社会保险与人口

第一节　社会保险与人口

一般认为，现代社会保险制度产生于19世纪80年代的德国，第二次世界大战后在全世界获得普遍发展。据美国社会保障署和国际社会保障协会统计，全球社会保险制度及其项目发展如表2－1。

表2－1　全球社会保险制度发展进程表

资料来源：根据美国社会保障署编：《全球社会保障制度》，英文版1985年、1995年整理。

由表2－1可见，全球社会保险制度的发展速度是很快的，到1995年，已有165个国家或地区不同程度地建立了自己的社会保险制度，其中养老保险、工伤保险是相当普及的社会保险项目。据美国福利学家统计，美国1988年65岁及以上老年人口的主要收入来源是：①社会保险收入（38%）。②资产收入（25%）。③就业收入（17%）。④年金收入（17%），并且不同收入层次的人各项收入占总收入的比例远不一致。美国社会保险收入的平均工资替代率（保险金收入占退休前平均工资的比重）为40%，富裕阶层只达到20%～30%，而英国、瑞典这一比率已经达到70%以上。

社会保险由于受许多因素的干扰，它的发展经历了一个复杂的过程，美国学者哈罗德·L.维廉斯基对世界上60多个国家的社会保险制度分析后曾概括道：“社会保险始终作为经济增长和人口变动的天然伴侣而发展起来。政治家的洞察力、公众压力和福利机构的交互作用而迫使它尽快出台。”^[2]社会保险制度一百多年的发展过程也表明，经济发展和人口变动趋势在很大程度上决定了社会保险制度模式的选择。

一、“职业保险”模式分析

社会保险制度始创于德国，以19世纪80年代德国通过的疾病、工伤、老年及残疾社会保险立法为标志。1883～1889年，俾斯麦政府相继通过了几项法令，批准了由国家建立疾病保险计划（1883年）、工伤保险计划（1884年）和老年保险计划（1889年），从而完成了当时世界上最完备的社会保险立法。在这三项保险计划中，都采取国家强制的方式，主要由雇主和雇员共同承担社会保险责任。按照法令规定，疾病保险由雇主负担保险费的1/3，雇员则负担2/3；工伤保险根据对事故责任的分析，雇主负担其应负责的部分；老年保险则由劳资双方各负担一半。俾斯麦政府设计的社会保险不是针对全体公民的，也不包括最需要援助的贫民，它针对的是雇佣劳动者，所以它具有显著的职业化特征，同时，它仍然受行会传统的影响，在管理上是分行业进行的，人们称这种职业化和分散管理的模式为“俾斯麦”模式。

在这里值得注意的一个历史事实是，社会保险制度首先诞生于已经实现了工业化的欧洲，决不是历史的巧合，其中有着重要的人口学因素，同工业化进步所带来的人口城乡结构、行业职业结构、家庭人口规模和结构及家庭功能等的改变密切相关。18世纪工业革命后，由于机器大工业在国民经济中占有越来越重要的地位以及农村自然经济的逐渐解体，西欧国家在工业化过程中出现了大规模的城乡人口迁移，城市人口迅速增加。工业化推动城市化，城市化又反过来促进工业化。在率先实现工业化的英国，1851年，城市人口占全国总人口的比重已接近50%，1910年提高到了78%。德国1871年为36%，1910年已经达到60%。农村人口流入城市后便失去了传统的生活依托——土地和基本的生产工具，同时，他们在城市又无法为家庭提供食物，因而只得靠在工业或其他行业就业挣取工资来维持生活。随着西欧国家工业化进程的加快，挣取工资日益成为一种普遍现象。在雇佣劳动制度下，如果人们遇到生、老、病、残等不幸事故，就很难再继续就业，相应的工资收入就会中断。技术革新、需求变化、产业结构调整等还会导致一部分人失去就业机会和就业岗位，他们的工资收入随之也要中断。此外，机器大生产造成工人的交通、工伤事故增多，而伤残又是造成人们失业的重要原因。可见，由于大规模乡村人口向城市迁移带来的城市人口的膨胀，以及在城市雇佣劳动制度和机器化大生产条件下，因收入中断带来的人口贫困，是作为反贫困措施——社会保险制度产生的重要的人口原因。同时，随着工业化水平的不断提高，传统家庭所具有的生产职能逐渐消失。家庭功能的这一变化，引起了家庭人口结构的改变和家庭人口规模的缩小，使得人类传统的贫困救济个体化形式开始面临挑战，老弱病残等陷入贫困的现实性和贫困救济社会化大大提高，这是社会保险制度产生的又一个很重要的人口原因。^[3]

二、“国家保险”模式分析

在俄国十月革命前夕，列宁针对俾斯麦式的社会保险制度，提出最好的工人保险方式是国家保险。他认为是劳动人民创造了一切财富，因此他们也应该同政府官员一样，享受养老金和其他保障待遇，工人因工伤、疾病、年老、残疾而丧失劳动能力，女工怀孕和生育，负有赡养责任的人死后遗孀和孤儿的抚恤以及失业时失去工资，国家保险都要给工人以保障。国家保险的对象包括一切劳动者及其家属，给付标准原则上是补助全部工资。国家保险的资金应由国库和企业负担，并且由劳动人民自己掌握资金的支配权，由他们通过选举建立统一的保险组织，办理社会保险业务。^[4]前苏联建国以后，就采用由工会管理，由国家和企业筹措资金，工人不交保险费的国家保险制度。实际上这种国家保险制度已远远超出了社会保险的范围，称之为国家保障更为准确。以后相当一部分社会主义国家如保加利亚、捷克斯洛伐克、波兰、中国等都采取了这种国家保险模式。

国家保险模式在大部分社会主义国家出现以至后来的改革，从人口学的角度观察，有着重要的人口因素影响。社会主义国家建国初期，旧社会遗留下来的社会现实千疮百孔，城市贫困、饥饿、难民、灾民、游民流浪乞讨和失业等人口问题特别严重，人民迫切要求过上有保障的生活。针对当时的实际情况，政府在城镇实行了急赈、以工代赈、接收改造旧的慈善机构、收容和遣送无业游民等一系列社会保障措施。新型社会主义制度的建立，极大地解放了社会生产力，国民经济获得了很大程度的发展。由于对社会主义制度优越性的片面理解，加之当时总人口数量不多，年龄构成轻，因此大部分社会主义国家建国初期的国家保障措施在城镇很快发展成为高福利、高补贴的国家保险模式。应该说这种保险模式在一定历史条件下对于保证人民基本生活，稳定社会秩序，保证劳动者就业，促进经济建设，起到了积极作用。如新中国国家保险制度彻底改变了旧中国遗留下来的贫富两极分化现象和绝大多数社会成员在死亡线上挣扎着生活的悲惨局面，较好地解决了全体社会成员的基本生活保障问题，维护了整个社会的基本稳定，中国社会数十年虽然大灾不断，却并未出现大的动乱，几乎看不出是个发展中国家。但是在一个相当长的时期里，社会经济、人口状况发生了重大变化，如中国人口数量由解放初的54167万人增加到1990年的113368万人，人口年龄结构趋于老化，仅公费医疗一项从1990年就突破50亿元大关，1992年达到65亿元，此后便直线上升，优抚安置1978年为18.9亿元，1985年为31.2亿元，1990年为55亿元，1994年为95.1亿元，上述数额分别占当年国家财政支出的1.69%、1.67%、1.66%、1.82%。这种模式没有随着人口情况的变化进行相应的改革，不能不说是当今中国等采取国家保险模式的国家社会保障制度改革积重难返的一个重要原因。

三、“全民保险”模式分析

20世纪40年代，英国政府成立了由经济学家贝弗里奇为主席的社会保险和联合事业部国际委员会，着手为战后重建计划提出建议，并于1942年发表了《社会保险及相关服务》（又称为《贝弗里奇计划》）。该报告分析了英国存在的各种社会问题，建议建立针对贫困的完整的社会福利制度。其基本保障、全民保障等思想即成为英国等西方国家建立本国社会保险模式，并向福利国家迈进的直接理论依据。如英国在第二次世界大战一结束，就在此报告的基础上通过了《国民保险法》（1946年）、《国民保健事业法》（1946年）、《家庭津贴法》（1947年）等一系列社会保障法律，宣布建立了“由摇篮到坟墓”的福利国家。之后，其他西方国家纷纷仿效，福利国家风靡西方，社会保险制度在大多数发达国家开始向全民化和国家统一管理的方向发展，后被称为“贝弗里奇模式”。到20世纪60年代以后，福利国家的社会保险制度又进一步向根据需要来对个人提供现金和服务的“社会保护”阶段发展。“全民保险”模式带有强烈的理想主义色彩，即使在欧美发达国家，福利国家和社会保护的理想就其生产力的发展水平而言，显然是过于超前了。20世纪70年代以来，福利国家普遍陷入了危机。

“全民保险”模式的产生及其发展过程所面临的危机从人口学的角度来看有着深刻的人口因素影响。西方福利国家是在国民经济发展水平很高，多党政治的社会背景下出现的。当时人口的阶级矛盾异常尖锐，其传统的经济原则是“自由竞争”和“自然选择”。20世纪30年代以前，政府一般对经济和社会生活持自由放任式的不干预态度，穷人被认为应该对自己的贫困负责，政府没有义务为帮助穷人而人为改变市场的竞争和淘汰法则。对穷人和缺乏劳动力者福利救助仅限于教会和民间慈善团体。第一次世界经济“大危机”和随之而来的“大萧条”，改变了西方传统的经济社会观，慈善机构和地方政府的零星救济在1/3人口的普遍贫困化面前无能为力。西方人逐渐承认贫困不仅是个人的事，更多的是由于社会原因造成的。在福利经济学理论和凯恩斯主义的政府经济学理论背景下，福利国家兴起并广为流行。“二战”以后各国经济的复苏和高速增长，为社会保险的全面发展提供了坚实的物质基础，而为了抚平战争带来的创伤和解决积淀已久的社会问题是推动全民保险模式产生的直接动因。同时对军人家属提供的社会保障承诺，对医疗、伤残、遗属及养老保险计划的重建产生重大影响。当时成年型的人口年龄构成为西方发达国家实施全民保险提供了必要的人口条件。20世纪70年代以来，加速发展的人口老龄化趋势使社会保险支出不论是增长的绝对额还是相对额，抑或是社会保险支出占国内生产总值（GDP）的比重均表现出惊人的膨胀势头，社会保险机制面临前所未有的挑战。

从欧洲国家的历史经验来看，社会保障支出SSL占GDP的比重20世纪50年代一般在6%～10%，平均值接近8%；70年代中期在20%左右；80年代中期在20%～30%，平均值在24%左右（见表2－2和表2－3）。

表2－2　欧洲部分国家社会保障水平与经济发展的比较

资料来源：杨翠迎、何文炯，2004。

表2－3　主要工业化国家养老保险支出占GDP的比例　　单位：%

资料来源：OECD国家统计资料（1985年）。

人口老龄化对社会保险的影响不仅表现为老年人口赡养率提高，更表现为社会保险费用支出增长，生产劳动人口负担老年系数增大。过重的社会养老负担加重了企业的生产经营，直接妨碍着经济增长的进程；而且与人口老龄化相伴随而产生的是劳动力老化和劳动力资源不足，给劳动生产率提高带来了不利的影响。由于工业化、城市化而产生的人口老化必然带来家庭的小型化，使西方原本脆弱的家庭养老功能受到进一步的削弱，从而迫切要求完善社会养老保障制度。西方福利国家全民保险模式从20世纪50年代开始，由于经济发展迅速，人口年龄构成尚未老化，缴费人口远远多于享受人口，政府社会保障税收远大于支出，国家财力增强；由于经济发展迅速，社会福利开支的迅速增长，不但没有妨碍经济增长，反而通过刺激消费，对经济发展还起到了一定的支持作用。因此这一模式持续了长达20年之久。但是，20世纪70年代的失业危机是世界经济的一个转折点，西方国家经济发展自此进入了滞胀时期。经济滞胀而福利支出刚性增长造成效率持续低下，福利的普遍性也起到了“奖懒罚勤”的消极作用，更为严峻的是因在职人口减少，退休人口增多，老龄化局面出现且不断加深，使福利开支增加大大超过财政承受能力，只能通过增税来填补赤字，结果实际降低了人民的生活水平，激起民众的不满，导致代际矛盾尖锐化，而且不断增加的赋税增大了产品的生产成本，降低了其国际竞争力。现在西方普遍认为，年轻人没有能力或至少不愿意因为供养老年人口的需要缴纳越来越多的赋税。据预测，到2020年，欧洲60岁以上的老年人口将占总人口的1/3，政府如果不改变这一模式，现行社会保障制度终有一天将陷入瘫痪。过去，为了将这个制度支撑下去，常用的办法不外乎两个：要么是增加就业者的税收，要么是减少退休人士的福利，包括减少退休金和提高退休年限。但这是两难的选择。增加税收就是增加就业者的负担，如美国假如将克林顿曾建议的庞大医疗保障开支计算在内，就业者负担就更加深重。而减少社会保险金的发放量又涉及绝大多数公民的切身利益，与福利的刚性规律产生冲突，实际收效甚微。往往停止了养老金一个项目的发放，又会出来新的要求，迫使政府增加支出。美国里根政府进行社会保障制度改革时，削减了大量公共福利开支，但又增加了400多亿美元的养老金预算。为此，克林顿政府想出过一个办法。克林顿总统曾在国情咨文中建议，将过去投入到政府债券上的社会保障基金，转移一部分投放到回报率更高的股票市场，以便缓解政府支付养老金的压力。但是，这个建议马上引起了激烈的争论。人们普遍认识到，与投资于中性的政府债券不同，政府进入股票市场炒作，必然会引发利益冲突。比如，政府不应一边控诉微软公司垄断，一边又充当微软公司的股东；也不应一边钳制烟草，一边又指望它盈利。公开反对的人群中，包括了当时联邦储备局主席艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）和诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）。他们两人一致认为，唯一的出路是将这套庞大的社会保障制度私有化。^[5]福利制度历经半个多世纪已形成了它的路径依赖（path－dependence），何况这一问题并非是单一的经济问题，因此对它的改革进退两难。