要大锅饭还是自助餐

至今中国教育管理体制尚未解决的问题是,1950年后建立起国家包揽的教育体制是典型的大锅饭、大食堂,所有参与这个体制的教育人都是在分享分级授予的大锅饭,难以依据自身优势潜能去自主教学;所有在这一体制中接受教育的人都是在吃大食堂,难以自主选择教学内容和评价标准。由此,教育的人本性难以得到充分体现,教育的人本值难以真正提高。

(一)自主权饥渴

思想稍一解放,人们就感到教育体制的束缚。

1979年,上海四所大学的校长在《人民日报》发表文章呼吁给高校一点自主权,围绕政府与学校的关系、中央与地方的关系,以及学校内部管理、教学等方面对当时过于集中的教育体制提出批评。其中,上海交通大学从1979年开始动真格地开展了人员流动、岗位责任制和内部工资制度改革^[89],这一改革的关键是实行党政分家,开了在非经济部门以责任制度而不是以政治领导来维系工作的先河。内容包括校长责任制、系主任责任制、总务主任责任制、学生事务责任制。1983年获得教育部同意该校“以管理、人事、分配制度为改革突破口”的高校内部管理体制改革,逐步形成“公平竞争、择优上岗、多劳多得、合理流动”的运行机制。^[90]该校的改革引发一些高校由系主任责任制发展到系主任由教师选举产生,有些学校发展到几乎除正校长以外的所有职位都由选举产生;相应地对教师采取聘任制,打破了教师的“铁饭碗”。

曾经主持《中共中央关于教育体制改革的决定》的胡启立在各地调查后认为,“最大的弊端,乃是在于长期计划经济体制下所形成的僵化模式”。具体表现为“高校办学活力不足,政府行政部门管得过多过死,在财政体制、招生制度、用人制度、分配制度上都是僵化模式,学校没有自主权,难以成为独立自主的办学主体,也缺乏积极性,内在潜力发挥不出来”;从用人方面看“一方面人才奇缺”,“另一方面,是以往分配来的不少大学生不对路,不合乎需要”,存在需要和供给、学校学科设置与实际需要、需要与质量、学生知识结构上专和博、学和用五大矛盾;“由于体制原因,形成条块分割,各院校都搞大而全、小而全,形成资源极大浪费”;“条件相当艰难……校舍破败、少门缺窗,夏不避雨,冬不挡风,学生的课桌就是几块土坯垒起来”;“各地情况迥异,基础各不相同,发展很不平衡,但统统实行统一办学模式:清一色的全日制,正规化,统一招生,统一考试,统一教材,统一标准,统一学制……大学无论是部办、省办、国办,一概统招统分统配,其结果是,学校吃政府的大锅饭,学生吃学校的大锅饭”;“在教育结构上,高等教育,基础教育,职业教育,设置比例严重不合理;片面强调高等教育,轻视基础教育,职业技术教育十分薄弱(据统计,当时职业学校在高中教育阶段的比例不到10%)”;在教育思想上走向一个极端,“唯学历、唯文凭,盛极一时,形成‘千军万马过独木桥’的局面”;“在高校里,较普遍存在着重理工、轻人文,重智育、轻德育,重学历、轻能力,重理论、轻实践的倾向”;“基础教育严重滞后,师范教育不受重视,在广大农村,特别是一些老少边穷地区,学校数量少,条件差,师资缺乏”;“在学校管理体制上,由于政府权力过于集中,学校无法成为一个独立自主的办学主体,外无压力,内无动力,整个学校缺乏活力”。^[91]

在教育管理体制上,中央与地方之间、部门与行业之间、政府有关部门与学校之间的教育管理权限划分不够合理;政府对学校统得过死,学校缺乏活力,教育效能低下;在投资体制上,投资主体过于单一,教育经费严重缺乏;有限的教育经费又未能在各级各类教育之间合理分配。高度集中、过度僵化的体制已成为教育发展的重大障碍。

1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》),确立了以体制改革为突破口,启动全方位教育改革之路。《决定》可简要归纳为“给钱”“放权”四个字。强调“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决简政放权,扩大学校的办学自主权;调整教育结构,相应的改革劳动人事制度”。《决定》将发展基础教育的责任放给了地方,实行地方负责、分级管理,明确赋予了高校六个方面的自主权,“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学,并在自愿的基础上,鼓励单位、集体和个人捐资助学……”^[92]

正当中国教育在基础教育管理体制、教育投资体制、学校内部管理各方面取得进展的时候,1989年的政治风波使教育管理和学校内部管理改革基本停止,教育体制作为国家政治体制的一部分,其改革目标和进程最终决定于国家政治体制改革的目标与进程。“1985到1989年的教育发展正说明,教育体系改革,受着更大的体制改革的推动,但也受着更大的体制的规限。”^[93]此后,中国教育管理体制改革进展缓慢。

(二)多样性诉求

1981年《人民教育》6月号发表孙起孟给该刊的一封信,提出多种形式办学。其中指出:“几年来我国八个民主党派及全国工商联、中华职业教育社两团体积极举办各种形式的业余教育。至本年3月的不完全统计,已开办业余学校72所,学员达24955人。”^[94]

1982年8月11日,教育部转发的辽宁省人民政府《改革中等教育结构发展职业技术教育经验交流会纪要》指出,职业技术教育对于在整个国民经济范围内提高经济效益,走出一条经济建设的新路子,有着十分重要的作用。^[95]8月28日,《光明日报》发表教育部党组书记张承先的文章《改革农村教育为建设社会主义新农村服务》。文章指出:从改革农村中等教育结构入手。要适应当地农民生产和生活的要求,有什么地区优势,就办什么学校,培养什么人才。^[96]8月28日,教育部转发的山东省《关于加速农村中等教育结构改革问题的报告》提出,要加快农村中等教育结构改革的步伐,坚持普通教育与农业技术教育并举,全日制学校与半农半读学校、业余学校,各种技术培训班并举,国家办学与集体办学并举的方针。^[97]

1982年9月16—21日,全国政协在北京召开各民主党派、工商联、中华职业教育社办学座谈会。全国政协副主席刘澜涛在会上讲话说:各民主党派办教育,是在新的历史时期,为国家社会主义建设服务的创造性的具有重要意义的活动,开辟了为四化服务的新领域、新途径。^[98]

1983年6月6日,第六届全国人民代表大会第一次会议政府工作报告提出“要进一步抓紧中等教育结构的改革,有计划地发展职业技术教育。五年内使职业高中在校学生数占到整个高中学生总数的40%以上”。

1984年,中共中央颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》,确立发展商品经济。商品经济的发展产生了多种经济实体,也产生了对教育的多样化需求,为教育资源多渠道获取提供了现实的可能;开放展示了世界范围内的新技术革命对中国的挑战,在这种情况下,原有计划经济体制基础之上的教育体制不能满足社会发展和人们对教育需求的弊端愈益显露。

1992年,中共十四大提出了建立社会主义市场经济的目标,在国家向市场经济体制转轨过程中也出现过“学校改制”,不少公办学校“改制”为民办学校。依据《中国教育改革和发展纲要》精神,义务教育办学体制出现以下变化:一是民办中小学校蓬勃发展;二是出现多种形式办学,“民办公助”“公办民助”,并在“改制”过程中发生争议。1995年在直辖市、省会城市中新发展的民办中小学,大多数是“改制”的公办学校,“改制”学校已经超出民办教育本身。^[99]2006年新修订的《义务教育法》颁布后,不少改制学校又改回到公办或完全变成民办学校。

1993年2月13日中共中央和国务院颁布了经过1986年后多次修改的《中国教育改革和发展纲要》,在办学自主权方面有所收缩,原有的由国家单一办学体制向国家办学为主,社会各界参与,多种形式办学的体制转换。1995年后,政府对社会力量办学采取了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。在成人教育、职业培训、基础教育、普通高等教育和职业学校中出现了民办公助、国有民办、中外合作办学等多种办学形式。

满足多样性教育需求需要教育本身是多样的,学校是多样的。若要学校是多样的就必须办学主体是多样的,评价标准是多样的。然而,中国所有公立的大中小学事实上就是一所大学校,加上在教育上还权于民几乎进展甚微,民办学校受评价标准及相关歧视性政策影响,也很难有多样性。所以符合人性的多样性教育在中国发展一直困难重重。

真正能改变这一状况的动力源头当然是社会的需求和客观的规律,但要使它转变为现实的动力和改变的可能性,尤其是变成改变的具体方案,还是需要把控相关权力的政府当事人认识到其必要性,真正想推动政府管理体制改革,真想改变教育不能满足几代中国人成长发展需要的问题。真想改就能做到,不真诚地想改就永远做不到。民间机构在揭示规律上能发挥一定的作用,在改变这种教育管理模式上可以用脚投票的方式发挥一定作用,但很难实现根本性的改变,因为它们没有相应的权力。

(三)公权力与教育关系的转换

教育办成大食堂还是办成自助餐与教育是由政府包办还是民间专业的教育人举办直接相关。因而,在由大食堂向自助餐转变的过程中,不得不把教育与公权力的关系说明白,诸多关于教育与政治的争论,也都与此相关。

教育本身的使命自古以来就包括传承和创新两方面。一方面,成人将经验和价值传授给儿童是传承延续,因此教育的主题经常由上一代决定,由社会的主流和主导方决定,传承延续又常与保守相伴。另一方面,人类智能充分发挥又需要不断对前人的经验推陈出新,突破原有知识和价值的束缚,开拓新的境界,增加新的生活资源,因而在继承的同时又需要常有创新。

人类是群居的动物,群体必有其规范与纪律,规范和纪律在特定时期演化为政府的政策和政党的政见,从而为公权力进入教育开挖了渠道,儿童接受教育是进入社会的必要过程,公权力借助这一过程掺和到教育之中,将新的成员塑造成能与其他成员相处的性格的同时,又要求他们符合自己的政见,并进而控制教育的内容。

由于在成人社会中不同群体有不同的政见,于是不断有不同政见群体间的挑战,以及不同人向群体的体制挑战,这些本身是年幼的人难以做出自主判断的。

同时,就如同人类在进化过程中生成了多样性,人的思想、价值、观念也具有多样性,多样性是人类面临历史上众多灾难依然留存的保证。如果人类是单一性的,一次灾难就能让人类覆灭。所以人类教育发展的历史就是知识的不断突破与创新,规范的不断崩解与再造的历史,保持教育的多样性是让这一过程健全旺盛的必要前提,若教育只具有单一性,只符合某一政党的要求,就可能难以进行如此健全的发展。就如同自然界的物种多样性保证了各种物种之间正常的生态链,如果只允许一种物种存在,消灭了其他物种,最终使这一种物种也不能存续下去。如果只有一种教育可以存在,教育的生态必然遭到破坏。

正因为此,教育必须保持多元,留下开放的空间,因为教育的目的在于给予不同个人充分发展其潜能的机会,也在于给予社会不断更新的功能。所以,教育不能只符合单一政治群体的要求。局限单一群体的需求,则必然阻碍教育的突破与创新,阻碍社会的发展,阻碍民众的正常成长发展。正因为此,以人为本的教育必须尽可能减少非专业权力的干预,历代杰出学人也都奉行“君子不党”的准则。

历史上,教育有引导风气的功能,在稳定与进步之间获得平衡。一方面通过传承维护一定的社会秩序;另一方面以理性、慎思、明辨寻求不断创新的方向与动力。对于个体而言,早期以接受他人经验为主,但又必须预留自主空间,培养自主思考的能力;成年之后则更多独立自主地寻求创新的机会,以培养判断、鉴别和思考的能力,在鉴别能力比较成熟的阶段才能参与政治活动。

中国儒家定于一尊后与政治权威相表里,儒家的更新受阻,质疑问难的创新仅能在民间畅行。中国历史上政教合一,“政”对于“教”的干扰和阻碍总体上远大于“政”对“教”的发展的推动,使得中国有悠久的教育历史,教育却一直比较落后,尤其是在工业革命后大大落后于欧美。

在基督教的世界也曾有过宗教控制教育的历史,世俗政权在将教育从宗教掌控下解放出来后,要求教育脱离教廷的权威,又喊出政教分离口号。美国的政教分离意在实现人的信仰自由,不愿只有基督教在由纳税人共同支持的教育体系中占有特殊的地位。从而保障人有选择信仰的自由,公立学校是公民纳税设立的,基督教虽是许多可以选择的宗教之一,但是基督教不应占有在公立学校传教的特权。

上述中西方的论据都说明,要想办好教育,教育就必须与公权力有明确的边界。

学校和整个教育制度必须以专业为基础。学生在未成年之前,主要需要专业的养成,学生在成年以后就有依据自己的判断进行政治选择的自由,这是他们的基本权利。为了保障教育的专业性,在公共教育权力享有和资源分配时,应尽可能剔除非理性因素的影响。

实现公权力与教育的边界明晰,需要在立法框架内实现以下目标:

一是行政与学术角色分离,建立相对独立的专业委员会。

学校和教育部门的招聘、招生、人事任命、升迁都应把好质量关,防止权力的灰色运作和腐败滋生。在行政干预下所任命的校长只会唯上是从,即便口头上说师生重要,事实上很难真诚地为师生着想。学校的教学、人事、评价都免不了受政治的影响。在这种环境下,教师和校长之间关系不和谐,很难办出优质学校。建立相对独立的专业委员会,就是要确立符合教育特性的评价标准,以便将教师区别于一般政府公务人员,将学校教学区别于一般行政事务;进行专业的评价和判断,引导各级学校在自由竞争中见贤思齐,将学校办到第一流的品质。常态的学校本身就是五花八门,不能指望教育行政部门去做好管理和评价工作,也不能依据单一的标准对他们进行评价和管理,独立的专业委员会是以专业的方式对这些学校进行管理和评价的中介,使多样的学校实现相对一致的育人目标,乱中有序,培养出各不相同的人才。专业的评价和管理才能让尸位素餐的人未必混得下去,出类拔萃的人可以脱颖而出;学生可以量力而为,各自选择能力志趣相宜的学校,不必参与恶性的择校竞争。

二是教育公共资源分配与行政权力分离,建立相对独立的拨款委员会。

政府用于教育的财政经费应全口径列入预决算,不能由政府部门做任何截留;全部预算中拨出教育的预算由拨款委员会按照各校的申请,审核其需求及条件依法合理分配给各校。在经费上各校只需与拨款委员会打交道,不必向政府部门“跑部钱进”,也不必面对审计与立法单位的直接干预。拨款委员会不是政府的行政单位,而是由民间领袖、学术界专业人士组成,是专业而又超然的具有民意基础或专业能力的非政府机构。拨款委员会分配教育经费的依据是社会的长远利益及具体教育单位的特有需求。拨款委员会向教育当事人和政府负责,受他们的监督和委托,承担规划中小学教育,监督当地学校的运作的职责。有这样的中介的隔离,学校在选取教材、聘用校长及教员方面,就可减少行政权力的外来干扰,教育才有长期的规划,也无须削足适履,成为行政机构的下级。

总之,唯有将教育与公权力划分出明确的边界,教育才可以获得自主的天地,才能形成良性的教育生态,才能完成向人本的真正转型。教育需要在迅速变化的社会中保持自己的人本性、理性,才能接近于人本值约等于1的品质。

(四)人本教育的行政管理模式

人本意味着在当政者和社会民众及民众组织间存在着显性或者隐性的契约。执政者执政必须以人为本。一旦执政者偏离人本就会失去其合法性。

从人类文明发展的历史来看,完整意义上的改革需要经过三个阶段,即民生、民权与民主。中国此前的30多年主要集中在民生改革上,要想真正深化改革就必须从民生改革转入民权改革,即从经济改革转入政治改革、社会改革,进行真正还权于民的改革。以民权为核心的改革就是应该落实公民的宪法权利,培育支持公民社会发育成长,使公民真正享有现代文明社会的政治权利、社会权利,其中包括宪法所赋予的教育基本权利。中共十八届三中全会所推出的改革60条确立了这样的大方向。

对于计划包揽的教育管理体制,早就有人提出质疑,经济学者盛洪2010年就指出:“教育领域是抗拒改革开放原则的顽固领域。目前对教育管制的方法还和计划经济时代一样。”教育权是人的基本权利,而“学校不能自由创建,是由教育管理部门认定的;再如招生计划、学费标准、学科设置等,也都受管制,这就减少了‘产品’的多样性;还有‘合格证’的颁发,不是由学校担保毕业生质量,而是教育管理部门控制和担保,学校没有动力维护学校的品牌,这导致学校品牌失落;还要统一教材、统一课程安排等等,教育领域的基本结构,还属于计划经济时代”。“教育管理部门有一个很错误的观念,他们认为人们没有权利开办学校。问题是,教育主管部门的权力是从哪里来的?”中国法律体系没有赋予教育管理部门限制公民进入教育领域的权力。《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”这正肯定了公民有教育权。教育管理部门越权的后果:开展应试教育,扼杀个性;排斥经典,导致教材质量的降低;自我授权,滥用公权;造租寻租,导致腐败;制造地区歧视,亵渎平等;破坏了弱势群体的教育,压制了民间教育。盛洪还提出教育权改革的建议:根据宪法教育自由的原则,改进有关法律,明确办学自由……取消对教育领域的进入管制……鼓励成立教育促进基金会,吸收大量民间资金;鼓励建立民间的竞争性的教育评级和监督机构和制度;建立公正的国家考试制度,为公私学校的教育目标提供参照。^[100]

过去几十年教育体制改革的曲折表明,教育管理体制优劣的关键在教育权限如何划分,各方面职责权力结构失衡就影响教育行政功能的有效发挥,阻碍教育事业的健康发展。中国教育体制改革始终未能走出“一统就死、一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈,就是因为在教育行政权限的划分上没有系统地设计规划,在注意调动某一方面的积极性的同时,往往忽视了另一方面的积极性。由于长期忽视调整各级教育行政机关与学校和社会之间的关系,忽视学校和社会办学的积极性,忽视师生的独立自主性,导致学校办学既没有自主权,也没有积极性;社会既没有办学责任,也不愿履行办学义务。所以学校办学缺乏生机和活力,社会办学缺乏动力和要求。这种体制状况束缚了人们的手脚,阻碍了教育事业的健康发展。

一个有效的体制是促进教育活动最微观层面的学校教学活动对社会发展的积极效应,实现这一目标有赖于学校自主办学权的落实,其目标是最大限度地满足学生成长发展的教育需求。因此,必须将学校从政府的科层体系中解放出来,“实现政府的职能转换,加快由高度计划的‘国家化’向还权给学校的‘自主化’的改革进程”^[101]。

能够体现人本理念的教育制度需要改变现行行政权力中心特质,变为以教育当事人为中心,并据此设计教育教学、教育管理、教育评价的系列制度体系。人本价值若不能确立,中国政治改革会继续缺失方向,继续缺失支持力量;相应的政府改革也不会有进展,也就难以建立起真正的人本教育。

以人为本的制度设计是一系列的改进过程,不妨用一个实例说明^[102]:

1979年5月25日,6岁的艾坦(Etan Patz)准备第一次独自出门。这个纽约小男孩信心满满,告诉父母要自己穿过两个街区,去搭乘校车。得到同意后,艾坦背着书包,头戴印有“未来航班机长”的帽子出发了。可这竟是父母与孩子的最后一次见面,在这短短的上学路上,艾坦失踪了。无数记者和警察蜂拥到这对愁眉苦脸的父母面前,看他们一遍又一遍拼写着“艾坦……唉—坦”(Etan...ay-tahn)。随之,媒体的大量报道牵动了整个国家的神经,摄影师父亲给艾坦拍的那张咧嘴开心笑的照片,被登上了覆盖全城的寻人海报,被印在了牛奶盒的侧面进入千家万户,甚至登上纽约时报广场的广告牌。但艾坦终究没有回来。人们发现,艾坦的失踪背后,正折射出学校与家长联系不紧密的漏洞,也暴露了警方低效无能的现状,根据不同的司法辖区规定,警方甚至要在孩子失踪24~72小时后才会有所反应。

在美国社会没有构建万无一失的制度体系时,却有了更宝贵的、可简称为“危机—反思—进步”的自体更新模式。1983年,里根总统宣布艾坦失踪的5月25日为“国家失踪儿童日”,美国社会开始真正重视失踪儿童问题,并开启了为期近10年的“牛奶盒寻人活动”。作为美国最知名的失踪儿童,艾坦的不幸遭遇永远改变了美国,直接影响了接下来一系列法律出台与制度更新,挽救了无数美国儿童。

1981年7月27日,佛罗里达州一个闷热的午后。6岁的亚当(Adam Walsh)听从妈妈的安排,在百货商场里看几个孩子打电子游戏。但7分钟后,当亚当的母亲赶来接他的时候,游戏机前却空无一人了。焦急的父母印了15万份寻人启事,贴满了全城的大街小巷。但两周后,渔民在120英里外的灌溉渠内打捞上来了亚当的头颅。于是,悲痛欲绝的父母向媒体讲述警方是多么不靠谱:在亚当失踪的当天下午,其母就报了警,警方却不但没有及时响应,更告诉媒体“失踪和绑架应该没有关系”;当次日亚当的父亲去警察局追问进展时,警方却回问:“你有什么建议吗?”虽然杀害亚当的杀手在两年后自首,亚当夫妇却决定从此走上维护儿童安全的道路。在国会山召开的《失踪儿童法案》听证会上,并不精通法律和政治的亚当父亲,却用一句话打动了众人:“一个能发射航天飞机并让它回到地球的国家,竟然没有一个为失踪儿童设立的信息搜集和服务中心?”

随后,《失踪儿童援助法案》也在Walsh夫妇的参与下通过。该法案呼吁在全美范围内建立一条失踪儿童免费报警热线,以及全美失踪儿童的信息汇总和甄别中心。同年,Walsh夫妇成立了非营利组织“全国失踪与受虐儿童服务中心”(NCMEC),打开了解决失踪儿童问题的关键之门。

20世纪80年代后期,沃尔玛超市启用了儿童安全警报系统,并为纪念亚当而将系统命名为“Code Adam”。如果家长发现孩子在超市走失,可立即求助于此系统,超市所有出入口将全部封闭,工作人员立即进行搜寻,如果10分钟内找不到孩子,将立即由警方接手。此后,这一系统被全美众多超市、商场、医院、博物馆等公共设施采用。

然而悲剧还在继续,1996年1月13日,9岁的安伯(Amber Hagerman)在骑车时被绑架。她的尖叫引发了邻居的关注,但这起发生在光天化日下的绑架却依然带来了最悲惨的结局:4天后,她的尸体被发现。

当地居民要求当地广播电台比照天气预报,以同样的频率和力度不间断播出失踪儿童的新闻。半年后,在一场记者会上,有当事者回忆起在寻找安伯的过程中,媒体是如何帮上了大忙。这个信息终于传到了警方的耳朵中,于是经过一系列打造升级后,一个接驳美国紧急警报系统,通过电台、电视台、电子邮件、交通提示、短信、facebook、google等多种渠道,向全国发布失踪儿童信息的庞大系统上线了。这个名为“Amber”的系统所发布的内容由警方决定,通常包含了失踪儿童特征、嫌疑犯特征,以及嫌疑犯的车辆描述和车牌号码。

如果说“Code Adam”解决了儿童在公共场合失踪的问题,“Amber”系统则彻底将失踪儿童和嫌疑犯置于民众的海洋中。1996年以来,这个系统已经成功寻回或解救了602名失踪儿童。以2011年为例,在通过Amber系统成功寻回失踪儿童的案例中,有50%是因为公众或警方通过Amber警报发现了嫌疑犯的车辆;39%是因为公众接到警报后,提供了目击线索等关键信息;更有11%的案例,是嫌疑犯收到警报后释放了被绑儿童。

艾坦、亚当与安伯三名不幸的失踪儿童以自己的生命塑造了美国失踪儿童干预系统,彻底改变了美国解决儿童失踪问题的轨道,其影响之深远,从一组数字便可以看出:1990年时,全美只有62%的失踪儿童可以被找回,而如今,这一比例已经变为97.7%。

上述是一个典型的以人为本的制度建设案例,由此可推及中国教育管理体制需要在以人为本的理念下进行一系列的改造。

中共十八届四中全会提出依法治国,改善中国教育管理也必须改变单纯的行政管治,在法治轨道上实行依法治教,这一变化主要表现为:

第一,明确政府与学校之间边界。政府与学校不是行政的上下级关系,而是不同法人主体的关系,学校依法或依学校章程自主办学。政府不能频频对学校发出行政指令,而是着重监督学校是否违法,在不违法的情况下政府就不得干预学校内部事务。公办学校可委托给民间机构管理,由政府出钱购买服务,以利用民间的智慧、力量、技术更有效地办学。

第二,教育管理从集权走向放权。这个过程就是简政放权,放权包括两大方面:一是将政府没有能力、没有判断依据的专业权力放给学校和专业组织,比如考试、招生、毕业证发放管理和学位授予。二是减少行政权力,扩大学校办学自主权,同时在校内扩大教师和学生参与学校治理的权力。政府放权只要政府想做就能很快做起来。

第三,保障民间办学自主权。充分发挥市场在教育资源配置中的作用,同时发挥好市场这只无形的手和政府这只有形的手的作用,构建政府宏观管理、学校自主办学、社会多元评价的良性体系,并通过立法保障实施。民间有丰富的智慧,调动民间的积极性主办学校,学校自发文凭,自授学位,自己对自己负责就行了,自己维护自己的学术声誉,责权利统一,政府没有必要设立那么多机构管这些本该属于学校和专业组织的事。尤其是非义务教育阶段应该给学校更多的自主权,给办学者自主权。民间有了办学自主权,发挥市场在资源配置中的决定性作用,就会有活力办出社会需要的五花八门的学校,满足不同人对教育不同的需求,实现教育上供求关系的平衡。美国的特许学校,英国从2011年开始创办自由学校,完全是政府买单,交给民间管理、运营和创设学校,这些都是当下的例证。这样就增加了学生和家长的选择性,满足不同人对教育多样性的需求,才能彻底改变当下教育上上下下,从学校到家庭,从教师到父母,甚至于孩子们仅仅关注分数,眼里只有分数的现状。

中国教育管理体制变革中,法制滞后是最突出的问题之一。只有用法律手段才能划清政府与学校的边界,而中国的不少法律条文仅是行政文件的翻版,未能明晰阐述主体的权力和责任,难以有效调整教育者与受教育者的关系、学校与教育者的关系、学校与受教育者的关系、政府与学校的关系。各教育主体关系的相关领域存在着明显的法律真空地带,尤其是政府与学校的关系缺乏明确的法律界定,作为办学主体的学校,至今却没有一部与之相对应的法律。所以,尽快制定《学校法》,建立现代化的学校制度成为实施人本教育的当务之急。