我国公共服务业发展战略与科技支撑体系研究

随着现代服务理念的发展和科学技术的广泛应用，社会公众对传统公共服务提出了更新、更高的需求。在当前形势下，以电子政务为龙头，通过信息化带动公共服务现代化，寓管理于服务、实现政府的职能转变、构建服务型政府已成为国家强化公共服务职能的既定方针和战略方向。改革开放30年来，我国各级政府越来越重视人民群众的公共服务需求，通过深化行政管理体制改革，努力增加公共产品的数量，不断提高公共服务的水平，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社区、社会保障等全方位的公共服务体系，公共服务总量有较大增长。

9.1 现代公共服务业的相关理论

随着社会文明发展和进步，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系也发生着深刻的变化。一方面，市场在资源配置中日益发挥着基础性的作用，要求政府尽快从微观经济领域“低位退出”；另一方面，在市场不能发挥作用的公共服务领域，又要求政府“高位进入”，弥补市场缺陷。社会整体的进步，构成了现代公共服务业的逻辑起点和内在动因。

9.1.1 现代公共服务业的界定

现代公共服务业是在社会、政治、经济和科学技术发展到一定阶段产生的，是人类社会自身发展和科技进步的有效结合。现代公共服务业继承了传统公共服务的为民思想，同时，提升了“以民为本”的服务思路和服务方式，与传统公共服务有一定的联系，也有很大的区别。

1.现代公共服务业的概念

现代公共服务业是以现代科学技术特别是信息技术为支撑，以现代管理理念与现代公共服务理念为统领，以满足社会成员多元化需求为导向，以充分发挥政府、企业和其他社会组织等利益相关方的社会责任为动力，重点追求整体社会效益的服务行业。

现代公共服务业首先是服务行业，现代的特点主要体现在：①它以现代科学技术尤其是信息技术为支撑；②提供现代公共服务的单位或机构具有现代管理和经营理念，在向社会公众提供的过程中以现代公共服务理念为根本出发点。公共性体现在：①以满足社会成员或组织的多元化需求为导向，在梳理公共服务事项供给时，从服务端开始厘清服务内容和服务事项，然后整合服务供给资源，提供对等服务；②服务供给方既包括政府和社会事业单位等公共服务的主体，也包括企业和其他的社会组织，其中重点体现社会组织承担的社会责任。③现代公共服务业着重强调追求社会效益。

2.现代公共服务业与传统公共服务业的比较

现代公共服务业既包括新型服务形式，也包括对传统公共服务业的技术改造和升级，其本质是实现公共服务业的现代化。现代公共服务业与传统的公共服务业在服务模式、服务方式、服务重心、政府角色、服务对象、主体定位、服务导向和公共财政上都有明显的区别。现代公共服务更注重人的因素，注重“以人为本”的服务理念。

9.1.2 我国现代公共服务业的特点

技术革命不仅推动了经济持续发展，也推动了整个社会加速转型，这一进程对现代公共服务提出了新的要求。从理论上看，现代公共服务基本属于社会公共事务的范畴，是以不同于私人事务的方式进行经营和管理的。从总体上看，我国的现代公共服务有如下特点。

（1）现代公共服务的普及化。现代公共服务是社会成员在工作、生活和发展中的共同需要。公共服务对人类社会有着不可替代的作用，没有公共服务的有效供给，私人需求也得不到应有的满足。随着我国经济和社会的发展，科学技术在公共事业领域得到了广泛应用，广大人民群众对公共服务普遍化需要的呼声越来越高。为适应这一需求，现代公共服务业应该能够通过技术化、机制化的手段提升公共服务的效率，提高公共服务的覆盖率，完成公共服务的普遍化惠及。

（2）现代公共服务的均衡化。在社会经济发展早期阶段，限于政府财力和经验不足，公共服务供给在不同地区和领域的分配很容易陷入顾此失彼的境地。到财力和经验相对充裕之后，政府则有可能对不同地区和领域的公共服务投入实现相对均衡化。在我国政府公共服务发展的过程中，由于受到公共支出总量和公共支出结构的限制，不可能采取西方发达国家的高水平的公共服务消费模式，而应采取“广覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式。在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，使人人都享有基本公共服务，从而在促进经济增长的同时达到社会公正的效果。

（3）现代公共服务的多样化。不同的社会生存条件、社会生产方式和思想观念，不断变化的社会物质和文化生活，必然造成公共需求的多样性。尤其是在信息化、市场化和全球化的当今社会，多样化的公共服务需求有增无减。公共需求既是抽象的，也是具体的，其本身有物质的层面，也有精神的层面，还有轻重缓急的区别。

（4）现代公共服务的动态化。公共需求作为整个社会需求的有机组成部分，是人类社会文明发展的必然产物，是维持社会自身生存和发展的客观需求，自然也随着社会的发展变化而变化。随着国家社会生产力的逐步提高，生产方式、生活方式和生产关系发生了变化，公共需求也应运而生。随着社会由低级到高级、由简单到复杂的变化，人们活动的领域和范围不断扩大，认识能力和认识水平不断提高，公共需要也与日俱增，日益丰富多样，层次和水平不断提高，因此表现为动态性。在我国，这种动态性也随着政府的政府公共支出结构的变化而调整。当前，我国的政府公共支出要优先用于基础教育、基本医疗保障、环境保护、社会安全网建设等社会性公共服务，由经济建设服务型财政转向社会服务型财政，从而实现公共服务的公共化。

（5）现代公共服务的社会化。现代公共服务供给的社会化，社会自治组织和市场主体参与公共服务的供给就是现代公共服务的一个重要特点。社会化公共服务体系的建立是加快发展的重要前提和根本保障。在市场经济条件下，政府的主要职能就是提供公共服务，营造加快发展的外部环境。政府要破除狭隘的部门利益观念，坚持有所为、有所不为，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高政府管理效能，增强公共服务要素的社会性。

（6）现代公共服务的人本化。现代公共服务确立了人的主体地位，始终把人的需求作为第一信号，把人民满意作为第一目标，把公众利益的实现作为第一追求。我国“以人为本”的文化理念，既强调“满足人”，又强调“惠及人”，实现了两者的有机融合。现代公共服务既要满足人们生产和生活的实际需求，又要不断丰富公共服务的表现形式满足人们的个性化需求。

（7）现代公共服务的新技术化。现代公共服务业具有明显的新技术特征，在提供公共服务的过程中能够充分利用和开发新技术。新技术的利用拓展了服务渠道、丰富了服务内容、提高了服务的覆盖度、提升了服务提供者的形象。公共服务部门所产生的新需求是现有技术研究和开发的方向，是新技术追求的目标，对新技术发展起到了重要的推动作用。现代公共服务业是新技术最主要的推广者，特别是在技术服务和支持的服务行业。

9.1.3 现代公共服务业的分类

现代公共服务业的公共性体现在服务于公民，以顾客和市场为导向，政府财政更多地投向公共服务而不是生产。现代公共服务业的分类是以“社会本位和民本位”为主体作为定位的依据，充分体现服务于社会发展和公民基本生活的公共性。

民生对象充分体现了公共服务的服务主体，公共服务本身要充分解决人的基础生活保障，其中日常生活服务、基础保障服务和基础素质服务是民本位公共服务的基础面。日常生活服务要保障公民的日常生活能够得以维系，基础信息能够得以方便获取；基础保障服务要保障弱势群体的基本生活，要保障普通民众的基本社会保障；基础素质服务要保障民众基本的发展需求，这是整个社会民众素质提升的基础。

社会对象是以社会为坐标，通过提升社会公共服务基础设施，为社会居民的公共活动和公共生活提供便利和保障。自然环境服务是通过公共投入建立预报、防范和规避自然环境带来的不利影响；社会基础设施能够为社会居民提供支撑正常生活和生产的软、硬社会环境；行政环境服务是政府参与现代公共服务的主要方式，为整个社会的运行提供制度保障。

9.1.4 现代公共服务的模型与体系架构

现代公共服务业是现代服务业的重要组成部分。在全面建设小康社会的新形势下，社会公众全面、快速增长的公共服务需求与公共产品供应严重不足的矛盾将是建设公共服务型政府、构建和谐社会必须要解决的一个主要矛盾。解决这一问题，必须建立适应新形势的、可持续发展的新型公共服务体系。

1.现代公共服务体系模型

传统的公共服务按行政职能划分到各职能部门承担，相对独立地向社会公众提供。服务项目、服务方式、服务流程、服务质量等差别较大，存在办事难、办事烦等问题，社会公众所需的公共服务难以有效方便地获取。在科技支撑体系下，通过部门资源的有效整合，政府通过信息化等手段建立面向全体公众满足业务需求的电子政务系统、服务系统、门户网站，在很大程度上提高了服务质量、丰富了服务方式，缓解了社会公众办事难、办事繁的问题。

随着“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”的深入发展，以充分利用科学技术，通过信息化带动公共服务现代化，寓管理于服务、实现政府的职能转变、构建服务型政府已成为国家强化公共服务职能的既定方针和战略方向。现代公共服务体系就是以现代公共服务模型为核心，分基础设施层、服务支撑层和服务渠道层三个层次，由基础设施体系、事务支撑体系、技术支撑体系、服务渠道体系、政策法规保障和体制机制保障组成。

现代公共服务发展战略的根本思想是：“自下而上，梳理服务需求、调查分析实际需求、确定公共服务外围条件、制订公共服务流程再造策略、选择服务渠道、配置业务支撑、规划信息资源、布局基础设施。”现代公共服务流程的梳理是以社会公众为核心，根据社会公众的实际需求配置公共服务。根据项目工程的基本原理和政府公共服务的逻辑流程，细分服务对象，梳理服务需求，以公共服务目录为源头，厘清服务供给；以居民的满意度作为建设和服务标准，分阶段、分步骤地实现服务需求和供给的匹配，最终达到政府职能、流程和服务的有效整合，达到政府和社会公众及社会组织的和谐共生。

2.服务渠道体系

现代公共服务的服务渠道体系的建设以便捷、适时、低成本为目标，最大化提升服务效率，最大化发挥服务效果，通过细分服务对象和有效利用公共服务的手段，选择适合不同群体、不同层次的服务方式。服务渠道是公共服务提供者与社会公众的界面，是服务实现的窗口，在不同的发展阶段有不同的表现形式，如公共服务大厅、公共服务网站、公共服务呼叫中心、特定的公共站等。现代公共服务渠道的发展方向是以网络化、电子化服务渠道为主，实现随时随地服务。在现代公共服务模型中，服务渠道体系的主要内容包括以下方面。

（1）服务对象。公共服务的对象是公民或组织。各级政府主要面向的公共服务对象包括城镇居民、流动人员、农民、企业单位。

（2）服务方式。科学技术尤其是信息技术与各种服务方式的有机结合，使公众能够通过多种渠道、多种方式方便、按需获取服务。物理服务方式包括服务中心、劳动保障服务中心、医疗卫生服务中心、办事大厅、一站式行政审批服务中心、各办事窗口等；电子化的服务方式包括政府门户网站、数字电视、移动通信、呼叫中心、城市信息终端等。

3.事务支撑体系

事务支撑体系由政府、企业和其他社会组织提供，有专门人员和部门负责，并形成了相应的服务内容、业务规范和工作流程，且有相应法律法规作保障。现代公共服务的事务支撑体系是以人为本、按需服务，业务上要求内容匹配、业务规范、流程优化、组织协作、部门协同，最终落实到相关法律、法规或规范。事务支撑体系必须适应业务整合的要求，主要包括如下几方面的内容。

（1）服务内容。服务内容在不同的时期有不同的内涵和形式，像基础性公共服务是指那些公民及组织从事经济和社会活动都需要的、由某种政府行为介入的基础性服务，如供水、电、气，交通与通信基础设施、邮电与气象等。经济性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民及组织从事经济或生产活动所提供的服务，如科技推广、咨询服务和政策性信贷等。社会性公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等社会性直接需求提供的服务，如公办教育、公办医疗、公办福利以及环境保护等。公共安全服务是指通过某种政府行为的介入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等的服务。

（2）业务规范。现代公共服务具有前台集中收件，后台统一办理的特点，前后台的分工必然要求所有相关的后台业务规范化，具有明确的输入、输出接口和相应的监控管理机制。

（3）业务流程。现代事务支撑体系要求解决业务流程简单化、专门化的问题，通过业务整合解决行政路径单一化，有效促进各相关单位、政府各职能部门间的信息交流和协作，从而提升行政组织整体运作效率。通过政务管理流程再造，在厘清各种权责关系的基础上对行政管理过程或办事程序进行重新设计和安排，以缩短循环时间，规范运行程序，实现政府管理的高效化。

4.技术支撑体系

技术支撑体系是通过利用科学技术尤其是信息技术为公共服务的前台服务和后台业务的整合提供支撑的体系。通过科学技术推动公共服务的现代化是强化政府公共服务职能、实现信息资源共享和业务协同、实现业务流程再造的必然选择。通过数据整合、业务结合和服务整合建立协同服务平台和综合服务系统，实现各级政府和各部门之间的资源共享和业务协同。现代公共服务的技术支撑体系主要包括如下几个方面的内容。

（1）企业架构技术。主要包括EA架构模型、Web服务、面向服务的体系架构、企业服务总线（ESB）等。基于SOA架构技术，以服务总线的方式，来设计区域协同型公共服务平台的总体架构，并建设信息资源共享和业务协同的软件基础设施。

（2）数据共享整合技术。主要包括：目录、元数据、共享数据环境、公共数据模型、数据转换、ETL工具、XML技术等。建立政府数据中心及共享交换平台，实现跨部门、跨区域、异构系统之间的数据共享交换和整合。

（3）业务整合技术。主要包括：综合应用支撑平台、安全认证、业务流程管理、消息中间件、适配器等技术。建立综合应用支撑平台，提供统一的安全认证和授权管理，实现纵向、横向的业务系统之间的业务交互和应用对接。

（4）服务整合技术。主要包括：服务框架、单点登录、用户验证与授权、Web服务安全技术等。建立一站式服务框架，实现公共服务的整合，提供统一的门户，实现多种模式、多种渠道、多种访问点的有机集成。

（5）相关数据标准和技术规范。包括：数据共享交换标准、业务接入标准、服务接入标准等。

5.基础设施体系

基础设施体系是为社会公众提供服务的基本建设内容，一般包括生产型基础设施、生活型基础设施和社会型基础设施，如交通运输系统、能源供给系统、给水排水系统、邮电通信系统、物资流动系统、计算机网络系统、环境治理系统、生态保护系统、科学教育系统、城市管理系统等；也包括当前政府为社会提供服务的机构和提供公共服务所必须具备的服务设施、建筑、设备等。

政府通过服务的有效整合，公众只需要到“政府”就可以办事和获取所需的公共服务，基本不需要面对各具体职能部门。

政府或社会化的公共服务机构需要有办公地点、办公设施、办公手段，这些为公共服务的实现奠定了物质基础，是社会公众与公共机构的结合点。现代公共服务的基础设施主要体现在信息化的设备上，如信息终端、网络设备、存储设备和设备机房等。9.2 社区公共服务

社区建设实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员（居民与驻区单位）、各类组织、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。社区公共服务就是将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作。

9.2.1 社区公共服务发展现状

我国社区公共服务是从20世纪80年代的社区服务基础上发展起来的，社区公共服务起步比较晚，总体上还处于发展初期。（高小平.行政管理体制改革的关键是转变政府职能.人民日报，2008年2月27日）

“多中心”的社区公共服务模式还未形成。在社区公共服务的第一阶段，建设主体、投资主体、服务主体都是政府，这是由街道办事处的地位和职能决定的。在社区，居委会承担着主要的公共服务职能。随着公共服务功能的增加，现有社区工作已经远远超出了原有街道的职能范围，这就要求社区公共服务工作引入更多的社会力量，构建科学合理的社区公共服务组织体系。在国外，多主体参与的社区公共服务建设模式已经相当成熟，美国的社区服务公司已经承担了相当多的社区公共服务职能。政府的作用主要是通过间接方式分担民间投资风险，通过制订相关规则创造良好的政策环境与市场环境。

信息技术逐步在社区公共服务中应用。社区公共服务信息化平台是社区公共服务的重要技术支撑，以社区服务信息网络系统连接各级各类社区服务组织和服务商，为政府、企业和居民提供相关服务的工作体系。由政府投资建设和运营的社区公共服务平台是社区公共服务建设的一种务实有效的服务模式。在国外，信息技术在社区公共服务方面得到了充分应用。德国社区公共服务的信息化平台形成了统一的政务外网基础网络平台，完成协同办事平台主体功能的建设，以及一站式服务和跨部门审批应用基础。在美国，通过信息化的手段办理图书馆借阅卡非常简便，只要通过网络出示最近的水电或电话账单或驾照，证实你是某社区的居民，即可免费办理该社区图书馆的图书借阅证。

社区非营利组织的发展缺少相应的机制保障，具体表现如下：①社区非营利组织的财政资助力度不够；②社区非营利组织从事公共服务承担税负较重；③社区非营利组织管理服务体系还没有形成。在美国，志愿服务是居民参与社区管理最重要的途径之一。社区志愿服务主要目的在于满足社区居民日常生活需求，特别是保护弱势群体，美国已形成了一种较为完备的社会化社区管理模式，社区居民、社区委员会、非营利组织和政府在社区管理中的角色定位合理，职责分工明确，运作规范有序。

9.2.2 社区公共服务发展方向

随着我国政府政治体制改革的进一步深入，我国整个公共服务的供给模式和服务方式将发生根本性变化。社区公共服务作为最贴近社区居民的一种政策性服务形式将会随着居民需求的演进发生变化，其发展方向是社区公共服务便利化。

（1）公共服务供给的社会化。未来社区建设的中心任务是建立社会化的公共物品供给体系，弥补基层社会管理缺位和服务短缺，有效满足居民对公共物品的需求。主要措施包括：拓展支持社区发展的资金渠道，发挥非营利组织在满足社区居民的多层次需求、改善社区服务质量中的作用。扩大社区公共服务的供给范围是社区公共服务供给的发展方向，变原来的单一政府供给为社区组织的全方位供给。从市场配置的角度分析，社会组织更能全方位地满足居民的实际需要。

（2）管理方式自治化。社区发展的动力既可来自政府，也可来自社会，还可来自政府和社会的合作。当社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间时，当一个介于公民和政府之间的公共领域开始出现时，社区的管理将是一个自理与治理的过程，任何外力只能起辅助的作用。社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要通过制订法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。社区居民委员会将是社区的执行层，即社区的办事机构，由社区居民会议或居民代表会议选举产生，接受其监督、向其负责并报告工作，在党和政府的指导下，落实社区居民议会或社区代表会议的决定和决议，按照“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的原则处理社区公共事务。

9.2.3 社区公共服务发展目标

社区公共服务的发展目标是在满足社区成员日益增长的服务需求基础上促进社区自治，为和谐社会建设奠定基础。

满足社区居民多元的服务需求。我国已经进入全面建设小康社会，努力构建社会主义和谐社会，加快现代化建设的新阶段，社区在经济社会发展中的地位越来越重要。另外，随着城镇化进程的加快和人民生活水平的提高，居民对社区服务提出更高、更新的要求。到2010年，在全国城镇逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合我国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，初步建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。

促进和谐社区建设。提高社区公共服务水平是实现和谐社区建设的有效途径。加强社区党组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系；以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设内容，增加服务发展项目，促进社区服务网络化和产业化，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求；理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。

9.2.4 社区公共服务发展重点

社区公共服务要以构建社区公共服务体系为重点，充分利用信息技术，在不断满足社区居民需求的过程中完善和发展。

1.构建社区公共服务体系

构建社区公共服务体系就是围绕公共服务、便利服务和公益服务规划布局政府、企业和社会其他组织的供给方式和供给方法。社区公共服务重在保障流程畅通，社区便利服务重在确保信用可靠，社区公益服务重在厘清劳务价值。

推进政府主体提供的社区公共服务事业，依据社区居民需求的紧迫程度，优先支持社区安全、卫生服务、计划生育、失业就业、社区综合救助等公共服务，优先服务弱势群体，包括老人、妇女、失业人员、残疾人等。推进社区安全保障服务，充分发挥社区警务平台在社区安全保障中的作用，不断丰富和扩展社区服务的应用功能。

推进社区卫生服务，逐步建立、完善和推广突发公共卫生事件应急机制，完善疾病预防控制体系、医疗救助体系（包括120急救）、卫生执法监督体系和公共卫生信息体系建设。

推进社区人口和计划生育服务，在社区户籍和人口信息共享的基础上，进一步完善育龄服务信息系统，推进人口和计划生育政策的落实，有计划有步骤地实现各级业务系统的统一和整合。

推进社区就业和社区保障服务，建立针对社区居民一体化的培训、就业信息服务体系，推进劳动力市场管理信息系统的建设和应用，整合和发布各类就业信息，改善下岗失业人员的再就业环境，促进社区就业。

推进民政事业服务，通过整合和管理各类救助资源和被求助对象信息，实现社会救助管理服务工作的规范化、便民化。

提高为社区机构服务的信息化水平，实现社区民间组织申请、备案和登记等业务的网上办理，实时记录、存储、分析社区民间组织的发展状况，引导带动社区组织的信息化水平。

提高社区文化、教育、体育信息服务的水平，积极推进文化信息资源共享工程，充分利用现有资源，扩大社区居民享受文化服务的范围，丰富应用手段；利用信息网络组织开展多样化的社区体育活动，普及体育相关知识，建立和完善多层次、交互式网络教育体系，方便社区居民多元化的学习需求。

构建社区便利服务体系。鼓励商业主体参与社区建设和社区服务，创新社区信息化服务的运营模式，提供便民利民服务。逐步建立社区服务提供商的信用评估制度，重视便利服务的信用体系建设，增强商业主体的信用意识。政府最大限度地为商业企业共享社区信息资源，共同促进社区服务信息化水平的提高。

积极引导社区自治体提供公益服务。借助政府全方位的支持，社区自治主体要有效改善自我管理、提升自我教育、提供公益服务、强化自我监督；建设信息化系统，公平、公正、透明地管理自我服务主体的劳务价值；要充分利用论坛、显示屏、聊天室等多种信息化手段开展社区自治主体与社区居民之间的交流，繁荣社区文化，增强社区的凝聚力。

2.建设统一的社区信息化公共服务平台

社区公共服务平台研发与应用示范工程从基层政府入手，以推动建立服务型政府为目标，针对目前基层政府在提供公共服务过程中由于条块分割造成的信息孤岛、资源浪费、服务分散等问题，采用“条块结合、以块促条”的建设模式，通过数据整合、业务结合和服务集成这三个层面的有机集成，建立协同服务平台和综合服务系统，实现各级政府和各部门之间的资源共享和业务协同，从而为公众提供综合、便利的服务。

9.2.5 社区公共服务发展模式

我国社区发展模式的研究要依据我国目前社区公共发展的现状和既定的社会公共发展政策，在充分有效利用财政资金的情况下，最大限度地开拓多种投入和运营渠道，最大限度地服务社区居民。

（1）政府投资服务外包模式。政府投资的社区服务项目在满足社区居民需求的前提下需要合理发展，不盲目扩大政府投入。服务外包就是政府根据公共服务的性质在内部生产和市场购买间的权衡，如果政府的组织成本费用过高，一般就可以利用服务外包的模式运作。在公共服务外包过程中要考虑多种因素的影响，操作过程一般包括选择外包的内容、可行性研究的情况、促进竞争的情况、投标单位的意向和资质、规划雇员的过渡、公关活动的策划、实施公平评价、服务的监督、评估等。

（2）政府补贴自主运营模式。政府补贴自主运营模式是市场主体自主运营社区服务项目，不能从服务中得到应有的补偿，政府将给予一定的运营补贴费用。在实际的生活中，政府部门提供公共服务方面的财力、物力和人力都是有限的，为了更广泛地提供公共服务惠及全民，政府对能够利用价格机制的项目通常采取这种运作模式。

（3）完全商业化模式。完全商业化模式是市场主体参与完全市场化的社区服务项目。完全商业化模式要遵循以人为本的原则，在满足社区人们基本生活消费服务方面将逐步完善各项生活配套功能，如购物功能、餐饮服务功能、综合服务功能、可再生资源回收服务功能、家政服务功能等。针对社区居民的消费特征可以采用灵活的经营策略，随着社区居民消费水平的提高，以物质消费为主的传统消费观转变为现代的综合消费观，以家庭为载体的休闲消费、文化消费、娱乐消费、服务消费成为生活的主流，并逐步向体验消费发展。

9.2.6 社区公共服务支撑技术

社区公共服务支持技术主要表现为信息技术对服务的支撑，主要包括呼叫技术和网站搜索技术等。

呼叫中心技术可以分为前台接入技术和后台处理技术两大部分。前台接入技术主要是指用户的电话访问如何接入到呼叫中心服务系统中。后台处理包括坐席人员和数据库系统，与业务服务内容紧密相关。业务管理系统负责各种新业务的管理，包括各种新业务的添加功能，统计每个新业务的使用情况并进行考评。此外，也涉及某些业务的计费功能，统计分析负责产生呼叫中心系统的各种统计信息，如统计日报表和月报表。同时，它还对呼叫中心的运营情况（赢利情况、是否需要扩容等）进行统计。

网站检索技术能够提供信息搜索服务，可以分别对标题和全文进行检索，采用了多项先进技术保证信息检索的丰富性与准确性。检索技术能够高效地把采集到的信息存储到索引库，可以完成信息的定时自动索引。同时，检索技术提供强大的索引库维护功能，使用者可以定制索引库的自动索引、修复及优化操作。涉及的关键技术有先进智能中文分词技术、内存索引技术、增量实时索引与检索索引并行技术、多级组配检索技术、检索结果精确定位到句技术、数据灾难保护功能技术等。

9.3 医疗卫生公共服务

“十七大”报告指出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。其中提到，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，要努力使全体人民“病有所医”。

9.3.1 医疗卫生公共服务发展现状

我国公共医疗卫生服务还处于初级阶段，存在区域、群体差异等问题。

（1）城乡差距大，基层公共卫生体系建设滞后。城市因其优势的地理位置和发展的重视，市民可以享受到一定的公共医疗卫生服务；而占全国面积绝大多数的农村地区，受农村合作医疗制度覆盖面窄、作用小及卫生机构缺乏、卫生人员素质低的影响，其公共卫生服务的供给水平严重滞后，不适应农村卫生服务的需要。从总体看，医疗卫生服务还没有深入农村社区、家庭、学校，未能全面提供预防保健和基本医疗服务，整个服务还没有形成一个良好的流程服务模式，在各个服务环节上还存在不和谐因素。

（2）财政性投入不足，费用负担不公平。我国医疗卫生经费的投入占GDp的比例长期徘徊在0.4%～0.5%，医疗资源的城乡分配严重不公平。近几年的中央财政支出中，卫生支出仅占1.6%～1.7%，其中70%的医疗费用于城镇人口。在农村，约有40%～60%的人因病致贫、返贫，中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%～80%（朱庆芳.从指标体系看构建和谐社会亟待解决的问题.中国党政干部论坛.2006（2）：28）。

（3）筹资方式不合理，地区差异不断扩大。目前，各地区间的人均卫生经费相差悬殊。2006年北京人均卫生经费为422.13元，为全国最高；湖南的人均卫生经费仅为29.47元，为全国最低。经济实力强的地区对公共卫生领域投入了更多的财力和物力；经济相对落后的西部地区、不发达的地区恰恰是传染病、地方病的高发区，却没有能力投入更多的财力进行公共卫生领域的建设，产生了累退效应。东部和西部地区，经济发达地区和经济不发达地区在公共卫生方面的差距进一步拉大，造成了公共卫生落后与经济发展滞后的“循环累计因果”效应。

9.3.2 医疗卫生公共服务发展方向

（1）信息流程标准化。公共医疗卫生流程无标准、共享数据无标准等原因造成信息系统的低水平重复开发、难以移植推广、数据难以共享等问题，而且对公共医疗卫生进一步发展产生了潜在的危害。电子病历、医学图像系统和远程医疗的发展更需要加强公共医疗卫生信息标准化的建设。流程标准化的建设一方面需要发挥政府的权威性，规范医用软件市场，加强医用软件市场的管理和监督；另一方面要尽量引进和采用国际信息标准，同时建立国家标准代码体系。

（2）服务方式远程化。随着医疗制度改革的深入，医药分离成为改革发展的必然趋势。远程电子商务系统是实现这一设想所必需的技术支撑环境，其目标是通过Internet网络应用平台，为用户提供安全、可靠、开放并易于维护的医药贸易电子商务平台。医疗卫生综合管理系统要建立在Internet和电子商务等先进的技术架构上。

9.3.3 医疗卫生公共服务发展目标

医疗资料共享和基本医疗卫生服务的全面普及将是近期我国公共医疗卫生事业发展的目标。

（1）医疗资料共享。建立大型医疗设备质量控制标准和管理考核标准是促进医疗资源共享的主要手段。在组织模式上，从少数核心医院带头开始，逐步实现区域间医学检查项目相互认可，进而实行开放式、服务型大型仪器设备资源共享模式。组织和引导卫生信息资源开发，采取统筹规划、共同参与、分工协作、多元融资、风险分担、资源共享的发展策略，逐步建立医疗卫生信息资源开发与利用框架模型。重点建设一批信息资源数据库群，包括卫生技术标准类数据库群、医疗类数据库群、医学教育类数据库群、医学科技类数据库群、疾病监测防疫类数据库群、妇女儿童类数据库群、食品卫生类数据库群、卫生统计信息类数据库群、卫生政策管理类数据库群、卫生经济类数据库群、卫生机构类数据库群、卫生人员类（含专家库）数据库群等。组织规划国家医疗卫生信息数据库的基础设计和结构设计，建立和完善具有综合集成程度的国家医疗卫生信息数据库。

（2）基本医疗卫生服务的全面普及。党的“十七大”报告要求坚持公共医疗卫生的公益性质，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，完善重大疾病防控体系，加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。人人享有基本医疗服务应包含两方面的内容：①人人享有基本医疗保障，即通常所说的“全民医保”；②建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，让每个人都能看得了病、看得起病。要建立一个覆盖城乡居民的医疗保障体系，包括城镇职工的基本医疗保险、城市居民的基本医疗保险，也包括农村的新型农村合作医疗制度。要建立覆盖城乡的药品供应保障体系，建立国家基本药物制度，为群众提供安全、有效、廉价的基本药物，保证群众用药的安全。

9.3.4 医疗卫生公共服务发展重点

整体和谐发展是公共医疗卫生服务体系的关键，规范公共财政在公共医疗卫生领域的投入是构建这一体系的基础。

1.注重医疗卫生服务体系建设的整体和谐

划分医疗卫生服务层次，实施国家与个人、政府与市场之间的责任分工，建立多层次保障体系。政府要整体规划布局包括基本医疗、计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境卫生和健康教育等在内的公共卫生服务。以政府投入为主、个人责任为辅，建立满足全体公民基本健康需要的医疗保障体制。具体保障方式应选择能够确保公众基本健康的条件保障，而非发生费用后的经济补偿。建立一体化的公立初级卫生服务体系，强化公共卫生和基本医疗服务职能。建立公立医疗服务机构、私立营利性机构以及非营利机构并存的多元化服务体系，以竞争为基础、以需求为导向提供非基本医疗服务。在管理方面，基本政策框架、服务内容和标准由中央政府确定，以县级政府作为组织实施的责任主体（中国医疗卫生体制改革研究报告2007）。

2.规范公共财政在医疗卫生领域的投入机制

为了适应市场化改革的需要，改变公共卫生支出项目不合理的局面，必须按照公共财政的要求，对公共财政介入公共医疗卫生领域的投入机制进行合理有效的设计（刘明慧.公共财政医疗卫生投入问题分析.大连海事大学学报（社会科学版），2005，4（2）：23）。①重新认识市场化改革过程中政府在医疗卫生领域的职能和定位。要加大财政公共医疗卫生支出的比例，增加公共医疗卫生支出规模。政府应该在近年来财政收入增长较快的情况下，用好税收等各项财政收入的增长部分，建立一个有法律保障的稳定的资金来源和使用监督机制。②重新调整支出配置。应及时调整政府行为和财政支出结构，加大政府在疾病预防事业中的投入，提高财政公共卫生支出中预防保健支出的比例。③尽快建立适合我国国情的农村医疗卫生保障体系。应建立和完善农村医疗卫生专项转移支付制度，缩小地区、城乡之间公共医疗卫生资源配置的不均衡程度。

3.建设远程医疗卫生服务平台

加速医疗卫生信息化建设对于深化卫生改革和卫生事业的发展具有重要作用。通过信息化建设，不仅有望转变传统的卫生管理模式，降低整个医疗卫生行业的运营成本，还有助于提高工作效率与收益，提高医疗服务质量，推进整个医疗卫生行业的改革和发展。

远程医疗卫生服务平台的建设工作遵循科学性、系统性、实用性、兼容性、“总体规划，逐步完善”的原则，初期以编制应用系统标准为起点，将重点放在应用系统接口标准和应用系统数据标准上，首先解决行业信息系统数据整合和行业内信息充分共享的问题。

公共卫生与医疗资源管理集数据采集、存储、备份、分类管理于一体，主要包括公共卫生与医疗资源数据采集、公共卫生与医疗资源数据库管理、公共卫生与医疗资源查询等模块。建立和维护公共卫生与医疗资源GIS属性库，为政府网用户提供GIS查询结果，为社会公众提供公共卫生与医疗资源属性文字信息的查询结果。医疗卫生统计分析和决策支持系统要求提供模型管理（包括模型构建、模型存取管理、模型运行管理）、模型库中的模型实施管理，完成医疗卫生资源数据统计和动态分析。公共卫生与医疗信息服务门户（网站）主要是面向社会公众的公共卫生与医疗信息服务窗口。主要提供公共卫生与医疗信息发布及医疗卫生机构、政策法规、医疗卫生动态、医疗医保信息、公共卫生常识、公共卫生情况等信息的综合查询功能。

9.3.5 医疗卫生公共服务发展模式

公共医疗卫生服务的发展模式要具有区域适应性、经济适应性、群体适应性等特点，因地制宜地选择适合自身发展的运作模式。

（1）多项融合的社区服务模式。多项融合的社区医疗卫生站融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体，是有效、经济、方便、综合、连续的基层医疗卫生服务机构。通过社区医疗卫生站开展居民健康调查，设立健康档案、家庭合同制保健、社区计划免疫和围产期妇女保健、母乳喂养指导及基本医疗服务。启动特别服务号码，开通家庭医疗求助热线，开展和协调家庭病床、上门输液、送药服务、家庭氧疗、理疗、理化检查，适时启动社区居民体检计划。今后我国医疗服务模式的改革方向是“大病”进医院，“小病”进社区。

（2）多渠道整合模式。①医疗卫生服务机构与医疗保险制度的整合。医疗卫生服务机构与卫生部门脱钩，变成自我管理、自我经营的医疗卫生服务机构。将经过资格审定、符合条件的医疗卫生服务机构列为医疗保险定点医疗单位。实行参保人员就近就医、自由选择医疗机构的方式，促进医疗机构的合理竞争。②政府供给和社会资金的整合。卫生部门从身兼提供者和购买者的双重身份变成购买者和行业监管者，在对比价格和服务质量的基础上，通过合同方式，从公立或私立医疗机构购买服务。

（3）公私功能互补模式。卫生服务体系由公立和私立双重系统组成，公立系统由公立医院和联合诊所组成，私立系统由私立医院和开业医师组成。医疗服务提供的分工比较明确，初级卫生保健主要由私立医院、开业医师、公立医院及联合诊所提供，住院服务主要由公立医院提供。政府通过卫生部对医院进行政策指导。

9.3.6 医疗卫生公共服务支撑技术

随着信息技术的飞速发展，面向公共医疗卫生的信息系统已由过去的单纯医院信息系统和临床信息系统等事务管理的模式，发展成为面向医疗服务、卫生监控，集病人信息、医学图像信息和医疗管理信息为一体的新一代的综合化医疗信息系统。

（1）高精度医学图像处理技术。医学图像主要用于医生工作站，为医生诊断提供更加方便、灵活的图像操作工具，使他们能够更加清晰、有效地观察和分析图像，主要功能包括图像的空间变换、图像的增强技术和特征参数测量等。

（2）虚拟现实的核心由一些三维的交互式计算机生成的环境组成。这些环境可以是真实的，也可以是想象的，其目的是通过人工合成的经历来表示信息。虚拟现实通过给用户同时提供诸如视觉、听觉、触觉等各种直观而又自然的实时感知交互手段，最大限度地方便用户的操作。

9.4 电子政务公共服务

电子政务的核心价值就是以公众为中心改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量，服务将成为电子政务发展的主要内容。

9.4.1 电子政务公共服务发展现状

随着政府职能转变，各地方、各部门更加注重提供面向公众的公共服务。政府利用多种手段，及时、准确地发布政府信息，逐步增加网上服务项目、增强网上办事能力，切实解决群众关心的问题。许多地方政府还搭建起统一的、多功能高效率的电子政务公共服务平台，进一步开辟和扩充公共服务的渠道，使得政府与公众之间的沟通渠道更加畅通。

政府公共信息服务能力明显加强。我国政府网站建设整体上进入内容导向的关键发展阶段。政府门户网站体系建设逐步健全，拥有率稳步提高。政府通过门户网站发布政务信息，为企业和社会公众提供公共服务，使得门户网站成为当前政府大力推进政务公开、提升行政效率和服务水平、促进人民群众更广泛的参与公共事务管理的有效途径。

行政审批推动政府服务方式不断改进。政府部门利用电子政务进一步简化了行政审批手续。网上审批、网上监控等现代高技术手段在行政管理等领域的创新性运用，是政府行政管理手段的一次变革，也是政府管理创新的成功实践，进一步提高了行政管理和为民服务的水平。

公共服务内容日益丰富。随着政府门户网站建设逐步走向成熟，政府部门基于互联网提供的公共服务项目日益增多。目前，电子政务的公共服务已经扩大到包括城镇居民、企事业单位、农村人口和外籍人员在内的几乎所有群体，针对不同类别的服务对象，提供差异性的、内容丰富的公共服务。

各级政府网站的信息和服务数量均快速增长。中央部委和省级政府电子政务公共服务发展速度很快，成为推动电子政务公共服务的主要力量。

与国外相比，我国的公共服务的内容和覆盖面还比较窄，提供的服务质量远未达到社会公众对政府的要求，因此，还需要花大力气提高公共服务的水平。

9.4.2 电子政务公共服务发展方向

为了更好地利用信息技术，电子政务建设的方向应该放在信息资源共享和整体提高电子政务应用的效率上。

重视信息共享与互联互通。电子政务建设的一个重要目标就是实现跨时间、空间和部门的网络互联、信息互通和业务互动，并以此保证政务处理的高效性。互联互通分为横向互联互通和纵向互联互通两个方面。横向互联互通指同一级别的不同政府，或同一政府下不同的部门之间的信息共享；纵向互联互通指本级政府和下级政府之间的，或同一系统内的上下级之间的信息共享。

走差别化发展战略。电子政务管理理念、服务内容、提供方式的创新是电子政务差别化发展战略的核心。基于移动通信开发电子政务，既能深化发达地区的政府服务方式和范围，也能克服经济落后地区所面临的数字鸿沟，是创造具有中国特色的“电子政务”的有效途径。随着3G的实施，手机功能会进一步增加，移动政务的效果也会进一步改善；通过与现有计算机网络的结合，移动政务对经济落后地区以及特定的政府管理内容的适应性也会进一步增强。移动政务将成为促进三网融合的有力手段，成为改进电子政务社会应用环境、实施差别化发展战略的重要工具和手段。

9.4.3 电子政务公共服务发展目标

电子政务未来的发展目标是提高公共服务效率和提升执政能力。

通过开展绩效评估有效提升政府公共服务效率。目前电子政务绩效评估多是外评估，这种评估从外部评价电子政务的发展，难以对电子政务项目的成本进行有效监督和控制，更难以结合电子政务项目自身的目标进行绩效管理和绩效改进。电子政务项目是一项投入资金多、技术要求高、业务需求层次丰富的系统工程，加强项目管理是落实电子政务建设决策和规划，确保电子政务取得实效的关键一环。未来，电子政务绩效评估问题将得到政府部门更多的关注，评估的范围将不再局限于网站提供的服务内容，而是从项目管理的角度，进一步扩大评估范围，丰富评估体系。

合理利用信息技术提升执政能力。电子政务是利用信息技术手段实现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方式的电子化、网络化，提高政府部门的执政能力。政府应紧紧围绕总体目标，把着力点真正放在转变政府职能、重组政府业务流程和精简政府组织机构、加强政府有效监管和提供政府优质服务上，真正做到通过电子政务提升政府的执政能力。电子政务应用系统在改进政府对企业和公众服务的同时，必须对政府的业务流程进行重新设计，对政府机构进行兼并重组，在信息技术手段的帮助之下简化政府与企业、与公众的互动，从而降低政府运行成本。

9.4.4 电子政务公共服务发展重点

电子政务发展经历了全面建设阶段后，需要把建设重点集中在标准规范、制度建设和统一平台上来。

1.通过标准化实现电子政务的规范化

标准化是国家电子政务建设的基础性工作。通过标准化，可以将各部门业务、各级政府的管理与服务有机地联系起来，为彼此间的业务协同与信息资源共享提供技术与管理规范；通过标准化，可以保证电子政务建设少走弯路，提高行政管理效率，确保信息网络系统的安全可靠；通过标准化，可以规范政府行政审批行为、推行行政审批表格化，构建政府行政管理的程序化和标准化体系，为实现行政管理现代化提供基础保障。因此，我国的电子政务要加快标准化进程，为此要处理好以下几个方面的关系。①技术标准和政务标准之间的关系。由于政务标准化的特殊性，可以考虑首先从有关公文流转、档案管理、信息公开等相对容易规范的政务过程和领域入手，通过积累经验，逐步推进其他领域的政务标准化。②国外技术与国内的信息网络安全之间的关系。我们一方面要制订电子政务信息与网络安全等级，以及完善的分级管理制度；另一方面，通过电子政务的分散采购，鼓励国内企业的技术创新和电子政务工程项目中的主导作用，逐步化解跨国公司IT技术的安全隐患。③政府和企业之间的关系。应该根据IT产业和电子政务的特性，不断完善标准化形成机制，充分发挥企业或企业联盟在电子政务标准化过程中的作用，通过国家电子政务标准化推动国产IT技术和民族企业的快速发展。④标准与应用之间的关系。技术标准应服从于应用，要结合技术的成熟度和地方电子政务建设的实际需求来确定我国的电子政务标准，不应照搬照抄国外标准。

2.建立和完善电子政务法律框架

就支撑条件而言，法律法规具有特别重要的作用，特别是随着电子政务的深入，对法律法规的要求也更高，其目标是最终形成电子政务法律框架。从有关国家的电子政务法制建设进程来看，发展到一定的阶段后，电子政务的实施会对立法产生重大的需求。我们必须完成有关信息基础设施、政府信息公开及政府信息资源管理方面的立法工作；尽快出台有关网络安全的法律《电子签名法》以及应用于政务活动和其他社会活动中的具体办法等；完成有关“政府组织法”、“机构编制法”、“电子行政法”、“阳光政府法”、“行政程序法”和“隐私保护法”等的立法或法律修订工作。此外，还有关于电子政务工程项目（软、硬件系统）建设的“政府采购法”、“信息系统工程管理法”甚至是“电子商务法”以及“信息资源管理法”等的立法或修订工作。

3.建设区（县）电子政务公共服务整合平台

为了实现电子政务建设目标，结合我国电子政务建设的指导思想，我们需要在现有电子政务应用系统的基础上，利用电子化手段，加快政务系统有效集成与整合，建立健全基础性、战略性的电子政务应用整合平台。

区（县）电子政务公共服务整合平台的纵向应用主要分为两个层面。①平台截流了自上而下的所有应用系统。在现阶段，通过提供不同类型的数据接口连接所有应用系统，把上层提供的数据和需要获得的数据统一起来。平台以上的数据通道整合上层来的不同标准的数据格式，下传成为平台处理的标准数据。②平台截流了自下而上的数据采集通道，根据平台的统一标准划分不同的业务对象，分割不同的业务模块，解决“千条线与一根针”的问题。平台通过标准化上层业务系统数据，重新组合和生成交互界面，把涉及社区服务、政务公开、行政审批、基础数据等不同业务和应用对象的数据分发到直接使用者。

区（县）电子政务公共服务整合平台的数据整合层由四个业务单元组成，即上层数据转接单元、标准数据单元、下层数据转接单元和基础应用数据单元。

上层数据转接单元包括数据转接与标准化层、数据交换层、信息分发层和数据汇集层。“条” 状业务系统通过数据通道下传到平台，平台应用系统要分解业务数据把下传和上传数据标准化，标准化的数据通过数据交换层导入到标准数据库中。在该单元的上行方向，标准数据单元根据上行业务系统所需的数据重新组织数据库中的标准数据，通过数据汇集层完成标准数据的汇集工作，然后信息分发层组合数据形成报表上传到“条”状业务系统中。

下层数据转接单元包括系统制表层、系统界面分发层、数据汇集层和信息分发层。标准数据单元根据数据需求在数据汇集层整合基本数据和需求数据，通过信息分发层整合交互界面并分发到不同的基层业务系统中。基层上报的业务数据通过系统界面分发层直接上传到系统制表层，制表层系统会根据标准数据的要求形成不同业务类别的表格，然后上传到标准数据库中。在下层数据转接单元中还要处理单向下行数据，标准数据库中的数据通过系统制表层编制下行数据，这些下行数据一般是政务公开和职能业务的信息，不需要数据回传，只需通过系统界面分发层分发到不同的行政业务部门和基层业务系统中。

标准数据单元的系统功能相对较弱，主要负责数据输入和输出，同时监控数据流动的合理性。

基础应用数据单元在标准数据库的基础上形成基础数据库，一般包括四大基础数据库和共享数据库。这些数据库业务系统会根据上下业务的需要输入和输出数据，同时同步更新数据。

9.4.5 电子政务公共服务发展模式

电子政务是一项长期而艰巨的建设工程，单靠政府投资是不行的，必须充分发挥政府、企业和个人三者的作用。建设模式决定了建设资金的来源和政府投入部分的比例和投向，也决定了对信息服务业的拉动效应的大小。一个好的建设模式是电子政务长期、健康、稳定发展的保障。

自建模式是指政府通过投资建设自己的主服务器和电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的方式委托第三方建设，政府自己（也可能委托第三方）维护、管理和更新，系统产权属于政府。

外包模式是指政府以租赁方式获得第三方（应用服务提供商，即ASp）服务，进而实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在这种模式中，从硬件平台到应用软件，不是发生在政府本地的设施上，而是由所委托的ASp提供，并由ASp进行维护、管理及更新，政府和公众通过网络获得服务。费用由政府按租赁方式向ASp支付（陈明亮.中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨.浙江大学学报（人文社科版），2003（4）：34）。

外包和自建整合模式。虽然电子政务的建设分成外包和自建两种模式，但两种模式不是相互割裂、相互对立的，而是相互支持、相互促进、相互补充的，必须有效地融合这两种模式。不只是网络在物理上、逻辑上是整合的，更重要的是业务流程在纵向、横向上的高度集成，不仅做到政府部门之间的交流畅通无阻，而且市民和企业在任何时间、任何地点都可以流畅地与（虚拟）政府交互，从而方便、快捷地查到所需的各种政府相关的信息，高效率、高质量地获得各项公共服务。

9.4.6 电子政务公共服务支撑技术

根据我国电子政务的发展现状以及我国信息技术的成熟程度与发展趋势来看，目前我国电子政务的技术支撑体系可以选择如公钥基础设施技术、海量检索与储存、移动政务、决策支持和协同办公等几个领域。

海量检索与储存。大力加强检索和储存技术，以满足政府信息量大、用户需求频繁和加强政府信息资源开发政策等要求。海量信息检索包括信息的存储、组织、表现、查询、存取等方面，其核心为文本信息的索引和检索。信息检索基本原理的核心是用户信息需求与文献信息集合的比较和选择， 是两者匹配的过程。一方面是用户的信息需求，另一方面是组织有序的文献信息集合，检索就是从用户特定的信息需求出发，对特定的信息集合采用一定的方法、技术手段，根据一定的线索与规则从中找出相关的信息。匹配有其匹配标准，这里涉及两者一致性、相关度等问题，按一定的标准筛选出符合要求的信息。

移动办公技术。移动政务是被认为是“无线通信及移动计算技术在政府工作中的应用，通过诸如手机、pDA、WiFi终端、蓝牙、无线网络等技术为公众提供服务”。信息获取主要指通过什么样的方式、什么样的平台，以及利用什么样的设备或人员等提取信息。信息组织主要研究如何获取信息、整合信息和表达信息。移动政务要求政府及时、全面、按需提供服务，这就要求建立高效、通畅的信息交换平台，从不同的系统中调取信息。信息整合需要制订相应的数据和技术标准，利用规范化的手段，将不同来源、不同渠道、不同平台上获取的信息统一起来，实现对外的透明传递；在信息获取的基础上实现对信息的整理和分析，从而为公众提供“有效信息”。信息表达是探讨利用什么样的机制和方式将整合后的信息表示出来（黄璜.移动政务：价值、应用与技术分析.信息化建设，2006（5）：31）。

9.5 教育公共服务

教育公共服务是国民经济和社会民生发展的重要组成部分，是推动教育面向未来、面向现代化，实现教育跨越式发展的重要手段。

9.5.1 教育公共服务发展现状

公共教育相关政策逐步健全。我国的义务教育从基本普及向全面普及发展，由非均衡发展向均衡发展运动。按照国务院的总体部署，教育部会同财政部，全力推进农村义务教育经费保障机制改革的各项工作。就《农村中小学现代远程教育工程》而言，截至2006年底，中央和地方已经投入80亿元资金，共配备教学光盘设备35万余套、卫星教学收视系统19万余套、计算机教室和多媒体设备3.5万余套，覆盖了中西部80%以上的农村中小学。

政府缺乏教育市场化的有效手段。在我国的教育改革中，公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校、转制学校、择校问题、贫困学生的辍学问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，正由于教育的市场化、民营化而加剧（劳凯声.中国公共教育体制改革中的公平性问题.人民论坛.2005（12）：25）。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并借助于教育来缩小社会分层所带来的贫富差距。教育改革必须在政府与市场间寻求一种更好的平衡。教育作为一种公益性事业不应该简单地等同于一般商品。事实上，单纯依赖市场一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系，应当限制教育的市场介入。

教育信息化在实践中进步。经过多年的发展，我国的教育信息化基础设施已经基本形成，数字资源初具规模，应用水平有了一定的提高，技术标准与关键技术得到了迅速发展。教育信息化基础设施基本形成，1600多所高校、3万多所中小学、5600多所中职学校建成不同程度的校园网。仅“农村中小学现代远程教育工程”在20个中西部省份的顺利开展就为8万所农村中小学建成了光盘播放点、近5万个卫星教学收视点和7000多个计算机教室（黄荣怀、江新、张进宝.创新与变革：当前教育信息化发展的焦点.中国远程教育.2006（4）：24）。教育部先后实施了“新世纪网络课程建设工程”和“高等学校精品课程建设工作”，开发了一批基础性、示范性网络课程、案例库、试题库、课程平台和国家级精品课程。关键技术研究所取得的突破已经为现代远程教育的全面、深入发展提供了有效的技术支撑。

9.5.2 教育公共服务发展方向

1.努力追求基础教育公平

教育公平是社会主义的本质要求，体现了社会主义的价值理想，反映了先进生产力发展的客观需要，代表了广大人民群众的根本利益。教育公平侧重强调公共教育资源的配置或供给以法律为依据、以个人能力为基础、以实现机会公平、体现程序公平、保障条件公平和矫正公平为重点，以公民基本受教育权利保障和基本教育需求的满足为目标，以促进人民教育事业健康发展，构建国民教育新体系，努力创办人民满意的教育为根本宗旨。义务教育阶段要强调“公平优先、兼顾效率”的原则；非义务教育应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则。优质公共教育资源的配置要坚持机会公平的思想，同时体现交换公平，体现国家战略发展要求。大力发展人民教育事业，加大公共教育财政投入，增加公共教育资源总量，扩大优质教育资源，是保障教育公平的重要条件。以法治教，深化教育改革，推进教育创新，是保障和实现教育公平的根本途径。在教育改革与创新过程中，既要警惕平均主义，又要大力反对特权思想；既要注意保障和实现不同类型的教育公平，又要注意保障和提升教育质量；既要反映广大人民群众的教育需求，又要兼顾国家发展战略目标的实现；既要注意发挥政府在保障教育公平方面的主导作用，又要注意发挥和引导市场在促进教育公平方面的积极作用。

2.努力追求教育的高质量

未来要大力投入研制基础教育质量标准以及监测评估体系。在引导方向的同时保障基础教育的质量。在高等教育领域，提高质量意识已经成为当前提高高等教育整体实力的主导方面，也是我国高等教育进一步发展的必然追求。要不断借鉴国际经验，进一步加强高等教育质量保障体系建设。一方面，在正确的质量观的指导下从改革找出路，改革体制、改革人才培养模式、改革培养方法、改革教学内容，最重要的是改革教育思想，树立与现代教育相适应的教育理念、教育思想、教育理论；另一方面，不断改进和完善已有的高等学校本科教学评估，使之不仅仅作为一种行政的监督手段，更重要的是指明高等学校教学改革的方向。

9.5.3 教育公共服务发展目标

1.构建数字化教育公共服务体系

积极推进现代信息技术在教育领域的充分应用，以教育信息化带动教育现代化已经成为我国现阶段公共教育的重要和关键的任务。现代信息技术应用到现有教学的过程中，要积极推进信息技术与学科教学的有效整合，通过改变教与学的方式，不断改善教与学的效果；把信息技术应用到现有教育管理的过程中，积极推进教育电子政务的发展。大力加强各级各类学校招生、学籍管理、办学质量监控等应用平台建设，面向社会提供良好的信息服务，为加强公共管理、提高教育质量奠定良好基础，建立和完善全国教育系统信息化公共服务和管理体系。

2.逐步构建全民终身学习体系

构建终身教育体系，建设“全民学习、终身学习的学习型社会”，是未来20年我国教育发展和改革的重要目标。以现代国民教育体系为依托，统筹各级各类教育资源，以现代信息技术为重要手段，促进全社会各种学习资源的整合与共享，形成开放、灵活、方便的全民学习、终身学习平台，不断满足人民群众多样化的学习需求，形成全民学习、终身学习的浓厚氛围。改革学校教育系统和学校教育制度，完善现行学制，增强国民教育体系的开放性、灵活性，构建布局合理、结构优化、开放多元、均衡发展的现代国民教育体系，为公民提供更加良好和公平的教育机会。加强职业教育和培训，发展继续教育，形成正规教育、非正规教育、非正式教育相互补充，共同发展的格局。积极开展创业教育与职业指导，建立教育机构与就业中介机构、用人单位的有效合作机制，拓展就业渠道，为人们就业、转业、创业和更新工作技能提供多样而方便的教育服务。积极发展各种学习型组织，形成覆盖全国城乡的开放教育系统和终身学习系统。要充分发挥学校在终身学习体系中的基础性作用，拓宽学校教育的服务功能和范围，使学校成为满足人们知识需求的学习中心。在全国城乡形成以学习型组织、学习型社区、学习型城市为基础的较为完善的终身学习网络，奠定学习型社会的组织基础。建立政府与市场相结合的统筹协调各种社会教育资源的有效机制，实现终身学习的制度化和社会化（袁贵仁.构建终身教育体系 建设全民学习、终身学习的学习型社会.中国教育国际论坛，第3辑：52）。

9.5.4 教育公共服务发展重点

1.完善法律法规体系

对于教育公共服务，政府理所应当承担构建完善的服务支持体系的责任。在政策层面，政府和教育行政部门要出台和完善公共教育方面的相关政策，优化教育公共服务的管理；对于一些非政府组织和个人参与教育公共服务的行为要通过政策予以正确引导。与此同时，应该努力提高教育决策的民主参与程度；建立科学合理的教育决策和政策实施制度。在法规层面，根据现代教育公共服务业的发展需求，加强教育法制建设，全面推进依法治教、依法治校，进一步出台和修订法律法规。在评估层面，一方面要出台相应的质量标准，指引其发展方向；另一方面，基于这套质量标准开发相应针对公共教育质量的科学测评体系，并在测评体系的基础上成立相应的专业化的评估机构，包括引入外部的第三方中介评估机构。在资源层面，政府和教育行政部门要致力于公共教育资源标准和共享机制的建设，一方面为资源的新开发提供基准，另一方面考虑现有资源的标准转换以及最充分利用问题，即通过有效的共享机制充分发挥优质教育资源的效益。

2.完善教育质量监测体系

国家教育质量监测评价体系是对教育进行全面评价和科学监测。开展全国教育质量监测工作要依据党的教育方针和政策，推动全面实施素质教育，促进学生在品德、智力、体质等方面的和谐发展，提高基础教育质量。依法监测，服务决策，采用科学的监测方法，准确把握我国基础教育的质量状况，为国家的教育决策提供依据；科学评价，重在导向，教育质量监测从监测内容的选择、标准的制订、工具的研发，到数据的收集、整理与分析，整个过程都要保持高度的科学性与规范性。准确诊断，探求规律，要科学诊断我国基础教育质量存在的问题和原因，帮助寻求解决方案，不断探索基础教育发展的规律、人才成长的规律和教育管理的规律。明确质量监测的主要内容，监测的主要对象为我国基础教育阶段所有在校学生。现阶段我国基础教育质量监测的重点领域应包括学生的身心健康水平、学生的学业成绩、学生的综合素质以及影响学生发展的教育环境。整合全国相关专业力量，形成一支由课程、学科和教育评价、学业测量等方面的专家组成的专兼结合的专门化队伍，为教育质量监测工作提供学术咨询和支持（郑富芝.构建国家基础教育质量监测评价体系.中国教育报.2007年11月8日）。

9.5.5 教育公共服务发展模式

公共服务由一元供给走向多元供给，成为当代公共服务改革的基本趋势。公共教育领域的供给模式也在由一元走向多元。

（1）政府主导整合模式。政府主导指政府是公共服务生产和提供的主体，其他社会组织起补充或者辅助作用。这种发展模式适应于义务教育阶段。在政府主导的前提下，还要引入市场机制以及其他公共服务的供给模式，包括在提供义务教育的许多中间环节引入一定的市场机制，让市场竞争效率优势为义务教育的成本降低和效率提高提供帮助。另外，在基础教育阶段的高中阶段教育，政府可以加大开放力度，吸引上市公司、民营企业、外资、品牌高校运用新体制办学，不断提高优质教育服务业的供给能力，为有需求和有能力的学子提供更多的学位和优质教育机会。

（2）政府补贴自主建设模式。在准公共服务领域，政府应大胆探索市场化机制的实现形式，如公共教育领域的非基础教育领域，可以适当加大市场化的力度，深入进行用者付费改革，并通过特许经营、凭单、补贴等方式加强竞争。这种混合的类型可以同时发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力，扩大高中以上教育机构办学自主权。

（3）完全自主建设模式。这种发展模式是指私营企业或者非营利性组织成为公共服务的供给者和生产者。这种模式主要适用于国际教育交流、国际文化交流、人才交流、教育信息服务、教育培训及远程网络教育、继续教育等诸多方面。在这些领域，强调完全的市场竞争法则，由市场法则决定优胜劣汰。在完全自主建设的同时，政府要出台相应的规范和标准，以切实保障广大“用户”的利益。

9.5.6 教育公共服务支撑技术

随着现代科学技术不断应用于公共教育，学习活动将更加个性化、情境化、多样化和综合化。从技术角度而言，目前现代科学技术要重点解决教育资源的集成、整合和共享问题等问题。

1.基于Ipv6的组播技术

组播是一种允许一个或多个发送者（组播源）发送单一的数据包到多个接受者（一次的、同时的）的网络技术。组播源把数据包发送到根据Ip地址分组的组播组成员。组播组中的主机可以在同一个物理网络，也可以来自不同的物理网络（必须有组播路由器的支持）。组播技术是适用于一点到多点或多点到多点的数据传输业务。Ipv6及其组播技术为远程教育的发展提供了新的契机。随着互联网的发展，组播技术必将促进现代远程教育的新发展。

2.RSS技术

RSS 是基于XML技术的互联网内容发布和集成技术，是一种描述新闻或其他Web内容的方式。RSS通过一种“轻量级、多用途、可扩展的元数据描述及联合推广格式”，用于共享各种各样的信息，包括新闻、简讯、Web站点更新等。学习者通过RSS工具筛选订制网上信息，找到自己所需要的信息，学习者还可以对这些信息做出分析和评价，有利于培养学生的批判思维和知识管理的能力。通过RSS技术，学生将会有更多的机会在博客上参与协作学习，进行知识共享和评价，有更多的机会与教师和其他学生交流。

3.Agent技术

智能性 Agent能够根据知识库中的事实和规则进行推理，运行于复杂环境中的Agent还具有学习或自适应的能力。自主性 Agent是一个独立自主的计算实体，其动作和行为是根据本身的知识、内部状态和对外部环境的感知来进行控制的，它的运行不受人或其他Agent的直接干涉；反应性Agent能够及时感知环境的变化而做出相应的动作；社会性 Agent可以通过某种Agent协作语言与其他Agent或人进行交互和通信，在多Agent系统中，Agent应具有协作和协商能力；目标导向性 Agent能够为实现一定的目标而规划行为步骤；移动性 Agent能在互联网上跨平台漫游，以帮助用户搜集信息，它的状态和行为具有连续性。Agent技术的应用对网络远程教育系统具有十分重要的作用：①有助于建立网络教学的协作化学习环境；②统一分布式网络环境下各地的教育资源；③进一步提高系统的交互性，实现网上的智能辅导；④创建一个基于多Agent的且对不同的使用者提供不同接口的智能系统。

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