高校外部治理的国际比较

一、发达国家高校外部治理模式

（一）德国高校的外部治理模式

德国的高等教育在世界上具有独树一帜的地位，在于其标志性的大学——柏林大学最早把科学研究引入了大学，使之成为大学的职能之一。柏林大学的诞生得益于新人文主义教育思想，将现代科学适时地引入到大学教育之中，以通过纯粹的科学知识与科学精神来激发和培育人的求知欲望、理性思维与批判精神。柏林大学通过制度创新建立起现代大学新制度，适时回应了时代的变迁与文化的发展。洪堡认为：“大学是由参与真理追求的师生所组成的学者共同体”，毋庸置疑，大学的任务就是研究和教学，“用科学来培养学生。”因此，柏林大学首先提出了教学与科学研究相结合的原则，在教育思想中深化了对学术自由的认识和理解，并以此名扬于世界。

欧洲大陆上的大学素有“国家大学”之称，政府在高等教育的发展规划、资源分配以及学历资格等方面起着重要的控制作用，大学的管理机构、学科设置、经费分配以及教师聘用等都受到政府主管部门的严格控制，政府直接任命校长。这种管理机制使政府成为大学的监护人，同时，由于政府的直接介入，大学这一层级的行政权力无疑被大大削弱，大学内部的行政权力也被弱化，加之大学传统的学术权力使然，无论在大学自治管理层次，还是在学术研究的学部层次，教授都扮演着关键性的角色。在德国大学的内部管理制度中，鲜明地体现出教授治校的特点，这既支持了政府直接管理的体制，又为教授提供了更多的自主权与自由权。两端权力的强化，必然导致中间层次特别是大学层面的行政权力的弱小，作为独立组织的大学完全受制于政府。政府的干预主要是针对学校事务的，从而带来大学本身极少有自主权，使得大学的行政领导发挥作用的空间也十分有限。导致这种局面的原因有二：一是欧洲学者治校的传统根深蒂固，古老的自由市自治传统、自古以来的王权-教权-市民三角权力角逐、开明君主的审时度势，令古德意志的自由、自治之魂保存至今，也令洪堡时代倡导的大学理念——学术自由、大学自治、教授治校深入人心；二是政府意志虽然强大，但经过各个层级的缓冲、监督，到达基层时作用力已微乎其微。

20世纪70年代中期以后，德国高等教育改革的重点是提高大学自身的组织意识与责任意识，增强大学面对社会的适应能力。由于政府在大学管理上的绝对地位，改革始终以政府为主导，改革志在扩大大学自主权，增强大学的自主管理能力；加强政府的宏观调控能力，限制州一级政府对大学的直接干预；密切大学与社会的联系，加强高等教育系统的整合。

总的来说，德国逐渐在加强联邦政府的宏观调控，限制州政府的直接干预。德国公立大学具有特殊的法律地位。德国《高等学校总纲法》规定，凡被州法确定为国立高校的教育机构，均具有双重法律地位，它是公法的社团，同时又是国家机构。由于高校具有这样的地位，决定了政府必须举办和支持高校，并承担无限责任和义务，而大学则完全享有学术自由。但是，20世纪90年代以来，德国经济发展增长率有所下降，使高校的教学研究条件恶化，1998年，德国爆发了20世纪60年代以来最大规模的大学生示威游行活动。随着社会的发展，为保持国家在经济、科学以及教育上的优势，政府越来越希望高校对社会承担更多的责任，在参与国际合作与竞争中发挥更大的作用。因此，改革高等教育，调整政府与高校的关系势在必行。

针对上述问题，德国进行了改革。联邦政府高等教育改革政策的基本思路是：在坚持文化国家理念的前提下解决传统与现实的矛盾，努力在高等教育领域实现平等、竞争与效率、开放、自治的目标。所谓平等，主要表现为政府对贫困青年及适龄女性青年接受高等教育的补救倾向和措施。所谓竞争与效率，其目标就是要建立一个有效率、有差别的高等教育体系。其中包括逐步引入以高校业绩为基础的政府拨款模式，增加拨款的弹性；建立高校的业绩评估制度。所谓开放，首先是鼓励高校向社会和企业开放，其次是追求高等教育国际化。所谓自治，即扩大高校的办学自主权。首先，在财政上大力推进经费包干制，由州政府或大学的董事会授权大学自主灵活使用预算内的包干经费，而且各项目之间可以相互打通使用；其次，从立法上进一步扩大了高校自由规范和处理教学和研究事务的权利；再次，进一步充分肯定高中等学校的团体法人地位；最后，扩大高校的招生自主权，改变以往招生过程中一味依靠政府招生机构指导和协调的做法，有条件地尊重高校在招生中的意志和权利，在全国范围内，将20%的学额录取指标交给高校由其根据自己的要求和标准来进行选拔和录取。

（二）英国高校的外部治理模式

大不列颠是一个有着深厚的大学自治、学术自由传统的国家，一直以来政府与社会干预大学教育的欲望和程度不强。这种自治的传统一直被延续下来，即使在20世纪以后政府逐渐为大学提供越来越多的经费也没有改变。1919年成立的大学拨款委员会也很少借拨款之机干预大学自治。正如阿什比所言，“不带任何对大学的限制。即使有些限制，也绝不去侵犯大学的自治权。”因此，教师有极大的教学与研究自由，大学无论在学术方面还是在管理方面等，都是自主管理。基于英国大学这一传统，国家宪法历来对大学的自治权都给予充分肯定。

政府无意也不能直接控制大学的内部事务，这是英国高等教育体制的最大特色之一，当代英国政府在大学管理上扮演的是“守夜人”的角色：政府提供大部分经费，大学在管理、教学、研究等方面享有自主权。英国大学的自由自治度在西方发达国家中是最大的，政府是世界各国中对大学干预最少、影响力最小的，这种情况与大学经费对政府的高度依赖形成鲜明的对比。究其原因，主要在于政府在处理与大学的关系问题上，立足两个基本原则：一是恪守宪法，政府既无意违反宪法，自身也不希望陷入到宪法规定的应由大学自己负责的事务中去，大学自身的事务完全交由大学自己处理；二是承担责任，不把本该由政府承担的职能推诿给大学，包括向大学拨款。政府通过拨款制度而不是权力控制与大学建立联系。对于大学，在政府面前表现出了极强的自治性。一是大学的管理者由大学自己决定。尽管校长由皇室或政府任命，但只作为政府给予大学准许状的一种象征，所任命的校长是一个不具有实质行政管理权力的荣誉称号。大学的真正管理者——副校长——则由大学自己选举产生，对学校、学生负责，而非对政府负责。二是对来自政府或其他方面的拨款大学具有绝对的自由使用权。拨款进入大学后，完全由自身来决定如何使用，政府很难在拨款后对大学就已拨款项的使用产生新影响。三是大学日常办学内容：包括招生、聘任、课程设置、考试标准等都由大学独立确定，组织机构等也是大学决定，政府无权干预。

20世纪60年代中期以来，英国政府对大学强化了宏观监控和协调作用，政府对大学的干预更多的为宏观性的指导性的间接干预，主要是通过立法、政策、拨款、评价与监督等手段，传递政府对大学发展的期望与要求，以利益调节、激励机制引导大学。其中包括著名的《罗宾斯报告》（1963年），“撒切尔时代”高等教育紧缩政策，1988年的《教育改革法》，80年代末大学拨款委员会的改制，1991年教育白皮书《高等教育：一个新的框架》，1992年的《继续教育与高等教育法》，1997年提出的《迪林报告》等。同时，通过建立强有力的中介组织在国家控制与大学自治之间架起桥梁，达到国家调控与市场力量相调和的职能。

在英国大学从精英教育向大众化转变过程中，其政府治理范式也在发生深刻变革，例如1919年成立的英国大学拨款委员会（UGC）被作为新公共管理治理的基金委员会（UFC）所取代，就体现了国家控制日益增强的体制特征。基金委员会不再是国家与大学之间的“缓冲器”，是对大学施加政策控制，将其置于中央教育机构的直接管理之下，力图尽可能地使大学在国家和基金委员会所确定的政策下有效运行。尽管如此，其目标也还是使政府与大学的关系向着更为平等、合作的方向发展。

总的来说，英国政府对高校进行宏观调控，由中介机构介入监控，大学拥有较强的大学自治和学术自由。英国传统高等教育注重精英教育，直到20世纪60年代才开始出现大众化教育。20世纪80年代后期，英国在高等教育领域进行了一系列的重大改革，包括办学方针、制度及发展策略、经费投入、管理运行和大学规模、监控评价等，尤其是加强了政府对高等教育的管理，使得英国传统的教育模式逐步趋向于现代化。

大学自治和学术自由是英国高等教育永恒的主题。英国高等教育中传统的观点认为，最佳的教育管理是将权利充分授予被管理对象，就是给大学以充分的自治权，结果导致英国出现了高等教育的衰败现象。20世纪60年代以来，英国政府在推进教育大众化的同时，加强了对高校的控制，推进了高等教育的改革，促进了社会经济的发展。实践表明，没有政府的支持，英国现代高等教育不可能发展起来，政府通过对拨款、立法与评估为主的三位一体的质量评估及管理体系建立完善的监控机制，形成了由政府引导和社会团体参与共促高等教育发展的管理体制。

20世纪50年代，英国政府改变了过去对高等教育保守的态度，使精英教育逐步向平民教育转型，通过改革高等教育管理体制，使高等教育制度趋于民主化。1969年成立的开放大学，通过通信、电视、广播以及互联网等方式为失去上大学机会的成年人提供了接受高等教育的机会。

英国在对高等教育进行改革的过程中，特别注意发挥中介组织的作用。这里的“中介组织”是介于政府、社会、高校之间的桥梁和纽带，它的主要目的是为教育发展服务。其主要功能是收缩政府职能，提高政府对高校宏观管理效能；防止权力滥用，推进高校内部管理民主化进程。中介组织是协调政府与高校关系的润滑剂，它积极配合政府，通过教育资源分配和教育活动监控，来实现政府对高校的宏观管理。在这个意义上讲，英国的高等教育基金会（原大学拨款委员会）属于典型的高等教育管理的中介组织机构，它是专为大学而常设的财政委员会，虽隶属于英国教育科学部，但却是独立机构。它的主要任务和职责是制定大学整体的财政计划并交国会审议，把经费分配给各大学，明确各校使用公共基金应承担的义务，负责教育质量评估，维护资金资助的稳定性，保持学校的自治。

英国政府对高等教育的控制主要是一种结果的控制，原则上它不干预高校内部的具体活动过程，给予高校一定的自主权。

（三）美国高校的外部治理模式

当今的美国是第一高等教育强国，许多世界著名的大学都在美国。当代的美国大学，早已超越了德、英的模式，成为“知识产业”（knowledge industry）之重地。学术与市场的结合，大学已自觉不自觉地成为社会“服务站”，象牙塔内与象牙塔外的界线越来越淡漠，甚至泯灭了。^[11]美国的独具特色的大学制度与其历史上的自治与责任问题密切相关，表现在美国联邦国家和州政府之间的关系，以及公立大学和私立大学双重制度两个方面。

美国历史上很长时间联邦政府内没有设立教育部，直到1980年才成立，设立的教育部其基本职能也只有两项：一是建立国家教育数据库，为教育评估与决策提供信息服务；二是维护和保证教育的公正公平。教育部的作用非常有限，而美国的大学无论是公立的还是私立的，几乎都设有董事会，董事会就是美国大学最高的权力机构。尽管各大学的董事会成员构成、规模大小各有不同，但却都有两个相同职能：一是选择、聘任校长，制定大学的方针政策，拥有大学的决策权；二是筹集办学经费，监督办学质量，确保学校财务规范等。

联邦宪法将管理教育的权力授予了州政府，州级政府传统上承担着资助并管理公立大学的责任。州政府对统一对高等教育系统的进行规划和设计，许多政府机构参与大学的管理事务。各州均设立相应的公立院校分级管理体系，包括议会、行政部门、高等教育协调委员会、大学董事会和行政管理层等。美国地方政府的高等教育功能定位规划非常有特色，例如《美国加利福尼亚州高等教育总体规划》，就是州政府对社区（初级）学院、州立大学和加州大学系统在加州高等教育发展中的格局和功能进行定位，各得其所，各安其位，力图避免无谓重复和解决大学之间的无序竞争，使各大学层次清晰、功能互补、协调发展。

州政府与大学的关系，分大学不同性质有所不同。州政府的权力主要体现为立法权与监督权，对公立大学一般还有评估权与规划权，其他的权力一般都归大学所有。而对私立大学，州政府几乎没有任何管理和领导的权力，只有监督、指导的责任，批准大学设置及学位授予权的权力等，当然也就没有给私立大学提供日常经费的责任，但对学生资助也承担着较大的义务。同时，大多数州政府都规定：公立大学的董事会必须给州政府留有席位，其所占比例有所不同。

无论公立大学还是私立大学，其举办权与办学权是相分离的。政府综合运用法律、经济等手段来管理大学，通过加强对高等教育的总体规划与设计等。举办者不直接介入大学事务，而是通过董事会来承担具体办学。政府举办的公立大学交由董事会负责，董事会由州议会任命，与政府没有隶属关系。而私立大学也是由多方面组成的董事会负责管理，投资人本身也不介入大学的直接管理，大学拥有了充分的自主权。20世纪80年代以来，州政府对大学的管理力度逐步加大，例如：要求公立大学向社会公开经费的使用情况，纳税人有权了解经费的去向；要求大学接受社会公共部门的控制和监督，承担更大的社会责任；同时，政府还加强了对本州高等教育的协调力度等。

总的来说，美国政府与高校间是一种伙伴关系，美国的高等教育是高度社会化的，政府与高校之间相互促进、相互帮助。美国高等教育发展的历史，可以说是政府与高校关系不断协调的历史，是高校权利和义务平衡的历史，是从高校自治到政府加强管制，再到解除管制，直至政府与高校建立伙伴关系的历史。殖民时代和19世纪早期的高校大多是宗教性质的学校，承担着宗教性的责任，社会事务和公共利益与他们毫无关系。19世纪20年代以后，州政府创建的公立大学开始与宗教派别和政治派别相分离，政府基本不介入高校学术事务，高校自行决定教授内容、学生录取标准、学位课程计划和学校组织等学校内部事务。在此阶段，政府认识到高校学术自由和自治的重要性，推崇追求知识、探求真理的学术自由。因此，美国许多著名的公立大学，如密西根大学、加利福尼亚大学等都在州宪法的保护下，享有极高的学校自治权。

20世纪中期，伴随着美国高等教育的扩张，为充分了解投入到高等教育中的公共经费的使用情况，同时为了协调高等教育机构之间的关系，以减少或避免项目重复设置，进一步增强公共资源的有效利用，政府加强了对公立高等教育的管制。州政府教育管理机构在相当程度上控制了学生、学校和项目，影响到新教学项目的设置、新课程的提供、技术更新、班级人数、学位授予数目、学费及服务标准，甚至影响到学校的规模等等。20世纪80年代，州政府要求高校履行责任的倾向更强，州政府找到了参与公立高等教育事务的法律依据。政府认为，由于它在公立高校资金投入中扮演了主要角色，因此，政府有权干预高校的内部事务。

政府对高等教育的干涉是不可避免的，适当的干预是有益的，但是，一旦政府干预过多，就会出现不适当性。20世纪80年代中期，由于高校对政府的管制怨声载道，许多州纷纷进行了解除管制的改革。在管理问题上，人们谈的不是学校是否履行了责任，或者学校具有多大自治权的问题，而是在政府与高校的关系中，管理的界线在哪里的问题。1980年以后开展的增加高等教育管理灵活性和增强高校决策自主权的改革就是致力于平衡政府与高校的关系，平衡双方关系的一种最佳选择是建立伙伴关系。目前，美国大多数州的政府与高等教育处于这种合作共事以实现双方期望目标的伙伴关系中。在这种关系中，高等教育减少了自我封闭，更经常地参与到公共事务、地方社区和州政府相关的事务中，从而增强了与外部世界的接触。

就美国现阶段而言，伙伴关系是政府与高校之间比较合理的关系。随着社会的发展和时代的进步，美国的大学制度将不断地调整政府与高校的关系，使其更加合理。

（四）日本高校的外部治理模式

日本高等教育管理体制属于集权化模式，政府对高等教育控制是直接的、全面的，大学的管理权力主要集中在中央政府。关于高等教育的法案，均由中央政府制定和颁布，地方政府虽然有管理大学的职能，但主要是执行中央政府的决定，自身并没有多少决定权。文部省作为中央政府管理高等教育的部门，集中管理大学事务，无论国立、公立还是私立大学都在很大程度上受文部省的直接管理。

从2004年4月始，日本国立大学法人化改革全面实施。国立大学法人化改革，就是将作为国家行政组织组成部分的国立大学从政府机构中分离出来，赋予其独立的法人资格，使其成为具有自我负责能力的“法人”。法人化改革后的国立大学虽然在性质上仍然属于国立机构，但在经营管理机制上将发生重大变化，政府对民间企业的管理方法引入了国立大学。2003年7月日本国会通过的《国立大学法人法》，将改革目标主要集中在：确定独立行政法人地位，大学与政府之间的关系从行政隶属关系转变为权利义务相对应的法律关系；大学建立以校长和学部长为核心的灵活机动的运营模式；教师的身份开始从“公务员型”向“非公务员型”转变；引入第三方评价制度，即由独立于政府和大学的第三方评价机构对大学的教育研究业绩进行评价，将评价的结果与大学的资源分配相连等。

日本著名高等教育专家天野郁夫指出：“法人化改革是日本国立大学130多年来历史发展过程中最大的一场变革，而实现国立大学与政府行政机构分离是其核心问题之一。”改革前，日本国立大学是政府的下属机构，其教师属于国家公务员。法人化改革后，国立大学拥有独立的法人地位，大学与政府的关系由行政从属变为平等的民事主体。政府不再直接使用行政手段，而是通过中期目标和计划等宏观手段以及引入第三方评价等，在大学的发展中体现政府的意志。在拥有独立的法人身份后，便可以把一些有利于提高办学效益的市场机制引入到大学的管理之中。包括契约化的管理、弹性人事制度、拨款竞争等。

总的来说，日本大学拥有比较完善的法人地位，实现自主管理，确保了办学自主权，促使了大学的个性化发展。日本大学制度有其自身的优势。首先，政府对高等教育的发展提供了强有力的支持，使高等教育在短时间内得到了迅速发展。特别是通过政府的直接干预，确保了东京大学等一批大学迅速崛起，成为世界著名大学。其次，在国家的统一领导下，有计划地规划和发展高等教育，使多类型的高校间形成较为合理的分工，不同大学承担不同的职能和责任。再次，私立大学作为高等教育系统中的一个重要组成，由于政府的鼓励而得到迅速发展，在促进日本高等教育发展中发挥了重大的作用。同时，日本大学制度的缺点也是明显的。早在20世纪初，这些弊端已经十分明显了。其主要问题可以归结为以下几方面：一是政府对大学的干预过大，大学更多的是依照政府的要求行事，缺乏适应社会的灵活性。二是由于政府对大学的干预过多，政府期待替代了原本属于大学的自我发展目标，行政等级演变为大学等级，由等级带来的声望成为大学追求的目标，结果导致大学发展上的单一化。三是由于政府包办国立大学，并直接掌握评价权，大学间无法平等竞争，国立大学依靠国家权力位于官、学、产为一体的金字塔顶部，不许他人介入。四是由于政府干预过多，行政化运行方式替代了大学自身的发展规律，一方面在政府的安排下，只有少量的国立大学承担研究任务，而大部分学校则只从事教育工作；另一方面大学的学术自由受到限制，在为国家服务的大前提下，学术研究单纯地成为国家的工具，结果出现了越受到国家重视的大学，其科学研究的自由度越低，学术水平反而不高的现象。

进入20世纪80年代以来，日本政府提出要加快各类高等教育系统的改革，以使其与新的时代紧密联系。日本大学制度的改革着重在以下四个方面展开：

1.建立大学法人。20世纪80年代以来，政府在多方面向大学下放管理权力，大学内部的教学、科研、人事、财政等重大事务均由大学自主决定，文部省尊重大学的自治，除大学内发生重大事件外，基本不干预校政。20世纪90年代之后又提出应在自治的基础上促进大学的变革，并通过《国立大学法人法》全面落实了这些原则。依据这一法律，国立大学将从原来国家行政组织的序列中独立出来，成为具有独立法人资格的实体，具有自主经营运作的权力。如学生学位授予、专业设置和课程建设，各学校都可以根据社会需求和学生的愿望自由调整。政府划拨国立大学的经费，在使用上不再接受政府审批，由学校自主安排。

2.改进评价机制。如何促进大学个性化发展是日本高等教育改革关注的核心问题，而推进这一改革的关键在于评价方式的改革。评价的目的在于提高大学的质量或形成自我特色，不是追求整齐划一、可以量化的质量，而是能够区别于其他院校，易于发挥本校特色的方法和途径。

3.促进大学与社会间的互动。促使大学与社会间的联系制度化，是新一轮改革的重要部分。在这一方面的主要内容包括推行联合研究和委托研究项目制度和社会捐赠制度，由大学和企业共同成立附属研究机构，建立技术授权组织以促进大学研究成果的社会化，通过大学与企业的合作改进成人教育。

4.改革大学管理制度。20世纪80年代以来，政府逐步赋予大学校长以更大的权力，并加强校级领导组织，增设校级领导岗位，撤销不必要的委员会，强化校长的作用。学校管理部门与学术部门合理分工，为校长和各学院建立一个强大的支持系统等，以便大学具有较强的自我管理和自我发展能力。日本的大学制度改革的实质是将举办权与经营权分离，使大学在失去政府的保护和指导后，自主运营管理，独立发展。同时有效地同社会需求相结合，真正实现大学面向社会自主办学，更好地发挥大学在知识经济时代的作用。

二、发达国家高校外部治理的特点

发达国家在建立现代大学制度的过程中，把如何处理政府与高校的关系摆在了重要位置，其大学制度改革方法的基本点是趋同的，主要表现在以下三个方面的特征：

（一）更加注重大学办学的自主化

美、英、德、日等四国在建立现代大学制度的过程中，均把扩大大学的办学自主权作为制度体系的核心内容加以建设。

1.分离权力。将以往混为一体或界限不清的大学举办权、管理权和办学权进行合理的分配和分离。所谓权力分配，在很大程度上是政府与大学间的权力分配。通观四国的改革，权力分配的内容绝不简单表现为政府放权于大学，而是从权力的合理性出发，以最有利于大学健康发展这一基本前提为目标，将本应属于大学和社会，而且大学和社会有能力将这些权力应用得更好的内容让渡出来，使政府更集中精力于宏观管理。对于高校来讲，让渡的权力主要指的是在微观层面操作的内容，如高校依法自主办学、实行民主管理、高校内部组织活动等。

2.法律赋权。对于政府、社会和大学在大学管理与发展中的权力分配，各国都基于法律手段来确立，对各权力主体的权力内容进行了明确规定，以避免权力规范的含糊而造成的权力越位，并且通过法律规范，使各种权力间形成相互支持、相互制约的关系，以避免权力强大一方随时可能出现的权力越位和各自为阵的状况出现。

3.转变政府职能。在推进大学行为市场化的过程中，政府管理行为也发生了变化，主要体现在两个方面。一是将过去由政府承担的部分职能转移到社会中去，由社会组织代行完成，如经费分配、办学评价等。二是将过去政府承担的管理职能转化为服务职能，交由社会完成，如通过市场促进大学把握不断变化的市场需求，从而将政府单一的计划行为转变为提供信息的行为。国家主要负责宏观调控，而具体的调控则由市场来完成。大学通过进入市场，将原来收集信息的途径，由通过政府传递，转变为直接获得，不仅增强了真实性，而且缩短了距离。

（二）加入中介机构

通过发挥中介组织的缓冲作用，进一步确保大学自主权。成立于1919年的英国大学拨款委员会一般被认为是最典型的中介组织，日本最新的《国立大学法人法》则把加强社会中介机构建设作为新制度的重要内容列入法律之中。在政府与高校的关系上，政府扮演着双重角色，一是领导和管理者，二是合作者。就大学自主办学所体现的关系而言，政府与大学的关系应该是相互平等的合作关系。然而事实并非如此，政府作为管理者，它随时可能运用权力来改变这种关系。为了避免政府可能对大学自主权的威胁，建立一个“中间地带”就显得十分必要。它可使政府与高校间的关系由直接变为间接，通过过滤政府对大学的干预行为，使其干预变得缓和，通过反映大学的利益，使政府更能够了解高校。这里所指的“中间地带”实际就是中介组织。

中国《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。加强教育监督检查，完善教育问责机制。”在协同共赢的大学治理趋势下，应该拓宽社会力量参与大学教育质量问责的途径，发挥媒体舆论的社会监督作用，规避并纠正大学管理过程中的质量问题。针对当前大学招生、财务、后勤等敏感环节，应该构建更加公开透明的信息披露制度，欢迎家长、行业协会等社会公众力量进行过程监督。

（三）提高大学的民主化管理程度

民主管理既是大学本质的体现和要求，又是现代管理的一个重要原则。这种双重要求，加强了民主化管理在现代大学制度建构中的价值与地位。依据现代大学的办学特点，民主化管理制度主要体现在以下几方面：

1.决策机构人员构成的多元化。大学内的各级委员会分别是不同层级组织的决策者，以往这种机构基本是由教授构成的，代表面不足。新的制度体系要求扩大这类机构的构成面，特别是强调与学生工作相关的机构都要有学生代表加入。成员构成的多元化，有利于各类决策机构更好地代表多数人的利益。

2.咨询机构的广泛化。在改善决策机构人员构成的同时，校内的重大决策机构都广泛地设立了参谋、咨询部门，为高校的重要决策提供咨询和建议。

3.决策机制的科学化。各级委员会大都采用了委员会集体决策、领导者个人负责的决策机制，吸收了委员会负责制在制定政策方面的优点和个人负责制在执行方面的长处。

4.管理重心的下移。从大学的学科专业组织特点出发，决策越是向上集中，学科与专业的自由度就越小，民主化程度也就越低。因此，各国改革中的院系组织有着更多的自决权。

三、高校外部主体的多元共治

大学作为一个组织，不是一个封闭的系统，而是一个开放的系统，与外在环境系统保持着复杂的联系。社会治理作为一种新的公共管理模式，是在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种社会管理范式^[12]。在国际高等教育竞争日趋激烈的情况下，建立中国特色的现代大学制度，就必须完善大学外部治理，构建多元主体共治机制。

大学与外部多元主体错综复杂的关系可以用利益相关者理论来解释。利益相关者理论，即大学的利益主体是多元的，基于价值观念的差异和权力效能的大小，它们对大学精神保障、职能张扬所起的作用是不同的。其中的一些利益相关者能够为大学的存在和发展提供持续的资源和资本，保持大学的本质不被异化，同时以其价值观、活动方式影响甚或左右其他的利益相关者，这些利益相关主体被称为大学战略利益相关者^[13]。大学是典型的利益相关者组织。利益相关者概念最初的含义就是“没有利益相关者的支持，组织无法维持存在的团体。”^[14]大学外部社会民众和利益团体是大学外部利益相关者，应把它们吸纳到董事会或理事会，将大学教育产生的正外部性影响“内在化”，从而发挥其建言献策和监督调整的积极作用。所有利益相关者均对企业的生存和发展有贡献，也承担了相应的风险，所以企业应该考虑所有利益者的主张，因为企业是利益相关者权益实现的载体。这种认识的逻辑起点就是产权的有限性，即要求产权权益主张必须充分考虑他人的权益。与企业不同，大学是一个非营利组织，具有准公共产品的属性。没有严格意义上的股东，没有人能够获得大学的剩余利润，每一个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者共同控制。现实中，大学决策受到内部利益相关者的影响较大，外部利益相关者较少参与，导致其利益受损现象严重，只有依据利益相关者理论合理平衡内、外部利益相关者，才能充分保障各个利益相关者的权益，促进高校良性发展。

20世纪90年代，美国社会学家亨利埃茨克维兹和罗伊特雷德斯多夫提出三螺旋理论，用于解释大学在社会发展中的地位和作用。三螺旋理论实际上是一个有关产、学、府三者关系的理论，提出政府、企业、大学是知识经济社会内部创新制度环境的三大要素。三螺旋理论认为建设区域创新体系必须形成一个螺旋状的联系模式，这种缠绕在一起的螺旋由三股构成：一是由地方或区域政府及下属机构组成的行政链；二是由垂直和水平联系的企业构成的生产链；第三股是由大学组成的技术科学链。产业作为进行生产的场所，承担着产品的问世的功能；政府作为契约关系的来源，确保稳定的相互作用与交换；大学则作为新知识和新技能的来源，是知识经济的生产力要素。大学、产业和政府在保留自身原有作用和独特身份的同时，每一个又表现出另外两个的一些能力。三者密切合作、相互作用，形成持续的创新流。

大学作为知识生产的组织，也需要资源供给实现可持续发展。我国高校以往的做法主要是向政府申请资源，国家“985工程”和“211工程”院校的建设项目，确保了入选院校的资源获取。这种资源获取给大学组织带来某种程度的“安全感”，使他们不需要为资源获取的不确定性而担心，也令大学在某种意义上来说缺乏一种“创业”精神，使他们在应对快速变化的时代中不够积极主动。资源依赖理论指出企业在面对多变、复杂与受限的环境条件下，组织不是被动应对，而是互相间主动提出战略合作，进而形成联盟利益关系，共担风险，共享收益。联盟是大学组织应对不确定环境的重要战略之一。当组织无法从内部取得所需资源时，就需要与环境中的相关组织进行合作与联盟，这是战略联盟形成的主要动机。面对内外环境的变化，大学必须积极与社会组织互动结成战略联盟，从而获取资源以求发展。战略联盟既可以保证参与联盟的大学享有优质的教育资源，同时也能够对教育政策环境产生积极影响。

【注释】

[1]吕继臣：《中国公立高等学校法人制度研究》，第20页，北京师范大学出版社，2010。

[2]江平：《法人制度论》，第214页，中国政法大学出版社，1994。

[3]贺国庆等著：《欧洲中世纪大学》，第53页，人民教育出版社，2009。

[4]徐彦冰：《论法定代表人制度的弊端及其完善》，载滨田道代、顾功転主编：《公司治理：国际借鉴与制度设计》，第128页，北京大学出版社，2005。

[5]朱云杰：《高等院校治理研究——雄于非营利法人治理的分析》，第141-142页，中国经济出版社，2011。

[6]许士荣：《自治与责任：从大学立场审视中美大学和政府的关系》，《黑龙江高教研究》2007年第11期。

[7]马开剑：《契约与管理：公立大学与政府关系的新视角》，《教育发展研究》2009年第9期。

[8]蒋洪池：《欧美大学与政府权能关系的演变及其对中国的启示》，《清华大学教育研究》2004年第4期。

[9]朴雪涛：《试论单位制度对大学组织行为的影响》，《辽宁教育研究》2001年笫12期。

[10]袁贵仁：《提高质量是高等教育改革发展的核心任务》，《学习时报》2010年5月31日。

[11]金耀基：《大学之理念》，第7页，生活·读书·新知三联书店，2008。

[12]肖文涛：《社会治理创新：面临挑战与政策选择》，《中国行政管理》2007年第10期。

[13]张维迎：《大学的逻辑》，第19-20页，北京大学出版社，2004。

[14]江若梅、靳云汇：《企业利益相关者理论与应用研究》，第33-35页，北京大学出版社，2009。