团体自治的虚像与实像——日本中央与地方的关系浅析
韩铁英
地方自治是西方民主政治理论中的重要统治原理之一。日本的地方自治制度发端于明治初期，二战后日本政府又将其正式列入宪法，并且制定了《地方自治法》等一系列专门法律，从而使这一制度得到了确立和完善。然而，在《日本国宪法》和《地方自治法》问世50年后的今天，人们(包括日本学者在内)还是感到地方自治的本质难以把握和理解。[1]本文拟从理念与实践关系的角度，对地方自治制度下的中央与地方关系作初步探讨，并对地方自治的本质略作窥探。
一、地方自治的理念
地方自治制度在日本虽已有百余年的历史，但至今还未产生世人公认的统一的定义。不过，二战后人们几乎都接受了德国政治学者R.冯·格奈斯特认为地方自治由团体自治和居民自治两部分组成的观点，并分别给团体自治和居民自治下了定义。从他们所下的这些定义中似可以把握日本学界乃至社会各界对地方自治特别是团体自治理念的基本认识。
一些学者从“地方自治”这一术语的固有含义着手进行探讨。阿部齐等人认为，“自治”是与“统治”分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。[2]由地方自治行政研究会编著的《现代行政全集》第二卷即《地方自治》卷给“团体自治”下的定义是:“所谓团体自治，是指以一定地域为基础的独立的团体具有独立于国家的人格，并在处理地方行政时尽可能地排除国家(中央政府)的干预。”[3]川村仁弘著《地方自治制度》(第一法规出版社《自治行政讲座》第一卷)所下定义与此近似:“所谓团体自治，是指在国家内部承认以一定地域为基础的独立于国家(中央政府)的团体的存在，并让该地域团体运用自己的权能和责任在原则上不受国家(中央政府)干涉、监督的条件下处理地方行政。”[4]上述两个定义显然更明确地界定了地方政府与国家(中央政府)之间的关系，即地方政府要“独立于中央政府之外”，并在工作中“原则上”或“尽可能地排除中央政府的干预”和“监督”，这无疑使地方政府的独立性或主体性突出起来。
东京大学教授西尾胜在与几位同仁合著的《自治行政要论》一书中则明确地提出了中央政府与地方政府应是“对等、并立的伙伴关系”的主张。其理由是:《日本国宪法》规定了“主权在民”的原则，因而能够保证居民有通过自治体自主处理与居民切身利益相关事务的权利。而且，宪法第八章不仅规定居民有直接选举地方政府首长和议员的“居民自治权”，还规定地方政府享有自主立法权、自主执行权和自主财政权，从而排除了中央政府对地方政府的监护。[5]
其实，在二战后日本关于地方自治的理论研讨中，还出现过一些支持“对等关系”主张的观点，如法人说、地方政府论、[6]权力分立制衡说、[7]固有权利说，[8]等等
当然，日本学术、理论界中并非人人都主张中央与地方关系是“对等、并立”关系。但是从西尾胜被任命为日本政府负责筹划推进地方分权的“地方分权推进委员会”的7名委员之一，以及该委员会把建立“对等合作”的中央地方关系作为改革目标这两点来看，说强调地方相对于中央政府的独立性、对等性是日本行政学界的主流恐无大碍。
二、团体自治的实况
如前所述，“对等、并立说”的主张者认为宪法第93条规定了日本地方政府享有自主财政权、自主行政权和自主立法权，并且基于执行这三项权力的需要而推导出自主组织权。这实际上也就是团体自治的主要内容。下面，拟对这四项自治权的实施情况逐一作初步考察。
(一)关于自主财政权
财政能力是地方政府自治权力的基础，也是衡量其自治程度的客观尺度。日本地方政府的财政状况集中体现了地方依附于中央的特征，具体表现于收入和支出两个环节。
1.收入。日本地方政府的收入主要分为地方税、公共设施使用费等收入、地方交付税、地方让与税、国库支出金、地方债等6种。1988年，上述6种收入在全国地方财政收入中分别占44.3%、15.5%、16.5%、0.8%、14.7%、8.3%。[9]其中，前两种由地方政府直接收取，因而被称作“自主财源”。余下4种实际上均系中央政府掌握着主导权的转移支付，因而被称作地方政府的“依存财源”。
在依存财源中，国库支出金最明显地体现了中央政府的干预。国库支出金主要分为国库委托金、国库负担金和奖励性补助金3种。其中又以奖励性补助金的干预程度为最。因为国库委托金(用于选举等事务)和国库负担金(用于义务教育等事务)的数额和用途都相对固定，而奖励性补助金的发放则随意性较大，因而是地方政府官员挖空心思向中央政府争取的财源，以至于那些威震一方的市长、知事们也不得不为此向中央政府的年轻课长们卑躬屈膝。此时此刻，这些首长大概是很难找到地方与中央“对等”的感觉的。
从表面上看，地方交付税似乎是严格按照公平、科学的办法进行分配的。其大致做法是:国家把法人税、酒税、所得税和消费税等国税按一定比例划出作为交付税原资，将其中的96%作为普通交付税、4%作为特别交付税向有财政“缺口”的地方政府拨放。实际上，由于地方交付税的原资有限，不可能堵上各个地方政府的所有缺口，于是便需自治省官员出面“指导”。结果，普通交付税最后多是按自治省预定数额发放的。而特别交付税是用来应付天灾人祸等特殊情况的，更由中央政府官员执掌分配大权。因此，当地方政府不肯俯首听从中央政府部门指挥时，便可能受到“减少交付税”的威胁。
地方债虽不由中央直接向地方支付，但其受中央控制的程度却不亚于地方交付税。因为地方政府每借一笔地方债都要经过自治省严格审批，所以审批地方债也是中央控制地方的重要手段。
即使是自主财源，地方政府也并不能真正自主征收。如地方税虽由地方政府官员直接征收，但绝大多数地方税的税目、征收对象、税率都由国家法律规定。地方政府若想开征新税或提高标准税率，须经过自治大臣批准后方能实施。在收取公用设施使用费、手续费方面也必须接受中央政府的指导。
2.支出。地方政府的财政支出同样要受到中央政府干预和监督。国库支出金、地方债和地方让与税等转移性支付都必须用于指定用途。中央政府还要对其使用效果进行检查，如果发现建设工程质量低于标准或有挪用现象，就会追回资金或施以其他惩罚。对于地方税、普通交付税等中央未指定用途的收入，地方政府也并非可以“自主”决定支出。因为其中约有80%左右要用于人事费、扶助费、公债还本付息等固定性支出，可自主决定用于建设项目的经费仅占总支出的约15%。[10]
(二)关于自主行政权
战后以来，日本地方政府的行政业务一直呈不断增加趋势。从最终财政支出量来看，地方政府的支出已占全国财政支出的70%。一般来说，财政支出量与行政业务量是成正比的，因而我们可以作出地方政府行政业务量与其财政支出量大致相同的估量。但我们对地方行政业务的业务量进行考察时，还必须注意以下两点:
1.在各级地方政府的行政业务中，有很大部分属于“机关委任事务”。据多位日本学者推算，都道府县的行政业务中约有80%、市町村的行政业务中约有60%是机关委任事务。而地方政府在执行机关委任事务时，就不仅在实际上而且在法理上都成为中央政府的一个“机关”即下级部门，要受到中央政府的包括“职务执行命令诉讼”在内的各种严格的监督。
2.即使是地方政府的固有事务，也要受到中央政府部门的各种名目繁多的干预和监督，如向地方政府提出建议或“劝告”、要求地方政府提供资料以供审查批准、对地方事务进行监察以及“行政指导”等。据日本总务厅统计，截至1995年3月末，日本中央政府对地方政府行政业务的干预多达3333项，其中针对机关委任事务的为939项。[11]
(三)关于自主立法权
提起立法权，我们首先会想起《日本国宪法》中关于“国会是唯一立法机关”的规定。实际上，地方议会在法律上只能被称作“议事机构”而非“立法机构”，其制定的条例只能被解释为“广义的立法”或是立法行为中的一种“例外”。
其次，我们还应想起前述宪法“关于地方公共团体的组织和运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之”的规定。实际上，在《日本国宪法》通过后不久，内容详尽(现在该法长达319条、约20万字，加上附则、施行令则约达50万字)的《地方自治法》就已出台，并与宪法同时生效。此后，《地方公务员法》、《地方公营企业法》等基本法和上百项相关法律也相继制定出来，形成了一部厚厚的《自治六法》。在“法律”作出如此详细规定之后，留给“条例”的活动空间已是很有限的了。
再次，宪法在向地方政府授予条例制定权的同时，并没有忘记加上“在法律范围内”这一限制词。而《地方自治法》中这种限制词又变成了“在不违反法令的条件下”。“法律”与“法令”虽只一字之差，其内涵却有很大区别:法令中除包括法律外，还包括内阁制定的“政令”和内阁各省厅制定的“省令”(相当于我国的“部门规章”)。这样一来，地方政府制定的条例不仅不能违反法律，也不能与中央政府各行政部门制定的规章相抵触，谈何“对等、并立”呢?
此外，在自主立法权方面还存在着以下问题:①对在地方政府业务中占大多数的机关委任事务不能用条例加以约束。②地方议员的立法条件(时间、人力)较差，因而在条例制定过程中作用不大。已有的条例多按中央行政部门的要求制定，有时甚至是模仿中央省厅提出的“样板条例”“依样画葫芦”。据日本行政学者佐藤竺在20世纪70年代末所作的调查，当时各都道府县一共制定或修改了约2300～2800项条例，但其中仅有约1%能够称得上是自己独立制定的。而这1%也多是关于“在议会设立图书室”等这类小事的，关于居民权利、义务等重要事项的条例不超过10件。[12]因此，可以说地方立法权是很有限的。
(四)关于自治组织权
对此问题可分别从政务官员、业务官员和行政机构等3个方面进行考察。
如前所述，日本各地方政府的首长和议员均由居民直接选举产生。中央政府部门与地方政务官员的任免似乎已没有直接关系。然而，在某一两个政党在中央政府长期掌权的情况下，却曾多次出现过这些全国性大政党(如自民党)或“××党政府”操纵、左右地方政府首长选举结果的现象。
地方政府的业务官员原则上由地方政府自主组织考试录用。国家人事院和自治省对地方公务员的任用、进修、工资等工作进行一些指导，有时甚至不惜采用强硬手段胁迫地方政府压低职员工薪额。不过，在这方面存在的更严重的问题是中央政府经常向几乎每个都道府县和大城市的政府安插派遣中央政府官员，这不仅使地方公务员减少了升迁机会，更使中央政府控制了地方政府的要津。据统计，1979年，各都道府县的副知事、总务部长、财政课长等要职有一半以上是由自治省官员充任的。[13]
在机构编制方面，中央政府对地方的干预控制更为严厉。都道府县的局、处级机构的数量、名称由中央政府决定，地方政府如欲超过规定设置则须得到自治大臣批准。市町村的行政机构虽可自主设置，但它们与都道府县一样会受到中央行政部门迫其设置“对口机构”的压力。中央行政部门还常用“定员模型”对各地方政府的定员管理进行“行政指导”。[14]总之，在行政组织方面地方政府也同样未全面享有自主权或与中央“对等”的地位。
三、对团体自治本质的一点思考
在纵览了团体自治理念与日本的中央地方关系现实状况的巨大落差之后，我们不能不对产生这种差距的原因以及自治理念的本质作些思考。
团体自治理念在日本未能充分实现的原因可暂归纳为以下3点:
1.团体自治这一带有西方文化色彩的理念与日本的地理环境、历史文化传统的亲和性不强。比如，日本人的种族、语言以及文化都比较单一;多从事稻作而非游牧，居住地比较集中;外来文化也多经中央传向地方，具有地方依存于中央的传统。在近代民族国家形成过程中，日本既不是像英、美等国那样先形成地方自治体再联合组成国家，也不像比利时、西班牙、英国、德国等国那样存在较大的民族矛盾问题，比较容易统合于中央政府周围，指向中央政府的要求分权的压力相对较小。[15]
2.“后发型追赶战略”的制约。众所周知，日本是个后起的资本主义国家。它是在西方列强派兵舰前来“叩关”、面临着沦为西方殖民地之危机的情况下走上资本主义道路的。强烈的民族危机感迫使日本资产阶级采取了尽可能地集中人力物力资源迅速发展经济、“富国强兵”、赶超西方发达国家的战略，为此采用了国家主导型经济体制和中央集权型政治体制。后来发动战争时更采用了高度中央集权的战时体制，并将日本引向失败。
二战后，日本政府出于医治战争创伤、发展经济并迅速追赶发达国家的需要，基本上沿用了战时的以国家主导、中央集权为重要特征的“1940年体制”，并且取得了举世瞩目的“经济奇迹”。这种经济上的成功反过来又使中央集权体制得以巩固。直到进入20世纪90年代，日本统治集团才感到了“制度疲劳”并要向中央集权体制开刀，但恐也难使日本的中央地方关系在短期内发生根本性的变化。
3.从世界范围来看，几乎所有资本主义国家都是在建立统一的近代民族国家(也叫国民国家)的基础上开始发展起来的(即使社会主义国家恐也不能例外)。而团体自治或地方自治的口号则是与建立民族国家同时或稍后才提出来的。诚然，在民族国家建立之前，许多国家已存在着具有某些“团体自治”形态的“共同体”，但并未出现实行前述定义那样的“地方自治”或“团体自治”的要求。这是因为，近代民族国家的建立伴随着统治阶级地位的转换和中央权力的增强，必然会激起在地方有较多利益的阶级、阶层或社会团体的反抗，必然会产生中央集权与地方分权的矛盾。“团体自治”正是被用来解决这一矛盾的手段。尽管人们总是愿意把“团体自治”乃至“地方自治”作为西方民主主义的一个支柱，作为一个美好的目标或目的来追求，但它实际上只是资本主义国家用来解决中央与地方矛盾的一种方法或手段而已。例如，日本明治维新时建立地方自治制度是将其作为维持政治稳定的手段，战后美国把植入地方自治制度作为防止日本成为战争对手的手段，战后日本在野党也把要求自治作为政治斗争的手段。
在团体自治制度的研究和实际运作过程中，很难确定一个用来判断是否已实现“团体自治”的量化标准。它只能是中央与地方双方不断寻求的变量，是双方都能接受的“妥协点”或“最大公约数”。有的日本学者也认为“地方自治”或“团体自治”是个“倾向性概念”。至于前述定义中的地方政府“独立于中央政府之外”和“与中央政府对等”的提法，则只能将其视为理想主义的愿望的表述，因为如果真要完全“独立、对等”，那就不是中央与地方关系而是民族关系或国家关系问题了。
(原载《日本学刊》1997年第4期)
【注释】
[1]［日］佐藤竺:《地方自治与民主主义》，大藏省印刷局1990年版，第12页;矶村英一、星野光男:《地方自治读本》，东洋经济新报社1985年版，第8页。
[2]［日］阿部齐等:《政治》，东京大学出版会1989年版，第11页。
[3]［日］地方自治行政研究会编:《地方自治》(《现代行政全集》)，行政出版社1985年版，第26页。
[4]［日］川村仁弘:《地方自治制度》(《自治行政讲座》)，第一法规出版社1986年版，第4页。
[5]［日］西尾胜等:《自治行政要论》，第一法规出版社1986年版，第66、173页。
[6]［日］井出嘉宪:《地方自治的政治学》，东京大学出版会1972年版，第5页。
[7]［日］新藤宗幸等:《现代日本政治概说》，东京大学出版会1994年版，第171页。
[8]［日］杉原泰隆编:《宪法学的基础概念》，劲草书房1983年版，第260页。
[9]［日］鸣海正泰:《观察地方自治的视点》，有斐阁1991年版，第82、83页。
[10]［日］龟卦川浩:《自治50年史》，文生书院1977年版，第9页。
[11]［日］日本行政管理研究中心编:《1996～1997年的日本行政》。［日］佐藤竺:《战后40年的地方自治》，自治综合研究丛书1989年版，第11页。
[12]［日］佐藤竺:《战后40年的地方自治》，自治综合研究丛书1989年版，第11页。
[13]［日］都丸泰助:《地方自治制度史论》，新日本出版社1982年版，第31页。
[14]［日］荒木昭次郎:《中央与地方的职能分工》，载《都市问题》杂志1981年2月号，第24页。
[15]［日］室井力:《公共性论与自治体立法的展开》，自治综合研究丛书1992年版，第11页。
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