教育管理体制的改革始于国立大学教师聘任制的实施。日本大学教师一向以流动性低著称，卡内基基金会1990年对14国的调查显示，日本大学教师的流动性排名最后，整个职业生涯期间的流动次数仅为0.78次，远低于美国和欧洲国家。（有本章.大学教授職の国際比較［M］.東京：玉川大学出版部，1996.）
日本大学教师流动性低的原因主要有以下几方面：
第一，以研究型大学为中心，大学教师的聘用主要以本校毕业生为主。1998年，日本大学教师的本校毕业生率全国平均为40％，而在国立研究型大学及庆应大学、早稻田大学等私立名校，这一比例更高达70％-80％。教师招聘主要根据派系决定，形成了独特的学阀体制。（山野井敦德.大学の構造改革と教員の人事政策［A］.広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策［R］.2003，11.）
第二，研究型大学通过对所在地周边大学的影响，形成一系列“殖民地大学”。这些大学的教师任免完全受中心研究型大学左右，由此造成全日本教师市场的垄断与割据。
第三，大学设置形态的差异进一步加剧了教师市场的割裂。明治以来，研究人员、大学教师主要由国立研究型大学培养已经成为一种惯例。由此造成教师后备市场狭窄，私立大学毕业生被聘为国立大学教师的几率极低。
第四，大学教师市场与外界缺乏交流，造成市场的孤立。国立研究型大学的经费主要依赖政府提供，与民间企业的资金、人员交流极少。
从根源上说，日本大学的教师人事制度和整个日本社会一样，以终身雇佣制、年功序列制及派阀中心为其特征。而国立研究型大学的教师从专任讲师阶段起，其身份即受到1949年颁布的《教育公务员特例法》的终身保障，这进一步加剧了上述倾向。此外，以讲座制为基础的教授-副教授（讲师）-助教的等级制加剧了大学乐于招聘本校毕业生的倾向，在教师招聘时往往以学风和价值观不同为由将外校毕业生拒之门外。这种教师招聘体制造成的问题是教师之间难以开展真正的学术批判，教师的思维方式与研究方法长期限制在某一狭窄的框框内。长此以往，必将影响到大学研究活动的深入开展及日本大学整体学术水平的提升。
二、聘任制实施的目的和内容
对传统大学人事制度改革的探索始于20世纪70年代。例如：中央教育审议会早在1971年的“四六报告”中即已将改进教师人事制度列为高等教育改革的中心课题之一。报告指出：“高等教育机构在确保建立与机构的目的、性质以及教育、研究的岗位相符合的教师队伍的同时，为了防止由于人事制度的闭锁性所带来的教育、研究活动的沉闷状况，必须请校外专家参与对教师的招聘及评价工作，制定职称或岗位的任期限制，限制同一大学出身者的录用数量，认真对待教师人事问题。”胡建华.战后日本大学史［M］.南京：南京大学出版社.2001，299.在此明确提出了教师聘任制改革的课题。
不过，由于改革教师的聘任方式牵涉到《教育公务员特例法》的修改，因此，直到20世纪90年代日本政府进行行政改革之时，国立大学教师的聘任制改革才被正式提上日程。
1991年10月，大学审议会设立组织运营部，专门研究大学人事制度改革等问题。该部于1994年发表《改善大学教员录用》的建议报告，正式提出改革国立大学教师聘任制度的建议。1996年，大学审议会发表《关于大学教师的聘任制：以实现大学教育、研究的活性化为目的》的报告。该报告明确指出：“导入聘任制是提高大学教师流动性的一项重要措施。它将进一步促进大学、研究机构之间的人才交流，对提高教师自身能力和实现大学教育、研究的活性化具有重要意义。”“对于教育、研究的活性化而言，重要的不仅是要确保优秀人才进入大学教师队伍，而且要使大学教师构成多元化。应重点改进教师聘用的程序与招聘方法，提高教师的流动性，使具有不同经历、不同经验的教师能相互交流、展开学术上的相互批判，这将有利于提高教师的教育与研究能力。”（大学審議会.大学教員の任期制について［A］.高等教育研究会.大学審議会全28答申·報告集［R］.東京：ぎょうせい出版，2002，247.）以大学审议会的报告为基础，1997年6月，日本国会正式通过了《关于大学教师任期的法律》，通称《聘任制法》。该法共有6项条款，包含3个方面内容：（1）将非终身制的雇佣制度引入教师聘用制度中以促进教师流动，强化学术组织的研究活性；（2）由于各大学的教育目标和学科领域不同，政府只在法令上规定聘任制的实施大纲，是否实施聘任制、如何实施等具体事宜由大学自行决定，政府对此不做硬性规定，即实行所谓的“选择性的聘任制”；为防止随意性，实施聘任制的学校要制订具体方案，并作为校规明文规定；（3）聘任制的实施形式主要分为流动型、研究助手型及课题组型三类。
从《聘任制法》看，聘任制实施的重点在强化教师的流动性上。所谓流动性主要有3层含义：
第一，不使教师长期局限于某一大学。定期轮换教师，通过提高教师岗位的流动率，刺激教育研究活动的活性。
第二，开放候选教师的选择范围，从具有多种经验经历的候选者中录用教师，即所谓录用范围的多样化。
第三，利用聘任制所获得的经验，扩大教师在任期结束后的就业机会，即所谓的就业机会的多样化。
除了流动型外，聘任制实施形式还包括研究助手型和课题组型两类。所谓研究助手型指的是对从事教学科研辅助工作的助教规定任职期限；所谓课题组型指的是对参与非常设性课题研究工作的研究人员规定任职期限。从理论上说，流动型和课题组型实施的对象包括从助教到教授的所有教师。
总体而言，日本政府推行国立大学教师聘任制的目的主要在于：通过实施聘任制，促进教师的流动性，加速大学研究人才的新陈代谢；同时通过与一系列制度条件的共振，达到改善研究质量，促进研究成果产出的最终目的。（参见图7-1）这使其实质上成为日本同期开始实施的世界一流大学建设战略的重要配套制度。
图7-1 教师流动性与改善研究状况关系的假说模型
三、聘任制实施的总体状况
《聘任制法》从1997年开始正式施行。至2003年，共有147所大学正式采用了聘任制，占日本大学总数的20％，适用聘任制的教师占教师总数的2％，其中12所国立重点研究型大学全部采用了聘任制。值得注意的是，这12所研究型大学采用的是部分聘任制，即只是在部分学科而并非在所有学科中均施行聘任制。
从1997年开始正式实施聘任制以来，日本研究型大学的教师聘任制呈现出以下几个特点。
第一，从采用聘任制的教育机构数看，无论是与一般大学相比，还是与国立研究型大学中的其他部门相比，国立研究型大学中研究所所占比例都明显偏高（表7-1）。在适用聘任制的全部教师中，研究所虽仅占14％（表7-2），但在研究所的全部研究人员中占了7.2％，几乎相当于其他部门的3倍（表7-3）。
国立研究型大学实行聘任制的单位主要是研究所。这既反映聘任制主要是针对研究组织而设计的，也表明比起教学组织，聘任制更适合在研究机构中推行。其主要原因在于教学组织注重稳定性，频繁更换教师不利于教学计划的制定与教学活动的开展。而研究组织可根据课题的规模及完成状况确定组织规模。以课题完成状况考核组织成员从理论上讲将有利于提高成员的研究积极性，刺激组织的研究活力。
表7-1 实施聘任制的教育机构比例（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
表7-2 各类教学科研机构中采用聘任制的教师分布情况（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
表7-3 各机构适用聘任制的教师占本单位全体教师的比例（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
第二，从实施聘任制的形式看，虽然《聘任制法》将聘任制的实施形式分为流动型、研究助手型和课题组型三类，但是国立研究型大学几乎都采用流动型，其比例高达91.4％（参见表7-4），表明国立研究型大学中的聘任制对适用对象没有明确限制，适用于从助教到教授的所有教师。
表7-4 大学中各类聘任制实施形式所占比例（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
如前所述，传统的日本大学教师人事制度的特点是终身雇佣制，国立研究型大学的教师从专任讲师阶段起其身份即受到保护。美国研究型大学的运作模式是日本研究型大学改革的蓝本。在美国研究型大学中，助理教授以上的教师受到终身教职制的保护。终身教职制的优势在于能够使教师在安定的环境中从事研究工作，保障学术自由不受外界干扰。但它也存在着严重的问题。最主要的是当教师拥有一定的学术地位，容易故步自封，导致研究工作的停滞。事实上，根据文部科学省的调查，日本大学教师5年内没有发表1篇论文的比例高达25％，如果仅限于教授、副教授，这一比例将更高。川成洋.大学崩壊［M］.東京：宝島社新书，2000，7.从这个意义上讲，日本大学教师的聘任制改革，有利于激活研究组织的活力，解决终身教职制所产生的诸多弊端。
第三，从采用聘任制的教师的职称情况看，无论是在国立研究型大学，还是在一般大学中，虽然聘任制适用于所有教师，但是从实施聘任制的教师分布情况看，按人数顺序依次是：助教、教授、副教授和讲师（表7-5）。采用聘任制的教师中助教占一半以上。即使从各级教师中采用聘任制的具体情况看，助教中采用聘任制的教师的比例也高出其他教师1倍以上（表7-6）。显示，虽然制度设计上聘任制适用于所有教师，但在实际操作过程中还是有所区别，主要针对的还是刚进入研究工作领域的助教等年轻教师。
表7-5 采用聘任制的教师职种比例（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
表7-6 采用聘任制的教师占全校教师的比例（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
表7-7 各类学校对教师任期结束后的续约规定（％）
资料来源：広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策，2003.
第四，聘任制是对日本大学传统的人事制度的一次大突破。从理论上说，实行聘任制对刺激教师流动具有积极意义。但是从对教师任期结束后的续约规定看，大部分学校对任期结束后的续约没有限制，可以无限制续约下去。这一比例在国立研究型大学中最高（表7-7）。这表明日本大学在改革教师人事体制上步伐迈得非常谨慎。从总体情况看，聘任制还是限定在局部范围和特定场合，没有成为日本大学教师人事制度的主流。不过，与普通大学相比，国立研究型大学无论在实施的范围（机构数），还是在适用范围（教师数）上都超过前者。这表明研究型大学在管理理念上更倾向于采用流动化的教师人事机制。
四、聘任制的问题与意义
从上述分析可以看出，聘任制并未在日本大学中广泛实施。事实上，在国立大学协会等教育团体以及教师工会中还存在着强大的反对实施聘任制的势力。反对的理由主要可以概括为以下三点（胡建华.战后日本大学史［M］.南京：南京大学出版社，2001，306.）：
（1）聘任制将会削弱学术自由和大学自治的基础。许多人认为，学术自由和大学自治的基础是大学教师的身份得到法律保障。实行聘任制将使教师的身份处于一种不安定状态，从而动摇学术自由、大学自治的基础。
（2）聘任制与大学研究的发展没有必然联系，即聘任制并不能真正激发教育研究的活力。由于在聘任制下，教师的任期有限，这迫使教师选择可迅速出成果的课题而远离长期的、具有独创性的研究。长此以往，将导致学术研究的不平衡发展。
（3）在决定是否续聘时，如何评价教师的科研成果和教学成果成为一个亟待解决的课题。如果评价标准模糊有可能掺入许多主观判断，甚至产生资深教授独断的局面。
总体而言，聘任制改革虽然对传统的日本教师管理体制与高校教师的观念是一个巨大的冲击，但从聘任制改革的内容及实施现状看，它更多的是一种选择性的人事聘任改革，在实施院校的广度及教师聘任方式改革的深度方面与日本政府最初的设想存在较大落差。尤其是在聘任期满后的续约条件规定上，大部分学校出于缓和教师抵触情绪的考虑，均制定了相当宽松的，甚至没有门槛限制的自动延聘方针。这就使聘任制改革在促进高校教师流动性方面基本流于形式。不过从随后推出的国立大学法人化改革来看，聘任制改革实质上是日本政府为推进高校管理体制机制改革而采取的一种迂回策略，它为进一步改革高校人事及管理体制创造了一定的社会心理基础与舆论氛围。就这个意义而言，聘任制改革可以说是日本教育管理体制机制改革战略的起点。
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