社会保障管理的模式

7.3.2　社会保障管理的模式

社会保障管理模式是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构、管理原则和运行机制的总和。为了有效履行社会保障的管理职能，确保各项社会保障制度的实施，各国需要按社会保障管理的一般原则，建立社会化的专业化的管理机构。这些管理机构通过法律规定和政府授权而成为社会保障管理的权威机构。世界各国的社会保障管理体制因其政治、经济、文化、历史背景和民族传统不同而有较大的差异，由此形成了不同的管理模式，社会保障管理模式可以从两个角度来划分:

1.从政府的介入程度角度

根据政府的介入程度，社会保障管理模式可以划分为政府管理模式、共同管理模式和工会管理模式^[13]:

(1)政府管理模式

在这种体制下，首先，政府负责制定社会保障的政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受社会保障的基本条件、基金来源、待遇支付标准与方式、管理办法、社会保障有关主体的责任、义务、权利等作出规定;同时还要负责检查和监督社会保障法令与政策的具体执行情况，受理有关社会保障的申诉;调解和裁决社会保障纠纷等。

其次，政府还负责社会保障的具体业务管理，包括受保人的登记和审查;社会保障基金的征集、运营、调剂与给付;在工伤保险中，组织对劳动者丧失劳动能力程度的鉴定;组织协调对保障对象进行一系列必要的服务等。

(2)共同管理模式

共同管理模式即政府与公法机构共同对社会保障进行管理。公法机构是区别于政府机构和私人企业的，具有自治性质的公共团体。一般由劳资双方代表组成各种社会保障委员会或基金会，有时政府也派代表参加。在共同管理模式下，政府负责社会保障的立法和监督，而公法机构则负责社会保障的业务管理，即立法监督与具体业务分开管理。政府制定和颁布有关社会保障的法律、法规，进行政策研究，监督公法机构执行业务，审批其年度计划，但不干预其日常工作。公法机构则在国家法律规定的范围内，开展多项业务活动，接受政府部门的检查与监督。

(3)工会管理模式

这种管理模式一般是在各级工会下面设立保险管理委员会，吸收工人代表参加，在国家章法范围内，制定各种规章制度，开展多项社会保障活动，并对社会保障基金进行具体管理，包括制定社会保障费预算，提交政府审批;制定社会保险费交纳标准;调剂保险费的使用等。

2.从集权程度角度

根据社会保障管理的集权程度，社会保障管理可以分为集中管理、分散管理、集散结合管理等模式。

(1)集中管理模式

集中管理模式，是将养老保险、医疗保险、工伤保险以及其他社会保障项目全部统一在一个管理体制之内，建立统一的社会保障管理机构，对社会保障各项基金的筹集、待遇给付以及运行监督进行集中管理。在实行统一集中管理模式的国家，一般从中央到地方都设立专门的社会保障行政管理机构和业务机构，配置专职的工作人员，典型代表是英国。英国的社会保障管理实行自上而下、整齐划一的行政管理方式，从中央到地方都建立社会保障的工作机构以对社会保障实行统一的行政管理。英国政府的社会保障主管部门主要是社会保障部及卫生部和教育就业部。社会保障部下设五个执行机构，管理国民保险福利、非缴纳性福利、与收入相关的福利以及战争年金等待遇政策和标准的制定;各种福利资金的筹集和预算;全国社会保障情况的信息收集、预测分析等。社会保障部在各区、郡、县市下设社会福利办事处，管理行政区域内国民保险金的缴纳、各种福利金的发放及必须进行收入调查津贴的支付。

集中管理模式的优势在于:有利于社会保障的统一规划、统一实施，避免了政出多门，部门之间互相扯皮而使社会保障功能难以有效发挥的问题;有利于社保项目之间的相互协调;有利于社会保障资金在一定范围内调剂使用，提高资金的使用效益;有利于社会保障管理机构精兵简政，降低管理成本，把管理费用控制在一个合理的范围内。但是，这一管理模式也存在问题，比如缺乏有效的监督，社会保障管理工作中的漏洞多，可能导致冒领和贪污社会保障福利费的现象。另外，这种模式通常以国家行政部门为主，受行政干预较多。

(2)分散管理模式

在分散管理模式之下，不同的社会保障项目由不同的政府部门或机构管理，并各自建立一套社会保障执行机构、资金运营机构和监督机构，各保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。各级政府及社会保障部门事权独立，预算独立，政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，对社会保障进行监督。德国、法国实行的是分散管理模式。法国的社会保障实行多头管理，以行业为单位，以保险为原则，实行各行业保险计划相对独立的分散管理模式。其制度可以分为四大类，即一般制度、农业保险制度、特殊保险制度、非工资收入者保险制度。这四种保险制度由上千个具有私人性质的基金会支撑着，它们按各自的性质，分别隶属于几十个全国性的基金会，这些基金会按其业务性质分别隶属于两到三个政府部门领导，而不像有些国家那样统一由社会保障部管理，其分散管理的行业色彩相当浓厚^[14]。

分散管理模式的优点在于，一方面各管理机构具有较大的自主性，能根据自己所管理的社会保障项目特点制定详细、周全的管理方案，灵活性较强。另一方面，由于执法监督和具体业务实行分开管理，能有效防止“一条龙”行政管理带来的腐败问题。其局限在于，管理机构多，管理成本高，机构庞杂和相互独立可能导致一些工作的重复，带来管理的效率问题。

(3)集散结合管理模式

集散结合管理模式是指将社会保障项目中共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将一些特殊项目单列出来，由相关部门分散管理，从而达到了集中统一管理与分散自主管理的有机结合。日本的社会保障管理是一种集中和分散相结合的模式。日本社会保障事业主要通过厚生省和劳动省进行管理，大藏省和文部省也分管部分社会保障事业。厚生省负责管理包括基础年金和厚生年金在内的老年社会保险事业，以及包括市町村国民健康保险、共济组合健康保险和企业健康保险在内的医疗社会保险事业;劳动省负责全国工伤保险和雇佣保险事业;大藏省和文部省分别管理公务员共济年金和私立学校员工共济年金。

集散结合管理模式的优势在于它既可体现社会保障社会化、规模化、一体化的发展要求，又可兼顾个别保障项目的特殊性要求。另一方面，这种模式在管理成本上是节约的，在管理效率上是较高的。当然，在具体实践中，也会出现社会保障制度分割现象仍较为明显，保险费和给付标准参差不一、保险资金分散、难于形成稳定的财源基础，从而削弱了社会保障的统筹功能等实际问题。