十六大以来文化建设存在的问题

十六大以来文化建设存在的问题_十六大以来文化建设与社会公共性问题研究

第七章　十六大以来文化建设存在的一些问题

第一节　文化体制改革

在讨论十六大以来我们正在进行的文化体制改革过程及其存在问题之前，首先必须清楚新中国建立以来我国的文化体制及其特点，因为正在进行的改革主要针对新中国建立五十年来形成的计划体制下的文化体制进行改革。那么，在这五十年的发展过程中，我们究竟形成了一种什么样的文化体制，这种体制具有什么特点呢？

一、传统文化体制的特点

五十年来形成的文化体制是在新中国建立后的计划经济时期形成的，此时的文化建设没有现成经验可供借鉴，我们只能一是借鉴新中国建立前边区政府的一些做法，二是借鉴当时苏联政府的一些做法，建立我们的文化体制。苏联的文化体制的第一个特点是主要由政府垄断文化和意识形态资源并进行资源配置。当时的中央政府借鉴了这种文化建设方式，集中了有限资源，迅速恢复了战后的国家文化基础设施和文化生产能力。在文化经营方面，国家把当时国民政府遗留的文化资源全部接收，并且由国家进行垄断性经营。在当时的社会背景下，文化的垄断性经营是因为当时社会情况复杂，文化的垄断性经营有利于意识形态的统一和思想的统一。苏联文化体制的第二个特点是管干不分、政企不分、事企不分。这一点也是我们新中国建立后的做法，即国家集中大量的资源举办和管理文化机构。而国家举办的文化机构经常是公益性的、服务性质的事业单位，由此形成的结果是文化部门效率低下，文化产品严重短缺。这种短缺一直延续到文化体制改革之前。苏联文化体制的第三个特点就是条块分割式的管理。条块分割导致文化生产要素和资源无法得到充分自由有效流动。“条”管理下的文化单位、文化事业、文化机构不能进行行业之间的优化，不允许部门之间的交换行为。“块”因为是按照行政单位划分的，原则上也不能有任何交换行为。最后一个是新中国建立后我国的城乡二元分割体制导致城乡文化资源分配不均，文化机构、文化设施主要面向城市，并且带福利性质。城市中的这种福利性质的文化机构和文化设计在农村基本阙如。

当然，这种文化体制与当时的计划经济体制是相适应的，它对改变当时国家在文化方面的贫困状态发挥了重要的作用。首先是文化基础设施、文化机构的建立，这些文化设施、文化机构在统一全国人民思想方面起到了十分重要的作用；其次是文盲率迅速下降，全民族的文化素质有了普遍提高；第三是这一文化基础设施、文化机构直到今天依然在社会中发挥着作用。

然而，这种文化体制在党的十四大提出建立社会主义市场经济之后，就不再适应经济社会发展了。在社会主义市场经济下，前述四个计划体制下文化建设的特点同时也成为市场条件下文化建设的障碍。而且，随着市场建设的不断推进，社会阶层的分化，前述的计划体制式的文化建设方式与多元社会不相匹配。再次，随着新技术的大规模推广和应用，新媒体开始不断涌现，冲击着文化和意识形态领域。这种冲击也要求文化体制的改革。

总体上看，我国文化体制改革历经了三个阶段，每个阶段都有不同的特点、任务。

二、文化体制改革的过程和阶段

（一）第一阶段（1978～1992年），改革起步阶段

1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，实现了新中国建立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，进入改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。伴随着经济体制改革，政治、文化和社会事业改革也不断向前推进。拨乱反正对于文化事业而言，主要是实现了由以阶级斗争为纲的文化范式进入了以经济建设为中心的新范式。

从文化体制方面考察，主要是恢复到“文化大革命”以前的文化建设体制上去。新中国建立之初的文化体制具有以下几个特点：一是借鉴参考新民主主义革命时期解放区文化体制；二是借鉴参考苏联文化建设模式；三是适应当时的计划经济体制。这种体制在新中国建立初期，极大地解放了文化生产力，涌现出了大量优秀文化艺术作品和文化艺术人才，这一阶段文化事业出现了复苏与空前的繁荣。这一时期文化的繁荣与复苏都是建立在原有文化体制基础之上的。

与复苏和繁荣相伴的是原有文化体制的弊端也逐渐暴露出来，越来越不适应新时期经济体制改革的形势，越来越不适应文化事业发展的要求。在设施、机构布局方面，与行政管理体制相对应，层层建立专业文艺团体，人财物极大浪费；在生产结构方面，单一公有制下，全部文艺团体由国家财政包下来，国家财政难以负担；在劳动分配方面，严重平均主义“大锅饭”，演不演戏，演多少场戏，演出水平的高低（作品水平的高低）与收入没有联系；在人事制度方面，没有正常的人员流动和淘汰机制，机构臃肿，冗员过多，行政化，机关化，文化工作者的积极性很难发挥等问题凸显出来。这些问题的凸显成为新时期推动文化体制改革的动力。

1979年10月，邓小平代表党中央在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的祝辞，提出了新时期我国文学艺术事业发展的一系列指导方针。就文化体制改革而言，这个讲话奠定了理论基础，指明了前进方向。邓小平同志关于文艺与政治、文艺与人民关系的深刻论述，为划清政治问题与文艺问题的界限提供了体制改革的方向和保障。他的讲话指明了文化体制改革的任务和目标。

1980年2月全国文化局长会议召开，会议在邓小平同志讲话精神指导下明确提出“坚决地有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度”。1983年国务院《政府工作报告》提出，文艺体制需要有领导、有步骤地进行改革。改革是为了促进社会主义文艺的繁荣，提高作家、艺术家的思想艺术素质，提高作品的思想艺术质量。这一阶段文化体制改革取得如下成就：首先，重新调整艺术部门和艺术团体的布局。1985年，中共中央办公厅、国务院办公厅批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，要求改革全国专业艺术表演团体数量过多、布局不合理的状况，在大中城市，专业艺术表演团体要精简，重复设置的院团要合并或撤销，对市县专业文艺团体设置也提出了调整的要求。其次，模仿经济体制改革的经验，在文化单位推行以承包经营责任制为主要内容的改革，以解决统得过死和吃大锅饭等体制弊端。同时实行了以文补文、多业助文等改革措施，以解决文化单位出现的经济困境。第三，实行“双轨制”改革。在1988年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》和1989年中共中央《关于进一步繁荣文艺的若干意见》中，提出了实行“双轨制”的具体改革意见，即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团，另一轨为多种所有制的艺术团体。国家主办的全民所有制艺术表演团体要少而精，这些院团应当是代表国家和民族艺术水平的，或带有实验性的，或具有特殊的历史保留价值的，或是少数民族地区的；大多数艺术表演团体实行多种所有制形式，由社会各种力量主办。这一阶段文化体制改革中最重要的一件事是文化市场的发展和地位得到承认。

随着经济体制改革的深入，随着文化功能日趋多样化和丰富，文化的产业属性逐步显现出来，以营业性舞会和音乐茶座为发端的文化市场日益活跃。在计划经济体制下，没有也不需要文化市场，即使有也不合法和不被承认。1987年文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动。1988年文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式提出文化市场的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认。1989年，国务院批准在文化部设置文化市场管理局，全国文化市场管理体系开始建立。

（二）第二阶段（1993～2002年），文化体制改革的深入阶段

1992年邓小平同志视察南方的重要谈话发表和党的十四大的召开，标志着我国改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。深化改革，扩大开放，发展社会主义市场经济，既为文化发展奠定了基础、注入了活力，同时也促进了文化自身的体制改革。文化体制改革在探索中不断前进。这一时期，对文化体制改革的重要性和必要性的认识进一步提高。1996年十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》（以下简称《决议》），提出了文化体制改革的任务和一系列方针。《决议》认为，“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路”，“改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才”。强调改革要符合精神文明建设的要求，遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用。改革要区别情况，分类指导，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局。《决议》充分反映了国人当时在文化体制改革上的认识水平。这一阶段对于文化体制改革来讲，有两个标志性的文件：一是2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》），第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。“文化产业”概念的提出，标志着我国对于文化产业的承认和对其地位的认可，具有重要的意义，特别是对于文化体制改革具有决定性的作用。我们以前对于文化的意义、地位和作用的认识是单一的，文化只是和“事业”“工作”联系在一起的，文化属于意识形态，是喉舌，是阵地，是教育手段，是娱乐形式。而文化产业概念的提出，则反映了在市场经济条件下，文化除了意识形态属性外，还有其产业属性的一面，还有其价值规律发生决定性作用（指在部分领域）的一面。从上世纪80年代“文化市场”概念的提出和承认，到现在“文化产业”概念的提出和承认，反映了我们对于文化自身发展规律的认识越来越深，这是建立社会主义市场经济对文化发展的必然过程和要求，是坚持先进文化前进方向的必然要求。文化产业概念的提出和地位的承认，丰富了文化体制改革的内容，指明了下一步改革的方向和目标。

《建议》只提出“文化产业”概念，但并没有明确文化可以分为“事业”和“产业”两个部分。2001年中共中央批转了中宣部、广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》总结了近些年来文化体制改革的经验教训，集中反映了当时的认识和思考。《意见》提出文化体制改革要以发展为主题，以结构调整为主线，以集团化建设为重点和突破口，着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局5个方面积极进行探索创新，以进一步壮大实力，增强活力，提高竞争力。强调要加强党对新闻出版、广播影视业改革的领导，始终掌握对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对宣传业务的审核权、对主要领导干部的任免权。这一阶段文化体制改革在实践中主要围绕以下几个重点进行了探索：一是深化文化单位的内部改革，根据不同特点，建立健全激励竞争机制，努力增强生机和活力。例如，在新闻单位，以提高新闻宣传质量为中心，调整了组织结构（改变过去编辑部内部分工参照政府工作部门对口设置办法），改革干部人事管理制度、工资奖金分配制度，改进宣传报道，建立新的激励机制、竞争机制和约束机制。这些改革措施使新闻报道的信息量增加，时效性增强，新闻内容的权威性、指导性和可读性大大提高，报刊的发行量逐年上升，广播电视节目的收听收视率逐步提高。艺术演出院团主要是进行了演出补贴改革和考评聘任制改革。二是培育社会主义文化市场，规范市场行为，完善运行机制，促进文化市场繁荣健康、活跃有序地发展。这一时期初步建立起了包括文艺演出市场、电影电视市场、音像市场、文化娱乐市场、文化旅游市场在内的文化市场体系。三是文化管理部门加大自身改革的力度，转变职能，提高效率，加强和改进对文化事业的宏观管理。四是进一步完善文化经济政策，逐步建立了有利于文化单位把社会效益放在首位的保障机制。这一阶段文化事业在改革中迅速发展，实力不断增强，焕发出了蓬勃活力。但从总体上看，这一时期的发展，主要体现为规模的扩大和数量的扩张。

这一阶段的文化体制改革还有一个突出的特点——高度重视法治建设，大力推进依法管理文化建设。据统计，这一时期由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发了200多部法律法规、政策性文件或部门规章，涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域。组建文化集团是这一阶段文化体制改革的突破口。到2002年初，共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的文化集团70多家，从地域上讲，涵盖北京、上海、广东、江苏、浙江、四川等地；从经营主要业务上讲，有报业集团38家，出版集团10家，发行集团5家，广电集团12家，电影集团5家。在电影改革中，还组建了电影院线30多条。这些集团的组建，探索了文化体制和机制的改革，加快了市场整合和结构调整，调动了广大职工的积极性和主动性，有利于多出优秀作品和人才。

但是，在组建文化集团中也有一些不足，如组建方式多是以行政力量整合，资金来源单一等。集团虽然有了一定的形式和相应的组织结构，但未发生根本性质的改变。集团定位不清楚，有许多是事业型集团，事业与产业职能性质存在交叉，在实际工作中引发了一系列问题和矛盾。

（三）第三阶段（2002年至今），文体体制改革的攻坚阶段

2002年召开的党的十六大，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，确定了新世纪、新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领。十六大以后，我国文化体制改革的步伐明显加快，文化体制改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确。文化体制改革试点工作在党中央直接领导下积极探索，大胆试验，顺利推进。关于文化体制改革的理论进一步深化，思路进一步清晰，方向进一步明确，方法更加细致，步骤更加具体。从文化体制改革的角度讲，十六大第一次将文化分成文化事业和文化产业，强调要积极发展文化事业和文化产业。明确了整个文化体制改革的方向和目标，根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革。改革的目标、任务和原则是把深化改革同调整结构和促进发展结合起来，理顺政府和文化企事业单位的关系，加强文化法制建设，加强宏观管理，深化文化企事业单位内部改革，逐步建立有利于调动文化工作者积极性，推动文化创新，多出精品，多出人才的文化管理体制和运行机制。十六大还提出要“抓紧制定文化体制改革的总体方案”。

2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），又将文化体制改革的目标进一步深化和明确。首先是以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的提出，更加突出了文化建设在三个文明协调发展中的基础性和战略性地位，将文化的地位和作用大大提升，文化建设既是落实科学发展观的重要方面，又是实现科学发展观的文化保证。这就为在新的背景下研究和实施文化体制改革创造了良好的机遇和条件。其次，《决定》还具体明确提出了文化体制改革的总目标是按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。第三，《决定》分别提出了文化事业和文化产业的改革方向和目标：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。第四，提出了其他方面改革的要求。要求健全文化市场体系，建立富有活力的文化产品生产经营体制。完善文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。依法规范文化市场秩序。《决定》第一次明确提出文化体制改革要形成一批大型文化企业集团。

2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”这一重要命题，这也是中央正式文件中第一次出现“解放和发展文化生产力”的提法，它反映了我们党对文化体制改革的认识更加深入，直指事物的本质。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力。根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济的要求，进一步革除制约文化发展的体制性障碍。”“坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的统一，把文化发展的着力点放在满足人民群众精神文化需求和促进人的全面发展上。”强调文化体制改革要以体制机制创新为重点，增强微观活力，健全文化市场体系，依法加强管理，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，增强我国文化的总体实力。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》还具体要求加强文化发展战略研究，抓紧制定文化发展纲要和文化体制改革总体方案。

一方面文化体制改革理论上不断提高，另一方面改革的实践有很大突破，最主要的是试点工作顺利开展。2003年6月，在北京召开了全国文化体制改革试点工作会议，按照党的十六大关于深化文化体制改革的要求，专门研究部署文化体制改革试点工作。全国有包括北京、重庆、广东、深圳、沈阳、西安、丽江在内的9个省市和39个宣传文化单位参加了改革试点。开展文化体制改革试点工作，就是要从理论和实践的结合上进行探索，为制定文化体制改革总体方案、推动文化体制改革做准备。这些试点单位按照要求，根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展，以发展为主题，以体制机制创新为重点，以增强活力、壮大实力、提高竞争力，繁荣社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求为目的，努力探索建立有利于加强和改善党的领导，充分发挥社会主义市场经济体制的作用，充分发挥国有文化企事业单位的主体主导作用，充分调动社会各方面的力量，充分调动广大文化工作者的积极性、创造性，多出精品、多出人才的文化管理体制和运行机制。

文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体。难点就是解决国有文化事业单位转企改制问题，真正做到以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点，抓好经营性文化产业的改革和发展。在改制的实践中主要有三种情况：一是分离改制，即将广告、印刷、发行、电视剧等一般节目制作部分分离出来，转制为企业，面向市场搞好经营，接受集团领导监督，确保正确经营方向，同时也为壮大主业服务。二是整体改制为企业。三是一步到位，直接进行股份制改造。

长期以来，我国文化投融资过分依赖政府，投资主体单一，民间资本与外资投资渠道不畅，影响了社会资本进入文化产业。十六大以后，文化部门陆续出台了多项政策措施，取消限制，鼓励民营企业投资文化领域。民营企业已经成为许多文化领域投资的主要力量。据统计，2003年全国共制作电影197部，其中民营公司投资60部；在2004年上半年生产的100多部影片中，民营企业参与制作的占80%。在每年1万部集的电视剧中，民营公司投资20多亿元。民营影视企业已经成为中国影视产业的重要力量。随着文化体制改革的深入，一些文化企业进行了股份制改造，实现了到资本市场融资。截至2011年底，在深、沪两个资本市场上市的有50余家公司涉及文化产业，文化产业板块初步形成。文化体制改革也加速了文化基础设施建设，国家大剧院、国家博物馆、国家图书馆等6个大型文化项目相继进入二期扩建和整体维修阶段。从2003年开始的近10年间，文化基础设施投入是过去30年的总和。

伴随着文化体制改革，文化管理部门也进行自身的改革，一个以提高行政效率和透明度为主要目标的依法行政、依法管理的文化行政管理体系正在逐步形成。文化行政管理机关的管理方式正在逐步实现从微观向宏观、从直接向间接、从传统的行政管理向依法管理转变；正在逐步由抓审批、抓活动为主向以抓宏观调控、抓政策研究制订、抓社会监督和公共服务转变。特别是《行政许可法》的公布施行，对于推进依法行政工作，促进文化行政管理方式的改革和行政管理水平的提高，产生了全面而深刻的影响。

三、十六大以来文化体制改革的基本情况

（一）十六大以来文化体制改革的基本思路

十六大以来，我们可以把政府推行的文化体制改革的基本思路概括为四个方面。第一方面是属性；第二方面是方法；第三方面是执行；第四方面是不变。第一，属性方面，这种属性是指导文化发展所涉及的文化作品和文化产品，自身蕴涵着两种属性：一是作为文化商品的商品属性，一种是作为文化作品的意识形态属性。以前绝大部分人所理解的文化作品和产品，总是从一些意识形态的角度去理解和认识的。从十六大以来，在推进文化体制改革的过程当中，我们对于文化产品和文化作品的商品和意识形态属性逐渐认识清楚。我们把文化产品和作品的商品属性作为文化产品的一般性的属性，把文化产品和作品的意识形态属性作为文化产品的特殊属性，这就奠定了文化体制改革的一个基础。第二，方法层面，指文化体制改革的方法。现有国有文化单位自身也包含着两类性质，第一类是公益性文化事业，第二类是经营性文化产业。文化体制改革重点是把国有文化单位划分为公益性文化单位和经营性文化企业，这是文化体制改革的重点。第三，执行层面，原则是分开。所谓分开，是指把计划体制下的事企、政企、政事、管办等分开。所谓事企分开，就是把现有的国有文化单位以公益为标准重新分类，包括公益性的文化事业和经营性的文化企业，这就是事企分开。政企分开，就是政府和文化企业一定要分开。政事分开，就是政府和事业单位要分开。管办分开，管理文化企业、管理文化事业和从事文化事业的人分开。第四，文化生产过程方面，原则是不变，意即文化生产过程中党的喉舌性质不变、党管干部不变、正确的舆论导向不变。这四个方面是十六大以来推进文化体制改革的基本思路。

（二）文化体制改革的做法和成效

第一，转企改制。前面提到了方法，方法是文化体制改革的重点，方法里面的转企改制又是方法里面核心的环节。第一个方法是把经营性的文化事业单位整体转制为企业。第二个方法是把公益事业媒体的经营性的部分剥离转制，转化为企业。第二，以成立企业集团、进行股份制改造，做大做强国有文化企业为路径和目标。到2011年底，新闻报刊出版方面的企业集团已经达到了100多个，演艺集团有46个，其中还包括26家上市公司，这也是文化体制改革取得的非常大的成绩。第三，政府加大对文化事业资金投入，建立健全公共文化服务体系。截至2010年底，全国的信息共享工程各级服务点的建设已经达到了83．1万个，农家书屋达到了30万家，覆盖自然村的40%，乡镇文化站已经建立了2．67万个。基本上现在所有的乡都做到了全覆盖，这项工作的背后是全国文化事业费用投入的明显增加。第四，大力扶持文化产业发展。“十一五”期间的五年期间，我们全国文化事业费用的投入总计达到了1220亿元，年均增长达到了19．3%，是“十五”期间的2．5倍。

（三）文化体制改革的特点

十六大以来，我国文化体制改革的特点，可以概括为以促进文化与市场结合为目标。首先，从十六大以来，文化部门开始通过各种措施和手段，推动现代文化市场体系的建立，着力打造文化市场体系的各种要素和主体。其次，文化的经济价值彰显，以文化产业带动其他相关产业发展。第三，重视提升国有文化企业在文化领域的控制力。

四、十六大以来公共文化服务体系的基本情况

党的十六大以来，在党中央的坚强领导下，各地各有关部门按照公益性、基本性、均等性和便利性的原则要求，坚持以政府为主导、以公共财政为支撑、以基层特别是农村为重点，大力发展公益性文化事业。广播电视村村通工程已覆盖全部通电行政村和20户以上自然村，文化信息资源共享工程已建成83．1万个服务点、覆盖全国90%的行政村，农家书屋已建成30万家、覆盖40%的行政村，乡镇综合文化站建设基本实现乡乡有综合文化站，农村电影放映工程年放映800万场电影，基本实现一村一月放映一场电影的公益服务目标。此外，全国已有1743家公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地向社会免费开放，广大群众看书难、看电影难、收听收看广播电视难的问题得到明显改善，覆盖城乡的公共文化服务体系框架基本建立，公共文化的阳光遍洒中华大地。

党的十六大以来，党中央、国务院先后制定下发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《关于进一步加强农村文化建设的意见》《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对构建公共文化服务体系、实施文化惠民工程等作出重要部署。党的十七大顺应广大人民群众对文化的新期盼，把“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一。胡锦涛总书记在中央政治局第二十二次集体学习时强调要“加快构建公共文化服务体系”，并将之作为“三加快一加强”文化改革发展总体布局的重要内容。

按照中央的部署安排，各地各部门把发展公益性文化事业摆上重要位置，加大财政投入，完善相关政策，健全设施网络，拓宽服务渠道，加快构建覆盖城乡、面向广大群众的公共文化服务体系。

“十一五”期间，各级财政对文化的投入大幅度增加，从2006年的685亿元增加到2010年的1528亿元，年均增长22．2%。国家发改委累计安排公共文化设施建设资金超过200亿元，其中用于基层文化设施建设的资金是“十五”时期的8倍，是改革开放以来增长速度最快的一个时期。中央财政通过转移支付方式，大力推进重大文化工程项目，支持各地文化建设。“十一五”期间，中央投入39．48亿元用于全国乡镇综合文化站建设；中央和地方共投入82亿元用于广播电视村村通工程建设；投入近23亿元用于农村电影放映工程；投入46．9亿元用于农家书屋工程；投入63亿元用于文化遗产保护，是“十五”时期的近4倍；此外，2008年到2010年，中央财政累计安排52亿元专项资金用于公共文化实施免费开放。在加大投入的同时，文化投入结构也逐步改善，文化事业费进一步向西部地区、向基层倾斜，比如2010年西部地区文化事业费达到85．78亿元，占全国的26．6%，比2007年提高了5．1个百分点。

近年来，为让更多百姓享受“优质文化就在家门口”的公共福利，全国博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）不断加大免费开放的力度。截至2010年底，全国文化文物部门归口管理的1743个公共博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地如期全面免费开放。

2011年底之前，国家级、省级美术馆全部向公众免费开放；全国所有公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。

免费开放之举，获一片叫好声，被社会普遍认为是提高公民素质和幸福指数的重要途径，“犹如一股春风，在人们心中激荡起走进文化艺术殿堂汲取知识、提高修养、享受文化权益的阵阵暖意”。

为进一步明确基层政府在公共文化服务体系建设中的主体责任，2011年上半年，文化部与财政部联合实施了国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作。“十二五”期间将在全国东、中、西部创建一批结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系示范区，培育一批具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化服务体系示范项目，为我国公共文化服务体系建设探索路径、积累经验。

为鼓励和扶持农民自办文化，各地文化部门采取积极有效措施加强农村业余演出队、业余电影放映队、农村义务文化管理员以及社区文化指导员等业余队伍的培训，鼓励农民自办文化大院、文化中心户、文化室、图书室等，支持农民群众兴办农民书社、电影放映队，取得了很好的效果。

五、十六大以来文化产业的基本情况

党的十六大以来，党中央、国务院高度重视发展文化产业，采取了一系列政策措施，深入推进文化体制改革，加快推动文化产业发展。国有经营性文化单位转企改制取得重要进展，涌现出一批具有较强实力和竞争力的文化企业和企业集团，文化产业规模逐步壮大，以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局初步形成。文化“走出去”步伐加快，文化进出口贸易逆差逐步缩小，我国文化产业的国际竞争力不断增强。总的看，我国文化产业呈现出健康向上、蓬勃发展的良好态势，正在成为推动社会主义文化大发展大繁荣的重要引擎和经济发展新的增长点。

同时要看到，我国文化产业的发展水平还不高、活力还不强，与人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应，与日趋完善的社会主义市场经济体制还不相适应，与现代科学技术的迅猛发展及广泛应用还不相适应，与我国对外开放不断扩大的新形势还不相适应。当前，国际金融危机仍未见底，并对文化产业发展产生诸多影响，但困难和挑战中蕴含着新的机遇和有利条件。文化具有反向调节功能，面对经济下滑，文化产业有逆势而上的特点，这为创新文化体制机制、做大做强文化产业带来了契机。要抓住机遇，大力振兴文化产业，为“保增长、扩内需、调结构、促改革、惠民生”作出贡献。

在发展文化产业时，政府坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一；坚持以体制改革和科技进步为动力，增强文化产业发展活力，提升文化创新能力；坚持走中国特色文化产业发展道路，学习借鉴世界优秀文化，积极推动中华民族文化繁荣发展；坚持以结构调整为主线，加快推进重大工程项目，扩大产业规模，增强文化产业整体实力和竞争力；坚持内外并举，积极开拓国内国际文化市场，增强中华文化在国际上的影响力。近些年，文化市场主体进一步完善，活力进一步增强，文化产业规模不断扩大，推动经济社会发展的功能和作用得到较好发挥。

一是文化市场主体进一步完善。按照创新体制、转换机制、面向市场、增强活力的原则，基本完成经营性文化单位转企改制，文化市场主体进一步完善，活力进一步增强。

二是文化产业结构进一步优化。重点行业和项目对文化的拉动作用明显增强，文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等产业得到较快发展，以资本为纽带推进文化企业兼并重组取得重要进展，力争形成一批跨地区跨行业经营、有较强市场竞争力、产值超百亿的骨干文化企业和企业集团。

三是文化创新能力进一步提升。文化体制机制创新取得实质性进展，文化产业发展活力明显增强，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化创新体系初步形成，文化原创能力进一步提高，数字化、网络化技术广泛运用，文化企业装备水平和科技含量显著提高。

四是现代文化市场体系进一步完善。市场在文化资源配置中的基础性作用得到更好的发挥，文化产品和生产要素合理流动，城乡文化市场进一步发展，现代流通组织和流通形式逐步成为文化流通领域的主要力量，文化消费领域不断拓展，在城乡居民消费结构中的比重明显增加。

五是文化产品和服务出口进一步扩大。一批外向型骨干文化企业和国际知名品牌初步形成，对外文化贸易渠道和网络进一步拓展，文化产品和服务出口大幅增长，文化贸易逆差明显缩小，成为我国服务贸易出口的重要增长点。

第二节　十六大以来文化建设存在的问题

随着社会主义市场经济进一步发展，社会和民众对文化建设提出了更新、更高的要求。社会主义市场经济体制的初步建设，有力地推动了经济建设，为文化发展提供了良好的物质基础和环境条件，同时，也在文化管理、文化产品生产和流通方式等诸多方面提出了许多新问题。随着人民群众的物质生活水平迅速提高，精神文化需求也不断增长并日益呈现出多样性、发展性、自主选择性特征后，如何提供更多更好的文化艺术产品，满足人民群众日益增长的文化需要，提高全社会的文化生活质量，在市场对资源配置发挥基础性作用的情况下，如何全面地贯彻执行党的文化艺术工作方针，坚持社会主义文化的正确方向，建立既符合文化艺术发展内在规律又适应市场经济要求的管理体制和运行机制，如何进一步面向群众、面向市场，实现社会效益和经济效益的统一等，都是政府的各级文化部门和文化工作者需要深入思考和着重解决的问题。

经济全球化趋势使民族文化的发展面临着机遇和挑战。当前，经济全球化趋势日益明显，世界范围内各种思想文化相互激荡。中华民族在谋求生存、发展、振兴的历程中，必须坚定不移地坚持对外开放，同时，还必须保持思想、文化的独立。正确处理文化的民族性和世界性的关系，是新世纪文化发展的重大课题。国际文化交流的日益频繁和活跃，特别是加入世界贸易组织，将给我国文化事业的发展提供更加广阔的空间，带来难得的机遇，同时，外来文化进入我国的渠道和机会也将急剧增多，文化产品的市场竞争、文化价值观的冲突等都会使我国文化发展面临严峻的挑战。

现代高科技的迅猛发展给文化带来了深刻的变化。随着信息时代的到来，文化工作的内容和形式都发生了很大变化。电脑网络、数字技术、多媒体技术、电子、激光等高新技术手段在舞台艺术、图书馆、博物馆、文物保护、信息传播等方面的广泛应用，不仅带来了新的艺术品种、艺术理念和创作手段，也带来了文化娱乐方式的巨大变化；人民接受信息、休闲娱乐的方式、方法和手段日趋多样，家庭文化成为重要的文化消费方式，一些新的传播媒体和文化娱乐场所吸引了大量观众；网络技术的崛起，使文化产品的生产和传输面临着利用高新技术和加强管理的双重任务。文化工作在适应现代科技发展，加强文化创新和文化管理方面，特别是在制订、完善文化产品生产、传播与使用的新规则，保护和弘扬民族文化艺术方面，还有待进一步展开。

目前存在的问题和难点主要在于文化体制改革和政治体制改革、经济体制改革不匹配，并且文化体制改革比经济体制改革更为复杂和艰巨，因为文化体制涉及意识形态领域，而意识形态领域往往是社会改革阻力最大的一个领域。在文化领域改革的起初，我们的认识是不充分的，经过这些年的改革实践，我们的认识开始发生变化。

一、文化体制改革存在的问题

十六大以来，我们对文化建设规律的把握逐渐到位，对文化产品本身的性质认识开始清晰，对文化作品的作用认识更加深刻，因此改革也不断向纵深推进，然而，现在看来，在文化体制方面依然存在着下列问题：

首先，把国有文化单位划分为公益性的文化事业单位和经营性的文化产业的分法在实践中遇到了新问题。（1）公益性与经营性的区分比较难。在现实生活中，从文化产品到文化商品，经常会遇到如下情况：最初是文化产品，接着就会成为文化商品，产品与商品具有公益性和经营性的不同性质，然而在实践中二者却是同一产业链的不同环节。一个具有品牌力量的文化产品，一般既具有公益性，又具有商品性。文化产品一旦形成了品牌，除了公益性的价值以外，同时还能够产生巨大经济效益，带动相应的产业链的发展。（2）文化产品的公益性和商品性本身就是文化产品的双重性质，具有公益性价值的文化产品往往同时也会具有商品性，具有商品性的文化产品同时又具有公益性的价值。（3）不同的文化产品形态呈现不同特征。广播电视作品、互联网作品、文学艺术作品等具有不同样态，在分类过程中，很难区分，而且实施的效果也会有很大区别。

其次，国有文化单位做大做强任重道远。（1）传统国有文化单位很少涵盖新兴媒体，导致优势逐渐丧失。现有的国有文化单位主要集中在一些传统的产业上，在西方这些产业都被称为夕阳产业，夕阳产业在转企改制的过程当中，就面临着市场力先天的不足。（2）路径依赖性。西方的新媒体和传统的媒体是完全不同的另一种类型。而国有文化单位在传统的媒体之上，向新媒体拓展，在拓展过程中会有严重的路径依赖性，即总是习惯于依靠计划体制下的行政命令式的做法扩展，这导致新媒体很难有竞争力。

第三，文化内容管理探索不足，沿用计划管理方式较多。（1）当前，在文化产品数量增长背后，掩盖了内容的缺陷。从十六大文化体制改革以来，我国文化产品的数量每年持续高速增长，然而在数量的背后，文化产品的内容却成为下一步文化发展和改革的困境。无论是从文化作品的国际还是国内影响力方面考察，具有重大影响力的作品都不多。（2）文化管理部门对于文化内容管理缺少一贯的准则，随意性和不确定性较大，文化作品分级应该成为下一步改革的趋势。比如一些暴力、血腥的镜头就不应该让孩子去观看。另外，因为意识形态的限制，导致许多导演缩手缩脚，不敢去触摸一些现实题材，这使得我们的文化作品及其内容严重滞后于现实。

第四，随着社会价值多元化和利益多元化，公众对文化问题的认识也日益产生分歧，这种分歧表现在：（1）如何评价市场的价值和其导向功能。随着文化体制改革的不断深入，随着文化市场的确立，公众对文化问题的分歧也越来越大，这种分歧也影响着我们文化体制改革的走向。主旋律的作品很少有人问津，体现社会主流价值形态的作品大家不喜欢看，反之，一些低俗媚俗庸俗的作品却吸引了某些公众眼球。（2）如何评价文化产业的价值和功能。新兴文化产业能够拉动国民经济，在这一点上已无任何疑义。然而，现实中究竟如何操作，却是摆在政府面前的一个问题。有些地方根本不具有发展文化产业的优势，却生搬硬套要发展文化产业。而另有一些地方政府，却不知文化产业的真正含义，以为把老祖先搬出来，发展旅游业就是文化产业，近几年全国出现的故居热、名人热就是典型案例，甚至有地方把历史上一些经典的反面角色、负面角色也当成地方的宝贝。这真是一个绝妙的讽刺。

第五，弱势群体的困境。近些年，文化建设在不同社会群体之间的矛盾开始凸显出来。随着中国市场经济的不断推进，改革的不断深化，社会开始出现阶层分化。文化作品和文化产品如何兼顾社会各种阶层和群体的眼光、口味、喜好，是当前文化建设的另外一种困境，尤其是当前社会出现的那些弱势群体，比如城市中那些收入少的城市居民，那些失业人员和老人，以及其他城市弱势群体，流动农民工，他们的文化生存状态值得关注。贫富不均带来的不同群体之间的矛盾和冲突也表现在文化和认同方面，穷人和富人两个阶层在心理上开始相互防范，在居住上开始相互区隔，在文化上开始相互鄙视，这种现象非常不利于科学发展和和谐社会建设。尽管贫富不均是经济问题，文化建设不能彻底解决这个问题，然而文化却是整合社会各个阶层、维持社会秩序的因素和社会润滑剂。农民和农民工的精神生活更需要给予帮助。进城后的农民必须解决在文化上融入城市的问题，成为真正的市民，而不能成为精神上的游民。我们应设身处地多考虑他们的切身利益，包括他们在文化上的处境、感受，特别是目前人口在城市与乡村之间大量流动、城市与农村的文化观念激烈碰撞的时期，更要注意改变长期以来农民处处低人一头的社会风气，矫正农民的自卑心理。要防止进城务工人员在突然经历的文化裂变中出现价值观的紊乱。

最后，党的领导和政府管理关系的理顺问题。正在进行的文化体制改革一个重要的目标是形成一个新的文化建设和管理制度框架，即党委领导，政府管理，行业自律，企事业单位依法运营。那么如何理顺党的领导和政府的关系就成为文化体制改革的关键。文化作品和文化产品本身的双重性决定了其涉及党的领导和政府管理可能会存在一些冲突。近年文化领域的改革出现了一种发展偏向——以党的领导代替了政府管理。甚至在一些地方，文化局、广电局、出版局觉得“宣传部把好多我们的事都办了”，还有的干脆把政府管理的一些文化单位直接划到党的宣传部名下。这些都是没有处理好党的领导和政府管理的关系造成的。党的领导本质不是体现在党对微观领域管得太多、统得太死。这种管得太多、统得太死是计划体制下文化建设的做法，它不适应市场条件下文化建设的规律，并且无法充分发挥党委对行业对企事业单位应有的思想领导、组织领导。而且这个问题还有可能进一步影响未来的文化体制改革和建设。另外，近些年的文化体制改革存在一个问题：改革变为了少数人的改革，绝大多数人无法亲身参与进去。文化体制改革和经济体制一样，涉及社会的各个阶层和方方面面，对其的改革也需要动员社会各个阶层力量同时参与。

二、公共文化服务体系存在的问题

党的十六大以来，作为党和国家全局工作重要战略的文化建设，高度重视人民基本文化权益的保障，加强了公共文化服务体系建设，经费投入不断增加，各种设施逐步完善，惠民工程稳步推进，服务方式和手段不断创新，整体发展态势良好。党的十七届六中全会更加明确提出了到2020年文化改革发展的奋斗目标，其中重要的一条是：“文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。”从全国实际情况看，要在七八年的时间内达到这一目标，还有大量工作要做，公共文化服务体系建设仍存在不少困难和问题，作为主导者的各级政府和相关部门，仍需继续加大力度。

一是公共文化体系建设投入总量依然偏少，比重依然偏低，城乡之间、区域之间发展依然不平衡，公共文化服务体系均等化任务十分艰巨。回顾近些年来我国文化事业费占国家财政总支出的比重，基本都是在0．3%～0．4%之间徘徊。2010年全国文化事业费总计323．04亿元，这个数字仅约相当于教育事业费的1／30，卫生事业费的1／13，科技事业费的1／9。而教育、卫生、科技事业费在国家财政总支出的比重本来就低，文化事业费与它们相比更低。这是其中的一个问题。第二个问题在于文化事业经费投入的城乡差距和区域差距较大。如2010年各级财政对农村文化的投入仅占全国文化事业费的36%；对西部地区的投入仅占全国的24%。这表明，城市和东中部地区在公共文化服务体系建设方面走在农村和西部地区前面，而农村和西部地区在公共文化建设方面处于明显的弱势。

另外，不仅地区与地区之间、城乡之间投入存在问题，在地区内部、城市内部和农村内部，基层公共文化服务体系建设方面也存在大量问题，主要表现在三个方面：首先，大部分地区的文化设施陈旧简陋，质量不好；其次，还有相当一部分基层文化机构的设备设施建设需要填补空白；最后，文化设施建设的标准混乱，缺乏科学合理的专业规范。从全国的情况看，这类现象也十分普遍。这就严重影响了基层公共文化服务的水平，影响到群众的基本文化权益的实现。公共文化服务体系建设的重要目标之一就是：实现城乡公平覆盖，特别是对社会弱势群体的覆盖。调查发现：（1）公共文化建设在城市和农村地区均尚未实现全覆盖，很多基层文化服务机构还没有建立基本的公共文化设施体系；（2）城市地区的公共文化设施建设相对较好，但地区内部的设施分布不平衡的现象依然突出，市民参与和享受文化的机会较少；（3）农村地区的设施建设情况有所好转，但总体上还远远不能满足群众的文化需求。文化设施的缺位，在相当大程度上制约了公共文化产品的供给与服务。整体而言，基层公共文化服务体系的覆盖率偏低。

二是公共文化设施建设、管理和服务尚处于较低层次和水平。县乡两级的文化设施和设备投入由于配套资金和措施不到位，很多项目不能如期完成，速成的设施难以正常运行。一些政府部门提供的文化产品和服务往往因缺乏调查研究而脱离群众需求。农村基层和老少边穷地区的文化设施普遍落后，文化产品和服务供给水平远远不足。地方政府应保证公共文化建设项目的配套资金，并努力探索建立以群众文化需求为导向的公共文化服务供给模式。

尽管不少地区已经基本建成文化基础设施体系，但开展群众文化活动和服务的积极性依然不高，表现在文化服务机构的服务内涵单一、服务频率低下，群众对文化服务的参与和接受度不高。调查显示，年开展公益性和有偿性文化服务活动不足4次的社区（村）级文化服务机构的比重很大。乡镇（街道）和社区（村）两级文化机构的文化服务积极性较差，缺乏对文化服务的认识，还没有转变文化职能观念。这就造成了公共文化投入与产出的失衡。

调查发现，涉农区域的公共文化服务体系建设水平总体上好于城区。除乡镇（街道）文化辅导员平均数量略低于城区、活动队伍平均数量与城区相当外，其余指标如室内外文化活动场所、设备总值、图书藏量等均高于城区。这与我们通常所形成的文化基础设施建设农村地区不如城市的认识刚好相反，出现了“城乡文化建设倒挂”现象。主要表现在：由于经济基础的差异，大量的文化保障性建设举措偏重农村地区，主观上普遍对城市区域予以忽视。这就使得部分基础薄弱的城区街道和社区的服务体系建设更加困难。城区条件较差的街道和社区甚至租用办公用房的情况还客观存在，他们的公共文化服务体系建设基本空白。近年来，农村地区在保障性建设的关注下，文化条件得到逐步改善，文化资源正在稳步积累，受到关注的程度相对甚于城区。而城区公共文化的建设良莠不齐，区域内部的差距也还比较明显。城乡文化建设“倒挂”现象在部分地区的出现，无疑增加了文化建设规律的复杂性，并将影响我们长期以来形成的普遍认知。这给我们的启示是，应当在实施社会保障体系的过程中，谨防由此造成新的不公平。其中的许多问题值得我们关注和研究。

三是基层公共文化队伍的建设状况存在问题。尤其是基层县乡一级，公共文化服务的队伍建设状况让人担忧，主要是人员配备数量不足、人员的结构不合理、人员专业素质低等一直存在的问题多年来仍未得到很好解决。基层文化建设过程中普遍存在在职人员年龄偏大，观念相对落后，知识结构陈旧，能力和素质偏低，人员无法得到及时有效补充的状况。乡镇文化站无编制、无人员、无经费等现象依然严重。基层公共文化服务的培训机制、培训经费经常出现被占用和挪用的情况。大专院校与文化相关专业的毕业生不愿意进入基层文化单位服务，这些都是公共文化服务队伍建设的问题。

四是如何保障农民工群体的基本文化权益亟待破题。我国目前有大约2亿农民工进入城市，他们在为城市建设和发展作出巨大贡献的同时，如何也能和城里人一样享受精神文化生活的“同城待遇”？在这方面，首先农民工文化工作责任主体不明确。到底是户籍所在地政府还是常住地政府承担责任，没有明确说法，农民工因此无法得到长期、固定、积极、有效的公共文化服务。其次，农民工文化工作运行机制没有理顺，政府主导、企业共建、社会参与的农民工文化工作机制到底如何建立，依然没有得到重视。第三，用工企业和城市社区在农民工公共文化服务体系中应该承担何种作用需要明确。第四，新生代农民工有不同的新特点、新要求，然而公共文化服务体系并没有根据农民工的这种更新换代的变迁而采取一些应对性措施。新生代农民工的文化素质相对较高，但吃苦精神和忍耐能力相对偏低；户籍仍在农村，但基本没有农业生产经验；对城市社会认同感较高，渴望真正融入城市，但又缺乏融入能力。因此，要特别重视新生代农民工的精神文化需求，应加强对他们的价值观塑造以及人文关怀、心理疏导和精神抚慰，引导他们按照现代城市文明要求规范自身行为，提高他们的文化素质、耐挫能力和融入能力。第五，农民工公共文化服务体系工作的经费没有保障，如何划分常住地政府和户籍所在地政府的责任，需要深入思考。要解决这一问题，就必须将农民工的文化建设纳入经济社会发展的总体规划，纳入城市公共文化服务体系。

三、文化产业存在的问题

（一）低水平供求关系与非对称结构性的问题

十六大以来，一方面，经济社会生活各方面条件迅速改善，人民群众的文化娱乐需求正在被迅速释放；另一方面，各种新型文化产业门类不断产生，文化产业结构性变化频繁。但是现有统计数字显示，我国文化产业还处在一种低水平供求平衡和非对称结构性矛盾的状况之中。从绝对值来看，我国居民的文化消费需要与文化产业部门的供给之间并没有很大的出入。

从“十五”时期开始，其他产业门类大都是供大于求，但对文化产业来讲，供求失衡现象很严重，是求大于供的现象。

我们的文化产业起步比较晚。文化建设模式长期以来受苏联模式的影响，由国家控制、主导，只提事业不提产业，国家给多少钱，就办多少事情。新中国建立以后，国家百废待兴，人民的衣食住行是主要的，文化产业的建设提不上议事日程，也就是国家经济的大盘子里钱花得差不多了，最后剩一点向文化口象征性地意思一下，以前文化一直不是国家重点考虑的领域。

国家经济发展到今天的水平，文化越来越受到重视，开始从边缘向舞台中心走来。但目前文化产业方面的法规建设、市场机制、运营管理等各个方面与理想状态的差距还是相当大的。文化产业被正式提出来是在我国第十个五年计划。2010年全国人大第一次把文化产业的发展作为全国人大年度重点监督的工作。

按照2008年的统计，2007年我国文化产业增加值是6000多亿，我们测算了一下，如果按照15%到18%的比例，我国文化产业增加值应该是4万亿左右。当人均GDP达到1000美元时，文化消费的需求会保持比较快速的发展；当人均GDP达到3000美元时，专家认为人们对文化的需求将会出现井喷。如果按照15%到18%的水平，我们2010年文化产业增加值应该有5万亿才正常，但实际上我们只有1．1万亿。略作分析就可以看出，文化市场的现状只是一种低水平的供需平衡，更何况，由于还存在着各种体制性问题，所以它还只是一个存在结构性矛盾的、非对称性的平衡。

（二）经营单位多但集约化程度不高的问题

我国的传统文化产业诞生于计划体制之下，长期以来既被行政体制分割又被各种政策保护。在这种情况下形成的总体格局，表现出经营单位众多，产业集约化程度不高，资源极度分散和不讲经济效益的突出特点。在文化市场迅速成型的今天，这些特点全部转化为弱点。

资源分散和集约化程度低的问题在新闻出版和广播影视业中表现得极充分。我国新闻出版体制与传统工业经济管理体制有共同特点：新闻出版单位必须是以一定级别的行政机构为“上级单位”，并且建立在其财政拨款的基础上。这些新闻出版单位一旦形成就被固化，既不能淘汰也不能重组；新的需求一般产生于新的行政机构，通过新的拨款来建立，同样先天不足。长此以往，新闻出版机构就随着行政机构的膨胀而膨胀起来。这些新闻出版机构大都规模狭小、重复建设、效益低下，既不能满足人民群众的精神文化需要，又造成了资源的闲置和浪费。1990年以来，特别是十六大以来，各有关方面一直在尝试对这种管理体制进行改革，但是成效不大。

（三）资源配置机制与市场化要求之间的问题

文化产业的基础是市场，现代市场经济要求公开、公正和公平的竞争，反对各种形式的地方保护和垄断；我国传统的文化事业单位是按“条块”（地方和行业一纵一横）分割的方式设立的，目前尽管已经在不同程度上开始与行政主管部门脱钩，实行“专业归口管理”，但是，离真正的市场竞争还有相当的距离。甚至还有一些企业利用与行政机构的传统联系，利用企业特殊的社会公益性质和意识形态功能，垄断资源，操纵市场，谋取暴利；而另一些文化企业在做大以后，要做跨行业跨地区的资产重组甚至兼并，却往往遇到阻力。在加入WTO的形势下，在国际性“传媒汇流”趋势的影响下，一些广电、报刊、出版企业在地方政府的协调下成立了集团公司，实现了“强强联合”和“资产重组”，甚至在当地从事了一些跨行业、跨媒体经营，然而这种做法在中国主要依靠政府行政手段，在西方则主要依靠市场行为，二者比较就可以发现问题所在。

文化产业是一个特殊的产业，既具有一般的行业属性，又具有社会公益性质。其中的核心产业门类如传媒产业，既具有大众传媒的特点，又是党和国家的宣传渠道。如何基于这些特点作出制度性的安排，既按照市场经济的一般规律健康发展，又保证先进文化的主导作用，这是一个全新的问题，需要我们以创新的精神大胆开拓。

但是，保证广大人民群众的文化权利是一个更为根本性的问题，也是我们党和国家确保对社会主义文化事业领导权的基础。应该看到，在加入WTO和深化改革的形势下，在数字化信息技术的冲击下，传统传媒制度的经济基础和技术基础已经发生了变化，人民群众的文化权利的实现方式也已经发生了变化：越来越从以国家行政机制为中介的非自主方式，转向以市场为中介的自主选择方式。这就要求我们积极探索在市场竞争条件下发挥传统政治优势的新办法。因此，我们应特别注意研究调控文化市场发展的新体制、引导精神产品流通的新机制，以及活跃文化生产的新组织形式。只有这样，才能真正促进文化的发展。

（四）文化产业政策不适应当代需求

我国自十六大以来的文化体制改革，初步建立起了由一系列行政法规和规章构筑起来的文化产业政策系统，以及由这个系统建立起来的文化管理机制，包括：《文化娱乐场所管理条例》《演出市场管理条例》《电影管理条例》《出版管理条例》《广播电视管理条例》《音像制品管理条例》等，基本上涵盖了现行文化产业领域。

然而问题是，现有的文化产业政策文本系统，基本上体现出一种转型特征，政策的目的性、导向性与世界潮流出现了矛盾。同时，由于条块管理的问题还没有解决，现行不同领域的文化管理与文化产业政策依然是由政府的不同行政主管部门制定并以政府的名义发布的，因此，行业和部门的利益保护色彩比较浓重。

近年来的文化体制改革并未从根本上解决我国文化产业发展在体制和制度上一些带根本性的问题，如行政垄断、市场准入、投资主体多元化、文化企业产权关系改革等，因此，旧有的矛盾不仅没有消除，还进一步激起了新的冲突。同时，由于原有的文化政策系统并未因机构的改革和文化行政主管部门的合并而失去政策效能，还出现了新机构执行旧政策、“新瓶装陈酒”的现象。在有的地方和领域，文化行政权力在资源重组和优化配置的名义下，出现了前所未有的高度集中，这种权力的高度集中，使得从计划经济向市场经济转型过程中制定的文化产业政策不仅没有失去原有的制度基础，反而获得了新的支持。

我国文化产业管理部门已经提出“大文化管理”的思路，但是由于缺乏政策系统的创新支持，预期的改革效果并未出现，于是政府也就难以实现从“办文化”向“管文化”的战略转变。对中国来说，顺利进入WTO的关键是实现制度创新和政策系统创新的有机联动，倘若在制度和政策的层面上不能实现整体性创新，我国文化产业在21世纪的发展前景也就可能并不是那么乐观的。