以大城市为主导而形成以经济联系为基础的城市体系。“一五”计划以来到“三线建设”之前(1953～1965年),尽管在重工业与内地工业优先的基础上,大城市获得优先发展,但这一时期的大城市兴起没有形成以大城市为核心的城市经济体系,并没有带动中等城市、小城市与小城镇的普遍兴起,城市之间的发展联系很少。大城市与乡村的联系也主要通过政府与计划联系,缺乏直接联系。“三线建设”时期(1965～1980年),虽然仍然执行重工业与内地工业优先的发展战略,但大城市普遍失去了发展势头,发展小城镇与城市乡村化成为主流。在乡镇企业普遍兴起的80年代到90年代中期之前,小城镇成为发展的主流。小城镇与大城市几乎是隔离发展,而非互动发展。90年代中期以来,大城市在市场经济基础上重新焕发生机,但政府的小城镇偏好一时并没有改变。直到“十一五”规划(2005～2010年),才提出以大城市为主导的城市协调发展与集群发展战略。整体看来,改革开放之前,政府指挥着城市化进程,城市各自为政,经济联系弱。改革开放以后,随着市场经济不断深化,经济联系更广、更深,但竞争往往超越合作,城市仍是相对孤立的,经济区域与行政辖区基本重合,行政经济明显,市场经济仍然不强。长期以来,城镇封闭型强,开放度弱,城镇之间缺乏内在联系。城市功能单一,偏向工矿业,偏向生产,服务业发展不受重视。城市类型单一,多为工业城市或工业主导城市,旅游、政治、文化、体育、休闲、科技、教育、金融、交通类主导的城市较少等。目前很多城市人为地拔高定位,动辄要建国际化城市,与本地实际资源、能力与潜力不符。

第九,城乡长期二元发展,城市内部二元发展,城市化模式照搬照抄,城市化不符普遍规律。在市场经济改革目标确立之前,我国城乡之间长期是二元发展的,城乡资源与商品不能平等、自由地交流,城乡人口不能自由流动,甚至在乡村也不能自由流动,城乡人口身份与待遇不同且不可轻易变动,城乡发展方式与发展路径不同。在农民大规模向城市流动之后,城乡二元体制逐渐松弛,但城市内部的二元体制又发展起来,这是城乡二元体制在城市内部的嵌入与蔓延。市民与农民工,在身份与待遇方面,仍然具有原先的城乡差异那么大的沟壑。农民工的工资不能保障与住房极差问题(所谓“蜗居”与“蚁族”),使得城市内部的二元差异甚至超过了原先的城乡差异。在改革开放之前,我们使得城市化模式长期照搬苏联,把社会主义城市的特征归结为工业生产,城市仅为工业而存在,城市数量的增减、城市人口的多少、城市规模的大小、城市级别的高低、城市类型、功能、角色的定位均由政府进行计划性规划与行政性安排。在改革开放之后,我们又开始复制发达国家,结果是城市建设千城一面。更由于我国对工业化、城市化与现代化的规律认识有限,经验不足,也出于对国际非稳定环境的夸大性判断,城市化的波动性很大。

今后中国的城市化道路要走城市化与现代化诸要素融合发展之路。在城市化与工业化关系方面,要从工业化与城市化的结合转向新工业化与城市化的结合,走新工业化与城市化融合发展之路。单一工业化或工业化主导已经不是城市化的普遍选择,但是,信息化正在成为城市化的普遍选择,科技与教育普及化也逐渐成为城市化的普遍选择,因此,要建设科技创新与信息枢纽型城市。在城市化与产业化关系方面,要从工业化主导的城市化转向不同产业主导或多种产业共存的城市化,必须大力发展长期受压抑的生产性服务业与第三产业,特别是文化、娱乐、体育、休闲、旅游与家政服务业,走城市化与三大产业协调发展之路。在城市化与市场化关系方面,要从行政驱动、自上而下的城市化转向市场驱动、自下而上的城市化,行政力量要与之配合,而不是与之背离。在城市化与社会化关系方面,要从国有化主导转向多种产权形式或混合产权形式主导或共生的社会化,从政府管制型城市化转向政府服务与社团治理共生型城市化。在城市化与生态化关系方面,要从污染严重、高碳、单向消耗、缺乏绿化的黑色城市化转向无污染或低污染、低碳、循环、普遍绿化的绿色城市化,从资源高耗、效益低下、管理混乱、数量扩展、难以持续的粗放发展型城市化转向资源节约、成本低廉、管理创新、质量优先、可持续的精明型城市化发展。在城市化与国际化关系方面,要从隔离型、封闭型城市化转向互动型、开放型城市化。在城市化与人文化关系方面,要从过分重物质化的城市化转向物质与精神、伦理与信仰、艺术与风尚均得到多样化发展的城市化。在城乡关系与城市内部关系方面,都要从二元化发展转向一体化发展。不仅完全允许城乡居民自由流动,保护他们自由流动的合法权益,而且着力解决城市的农民工市民化问题,让有定居城市意愿与条件的农民工转为市民,特别是沿海的农民工聚集众多的大城市、特大城市与巨型城市,要加快农民工转型的步伐。在城市之间的关系方面,要从各自为政的独立分离发展转向经济集聚的融合集群发展,从行政黏合的机械发展到市场联系的有机发展,走巨型城市、特大城市、大城市辐射与带动中小城市与小城镇发展之路。

【注释】

[1]林广、张鸿雁:《成功与代价:中外城市化比较新论》,东南大学出版社2000年版,第9页。

[2]《1996年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[3]周叔莲等:《中国的工业化与城市化》,经济管理出版社2008年版,第5页。

[4]“当前财经形势和新中国经济的几种关系”,《周恩来选集》(下),人民出版社1984年版,第11页。

[5]《1996年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[6]陈云:“加强市场管理和改造私营商业”,中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编》(第五册),中央文献出版社1993年版,第378页。

[7]罗平汉:《大迁徙:1961～1963年的城镇人口精简》,广西人民出版社2003年版,第257页。

[8]《1996年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[9]《2005年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[10]《2005年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[11]《2001年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[12]《2006年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[13]“逐步解决我国二元经济社会结构问题”,《江泽民文选》(第三卷),人民出版社2006年版,第407页。
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[14]周叔莲等:《中国的工业化与城市化》,经济管理出版社2008年版,第9页。

[15]《2009年中国统计年鉴》,国家统计局统计年鉴数据库。

[16]“贯彻重点建设城市的方针”,《人民日报》,1954年8月11日社论。

[17]杨重光:“论城市化的地区性和民族性”,中国科学院中国现代化研究中心主编:《中国经济现代化的新路径》,科学出版社2010年版,第148页。